后疫情時代的“一帶一路”建設(shè)與全球基建浪潮

毛維準

2013年，習近平主席提出“一帶一路”重大倡議，開啟了中國提供全球治理新型公共產(chǎn)品的宏偉篇章。2015年，國務(wù)院授權(quán)發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，將政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通視為主要內(nèi)容，堅持共商、共建、共享原則，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟合作架構(gòu)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通被確定優(yōu)先領(lǐng)域。

之后，中國政府秉持“行勝于言”的原則，迅速主動地將政策倡議轉(zhuǎn)化為國際行動。作為“一帶一路”倡議的核心內(nèi)容，基礎(chǔ)設(shè)施項目在“一帶一路”倡議中占據(jù)著較強的政策優(yōu)先度，迄今已做出的投入占總投入的70%左右。

彌補全球基建短缺，中國貢獻巨大

全球基礎(chǔ)設(shè)施缺口或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)赤字已經(jīng)成為“燃眉之急”和全球可持續(xù)發(fā)展的“關(guān)鍵瓶頸”。這種壓力體現(xiàn)在不同的統(tǒng)計之中：牛津經(jīng)濟研究院的《全球基礎(chǔ)設(shè)施展望》報告估計，從2016年到2040年全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達94萬億美元，平均每年需投入3.7萬億美元，當前世界基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口達到19%，各國只有將投資份額提升到國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3.5%方能填補。亞洲開發(fā)銀行2017年預測，亞洲地區(qū)在2030年之前需要26萬億美元的基建投入才能滿足地區(qū)內(nèi)的電力、交通、通訊、用水和衛(wèi)生需要?！叭蚧A(chǔ)設(shè)施中心”預測，在2040年之前，全球足量的基建需求與已計劃投資之間的差距為15萬億美元。

中國政府很早便以建設(shè)性、負責任的態(tài)度投入到填補全球基建資金短缺、提供公共產(chǎn)品中去。美國研究機構(gòu)“援助數(shù)據(jù)”認為，從2000年到2014年，中國在全球基建中投資了3485個項目，總價值達2736億美元。經(jīng)合組織統(tǒng)計，從2005年到2017年，中國已在大型基建項目中投入約8150億美元。中國單是在“一帶一路”倡議中的項目投資在2027年之前累計將達1萬億～1.3萬億美元?！叭蚧A(chǔ)設(shè)施中心”預計，如果將中國國內(nèi)基建投資計算在內(nèi)，中國將在2040年之前投入26萬億美元，平均每年投入1.1萬億美元，占全球基建投資總額的30%左右。“新興市場論壇”認為，從2013年到2019年，中國在“一帶一路”中承諾以貸款形式投入了約6000億美元;與之相比，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行等共計提供了4900億美元。盡管統(tǒng)計來源不同，但這些數(shù)字都說明，中國通過“一帶一路”倡議的探索，為萎靡不振的全球基建領(lǐng)域注入強心劑。

帶動美國等大國加強全球基建投入

“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的開展刺激其他大國重新審視自己的全球基建政策，并在特定的戰(zhàn)略焦點領(lǐng)域投入真金白銀，參與到全球基建競爭中。2015年5月，日本政府提出“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴（Partnership for Quality Infrastructure）”倡議，最初計劃五年內(nèi)投入1100億美元，后來考慮到“一帶一路”的強勁勢頭，追加至2000億美元。美國深入檢討了其在東南亞地區(qū)基建力量的“退出”決策，決定“重返”。從2017年美國提出“印太戰(zhàn)略”起，美國政府陸續(xù)展現(xiàn)了一些姿態(tài)，比如設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金（1.13億美元），簽署《亞洲再保證倡議法案》并承諾四年內(nèi)確保政府投入以保障“高質(zhì)量和透明”的基建項目（四年期60億美元），發(fā)起“太平洋承諾（Pacific Pledge）”（兩年期2億美元），成立國際發(fā)展金融公司（USIDFC）并獲批600億美元的援助建設(shè)資本和現(xiàn)代化金融工具。2019年11月，美國提出“藍點網(wǎng)絡(luò)計劃”，致力于整合其在印太戰(zhàn)略之下的基建措施，從而更有系統(tǒng)性地在該地區(qū)規(guī)劃方案、投放資源。美國國會正在審議的對華戰(zhàn)略競爭相關(guān)法案一項重要內(nèi)容便是為其全政府基建倡議“基礎(chǔ)設(shè)施交易及援助網(wǎng)絡(luò)（Infrastructure Transaction and Assistance Network）”注入五年期總計7500萬美元的資金。

