粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的 “圈層結(jié)構(gòu)”及其治理

摘 要：粵港澳大灣區(qū)的職業(yè)教育合作是發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略需要，也是公共事務(wù)協(xié)同治理的必然路徑，更是高質(zhì)量職業(yè)教育的本質(zhì)所在。從政治、管理、教育的三重進(jìn)路出發(fā)，以政策制定、資源互補(bǔ)與產(chǎn)教融合為合作目標(biāo)，粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育合作可形成政府間合作網(wǎng)絡(luò)、校際合作網(wǎng)絡(luò)以及以院校為核心的1（學(xué)校）+X（地方政府、其他職業(yè)院校、非政府組織、行業(yè)企業(yè)）多種組合的校企合作網(wǎng)絡(luò)，呈現(xiàn)多層級(jí)圈層化的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。要促進(jìn)圈層結(jié)構(gòu)間各主體在合作網(wǎng)絡(luò)間一致有效的集體行動(dòng)，需要明確合作的網(wǎng)絡(luò)類型，選擇好合作伙伴與合作方式，充分發(fā)揮政府的集成者角色作用并積極探索契約治理等新型網(wǎng)絡(luò)治理的程序和手段。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);職業(yè)教育;合作網(wǎng)絡(luò);圈層結(jié)構(gòu)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃綱要）的指導(dǎo)思想指出，要不斷深化粵港澳互利合作，進(jìn)一步建立互利共贏的區(qū)域合作關(guān)系，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)步伐的加速，全方位、多層次的區(qū)域合作日滋月益，如跨境的深港雙城聯(lián)動(dòng)公交運(yùn)營(yíng)、多主體聯(lián)合開展技術(shù)攻關(guān)、金融行業(yè)的跨境服務(wù)、三地共建創(chuàng)新工作室聯(lián)盟等等?？梢钥闯觯鬄硡^(qū)的合作不僅限于投資貿(mào)易，各發(fā)展主體在基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、科技教育等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行著協(xié)同發(fā)展模式的創(chuàng)新探索。實(shí)際上，在不同國(guó)家不同地區(qū)，不同組織之間的相互依賴日漸深入的今天，公共產(chǎn)品的合作供給、公共事務(wù)的跨境治理早已成為國(guó)家治理領(lǐng)域重要的研究議題。學(xué)者們從政府間合作、協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理等不同理論視角展開討論，對(duì)于合作的形式、困境、影響合作的因素等方面提供了有啟發(fā)的借鑒。

作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職業(yè)教育，既是科技教育領(lǐng)域的重要組成，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，在粵港澳大灣區(qū)這樣一個(gè)特殊的地理區(qū)域職業(yè)教育應(yīng)形成什么樣的合作模式，如何達(dá)至高質(zhì)量的有效合作？厘清大灣區(qū)職業(yè)教育合作治理體系的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，分析合作體系的結(jié)構(gòu)性困境，探討構(gòu)建職業(yè)教育區(qū)域合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)于抓住粵港澳深化合作的機(jī)遇，提升大灣區(qū)職業(yè)教育供給水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。戴維·H·羅森布魯姆等從管理、政治和法律的途徑對(duì)公共行政學(xué)進(jìn)行了闡述和分析，為公共行政學(xué)者提供了全面和深度理解公共行政的分析框架。[1]而大灣區(qū)職業(yè)教育的合作供給亦涉及政治、管理、職業(yè)教育多學(xué)科領(lǐng)域，依據(jù)羅森布魯姆多維視野的解讀方式，下文將從政治、管理與職業(yè)教育的三重進(jìn)路出發(fā)，對(duì)大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)類型、合作網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的實(shí)現(xiàn)路徑等，進(jìn)行綜合性思考和解析。