新冠疫情的沖擊也讓越來越多國家意識到國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)存在的問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在國際和國內(nèi)議程中的政策優(yōu)先度繼續(xù)抬升。拜登政府承諾在十年之內(nèi)投入2萬億美元，推動美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)升級。

盡管大國和國際發(fā)展機構(gòu)的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資無法滿足巨大的基建缺口，但在“一帶一路”引領(lǐng)下，各大國的實質(zhì)參與在一定程度上充盈了資金池，支撐著全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)潮的興起。

“一帶一路”倡議及其引領(lǐng)的全球基建潮為中國帶來了可觀的經(jīng)貿(mào)促進作用，也幫助中國在國際舞臺上獲得了更大影響力。2019年世界銀行認為，如果“一帶一路”全面實施，其互聯(lián)互通項目可使全球貿(mào)易額增加1.7%～6.2%，全球?qū)嶋H收入增加0.7%～2.9%。有國外研究發(fā)現(xiàn)，2019年中國與“一帶一路”沿線國家的貿(mào)易增長額已達到1170億美元。兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇分別獲得了29位和38位國家領(lǐng)導人的參與，多個國際組織的首腦也參加了兩次高峰論壇，形成了一系列卓有成效的合作清單。截至2020年底，中國已與171個國家和國際組織簽署了205份共建“一帶一路”合作文件，機制平臺建設(shè)得更加健全。

競爭激烈，陣營暗涌

正在“第一個十年”階段里穩(wěn)步前行的“一帶一路”建設(shè)不斷取得豐碩成果，西方大國對此感到忌憚和憂慮。

在2013年之后的短短幾年時間里，“基建躍進（infrastructure?rush）”“基建攻勢（infrastructurepush）”“基礎(chǔ)設(shè)施武器競賽（infrastructure arms race）”“基建競賽（infrastructure race）”和“基建戰(zhàn)爭（infrastructure war）”等成為各國媒體、智庫描述全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大潮的話語標簽，中國的“一帶一路”倡議被一些人刻意異化為“爭奪世界霸權(quán)的工具”。

大國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)競爭的時代已經(jīng)到來，有觀察者將各大國在亞洲的此類競爭稱為“針對亞洲靈魂的爭斗”。在亞太地區(qū)，美國、日本、澳大利亞、印度等主要大國通過不同的政策倡議應對“一帶一路”倡議。美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）認為，日本超過九成的項目都是在2013年之后投入建設(shè)或開始規(guī)劃的，其針對性可見一斑。中美日等大國在基建方面展開了全面的競爭，歐盟等域外國家也參與進來。2019年后，歐盟逐步與日本、東盟簽署了基建合作伙伴關(guān)系協(xié)定。2021年4月，歐盟開始與印度商討建立“大國基建伙伴關(guān)系”。

主要國家和國際機構(gòu)在亞太地區(qū)的基建倡議（2015-2020）

如果說金融資源、基建項目和政策倡議的競爭尚是可以接受的“君子之交”，那么，肆意編織“債務(wù)陷阱”話語、無節(jié)制地揮舞所謂“民主價值”旗幟、鼓吹新“中國威脅論”、詆毀“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的效用，就是無底線行為了。

美國親自跳上前臺針對中國“一帶一路”倡議展開戰(zhàn)略競爭。美國已經(jīng)將中國確定為“唯一有能力全面挑戰(zhàn)國際體系的國家”，基礎(chǔ)設(shè)施被美方認為是這種“能力”的重要支柱。2021年初，拜登政府的印太事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾與白宮國家安全理事會中國事務(wù)高級主任杜如松聯(lián)合撰文呼吁抵制中國在亞洲的“一帶一路”基建投資，要求美國采取措施提供基建融資與基建技術(shù)方面的“其他選項”。2021年2月，拜登政府將基礎(chǔ)設(shè)施明確為“美國維持對華競爭力的重要支柱”，聲稱如果美國不在該領(lǐng)域進行改善，將被中國“擊敗”。2021年3月，美國國務(wù)院發(fā)布《重申美日同盟牢不可破》的文件，其中宣稱美國將與日本等“情投意合國家”合作提升私有資本參與度，推動“印太及全球范圍內(nèi)國家”加強基礎(chǔ)設(shè)施和能源設(shè)施投資。

美國及其盟友正在設(shè)計一套具有對抗性和遏制邏輯的海外基建戰(zhàn)略體系，試圖組團對沖“一帶一路”基建項目，聯(lián)手爭奪印太地區(qū)基建領(lǐng)域的主導權(quán)。

疫情構(gòu)成的考驗還將持續(xù)

新冠疫情給全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來巨大沖擊。從資金投入方面看，疫情的蔓延瓦解了很多國家和公司對國內(nèi)外基建的支持力度，衍生了不可小覷的財政挑戰(zhàn)。《2020年基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)測報告》稱，因政府投入和私人投入均現(xiàn)下滑，2019年的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比2010年下降64%。

“一帶一路”項目也受到?jīng)_擊。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2020年6月，疫情期間約20%的“一帶一路”項目受到嚴重負面影響，另有三到四成的項目受到一定影響。有研究顯示，2020年中國對“一帶一路”沿線國家的海外投資為470億美元，較2019年下降54%。不過，基建投入在“一帶一路”投資總籃子里的比重不降反升，從2019年的70%升至2020年的80%。中國對外承包工程商會報告指出，疫情惡化了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際發(fā)展環(huán)境，增加了基建項目維系成本，國界封閉措施抑制了全球基建在人員和物資方面的“剛性需求”。

全球范圍內(nèi)“政治化”“安全化”邏輯上升以及與之相關(guān)的政治社會安全風險進一步損害了全球合力，將基建置于不確定性風險之下。疫情政治化給了西方國家從話語塑造、意識形態(tài)和新冠援助等方面攻擊中國及“一帶一路”倡議的機會。美國針對東南亞國家宣揚“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”的“藍點網(wǎng)絡(luò)計劃”和新的“湄公河—美國伙伴關(guān)系”正在獲得較強的認可度，初步建立了以疫情為借口的援助管道和遏制“一帶一路”深入發(fā)展的多雙邊平臺。盡管如此，“一帶一路”倡議頂住了困難和阻礙，穩(wěn)扎穩(wěn)打增添了新的亮麗色彩。2020年，中國與多個國家和國際組織簽署了近十份“一帶一路”合作文件。

必須清醒地認識到，“一帶一路”倡議及其基建支柱也面臨越來越明顯的新型挑戰(zhàn)。其一，大國戰(zhàn)略競爭成為左右國際合作的重要邏輯，2017年以來的美國“政治化”操作和對華遏制政策直接制約著“一帶一路”倡議的正常進展。其二，基礎(chǔ)設(shè)施成為各大國開展影響力競逐的熱點領(lǐng)域。面對日本“高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”、美國“藍點網(wǎng)絡(luò)計劃”、美日澳“印太戰(zhàn)略”基建合作以及西方國家編織的“債務(wù)陷阱”話語，“一帶一路”倡議承受的政治壓力急劇上升。其三，新冠疫情及其政治化強化了“一帶一路”及海外基建面臨的結(jié)構(gòu)性壓力和系統(tǒng)風險。

未來需要行穩(wěn)致遠

盡管阻力重重，全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將成為中國推動全球發(fā)展并提供公共產(chǎn)品的關(guān)鍵領(lǐng)域。在2019年第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國政府宣布“一帶一路”建設(shè)正式從謀篇布局的“大寫意”階段轉(zhuǎn)向精耕細作的“工筆畫”階段，習近平主席特別強調(diào)要“加快建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)、抗風險、價格合理、包容可及的基礎(chǔ)設(shè)施”。2021年4月20日，習近平主席在博鰲亞洲論壇上發(fā)表主旨演講時指出，“要深化互聯(lián)互通伙伴關(guān)系建設(shè)，推進基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，暢通經(jīng)濟運行的血脈和經(jīng)絡(luò)……建設(shè)更緊密的互聯(lián)互通伙伴關(guān)系?！?/p>

面對“百年未有之大變局”和“后疫情時代”，“一帶一路”倡議及其基建活動需要不斷調(diào)整，以行穩(wěn)致遠，更好地利用時代賦予的有利條件，有效應對國際結(jié)構(gòu)變化和西方大國阻礙，與其他志同道合國家一起為全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作出貢獻。第一，在國內(nèi)法律制定方面加強規(guī)范，強化對“一帶一路”基建活動的制度支撐，展現(xiàn)推動全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的信心和意愿。第二，依據(jù)自身與對象國實際情況制定相應技術(shù)標準，加強基礎(chǔ)設(shè)施的“硬聯(lián)通”和規(guī)則標準的“軟聯(lián)通”，從話語塑造和實務(wù)操作兩方面追求精準施建和務(wù)實基建。第三，改變單純預防、被動保護或者強調(diào)政府項目等習慣性思維，面對常態(tài)化的復雜系統(tǒng)風險，積極打造中國特色的基建韌性體系。