一、大灣區(qū)職業(yè)教育合作的三重意涵

（一）政治的角度：合作是發(fā)展粵港澳大灣區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略需要

正如規(guī)劃綱要所言，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，既是新時(shí)代推動(dòng)形成全面開放新格局的新舉措，也是推動(dòng)“一國(guó)兩制”事業(yè)發(fā)展的新實(shí)踐。區(qū)域治理領(lǐng)域的研究者認(rèn)為粵港澳大灣區(qū)是國(guó)家通過(guò)調(diào)節(jié)國(guó)家、區(qū)域與城市尺度之間的關(guān)系解決領(lǐng)域政治問(wèn)題的一輪尺度重組，是一個(gè)政治地理空間。[2]在這個(gè)重組的新的政治地理空間，以一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系消解邊界問(wèn)題，保證政治穩(wěn)定。一體化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，離不開一體化的職業(yè)教育合作。在職業(yè)教育領(lǐng)域促成城市的合作聯(lián)盟，深化內(nèi)地城市與港澳城市的交流合作，反過(guò)來(lái)亦可促進(jìn)一體化經(jīng)濟(jì)體的形成。更進(jìn)一步，它將助力于區(qū)域的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，助力于這個(gè)特別空間區(qū)域的繁榮穩(wěn)定。此外，大灣區(qū)作為國(guó)家的區(qū)域發(fā)展的政策安排，重塑了資本流動(dòng)的地方空間，就此而言，大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的構(gòu)建意味著可重塑大灣區(qū)九城市間職業(yè)教育資源的流動(dòng)空間，形成三地職教開放發(fā)展的新格局，這自當(dāng)是“一國(guó)兩制”事業(yè)發(fā)展新實(shí)踐的重要組成部分。實(shí)踐上，發(fā)展的理念已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，粵港澳三地的職業(yè)教育也需要為區(qū)域的發(fā)展承擔(dān)起相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任。

（二）管理的角度：合作是公共事務(wù)協(xié)同治理的必然路徑

協(xié)同，不但有合作之意，更是圍繞創(chuàng)新目標(biāo)，多主體、多因素相互補(bǔ)充、配合協(xié)作的行為，其本質(zhì)是一種管理創(chuàng)新。同理，職業(yè)教育的合作，就是提高效率，實(shí)現(xiàn)管理學(xué)意義上1+1>2的協(xié)同效應(yīng)，促進(jìn)該區(qū)域職業(yè)教育的整體發(fā)展。協(xié)同還意味著，由簡(jiǎn)單的城市間教育資源的競(jìng)爭(zhēng)走向城市群職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的合作，促進(jìn)資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共建共享。經(jīng)典的資源依賴?yán)碚撜J(rèn)為，任何組織即使是資源較為豐富的組織也不可能孤立存在，都需要不斷地進(jìn)行資源交換。大灣區(qū)為職業(yè)教育服務(wù)供給提供了更多元的主體，延展了資源交換的空間，多個(gè)城市間資源互補(bǔ)，有助于提升資源配置效率，形成協(xié)同創(chuàng)新的態(tài)勢(shì)。大灣區(qū)九城在知識(shí)創(chuàng)造、知識(shí)轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品應(yīng)用方面各具優(yōu)勢(shì)，提供了科技創(chuàng)新的沃土。就職業(yè)教育而言，同樣也有學(xué)科、專業(yè)、技能各具優(yōu)勢(shì)的城市與學(xué)校，大灣區(qū)的職業(yè)教育合作就是引導(dǎo)各路力量發(fā)揮各自的資源優(yōu)勢(shì)，規(guī)避資源依賴劣勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互惠共享。規(guī)劃綱要指出，支持粵港澳高校合作辦學(xué)，鼓勵(lì)聯(lián)合共建優(yōu)勢(shì)學(xué)科、實(shí)驗(yàn)室和研究中心。三地組織間涵蓋國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩類資源，探索不同制度框架下的市場(chǎng)、資源的有效對(duì)接，有助于實(shí)現(xiàn)更高層次的職業(yè)教育合作與競(jìng)爭(zhēng)，也是促進(jìn)大灣區(qū)職業(yè)教育整體質(zhì)量提升的管理學(xué)意涵所在。

（三）教育的角度：合作是高質(zhì)量職業(yè)教育的本質(zhì)所在

如何促進(jìn)職業(yè)教育產(chǎn)教的深度融合，進(jìn)一步提升職業(yè)教育質(zhì)量，提高職業(yè)教育服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力，一直是職業(yè)教育發(fā)展的核心問(wèn)題。職業(yè)教育與其他類型教育的最大不同就是倡導(dǎo)工學(xué)結(jié)合、產(chǎn)教融合、校企合作。所謂產(chǎn)教融合，就是職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)達(dá)至深度合作。產(chǎn)教融合的深度決定了職業(yè)教育的發(fā)展程度。要打造更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高技能人才，離不開以市場(chǎng)為導(dǎo)向的校企合作。更進(jìn)一步，就是要形成學(xué)校、政府、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等主體的全方位合作，形成創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、需求鏈、服務(wù)鏈全覆蓋的產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)。大灣區(qū)三地九城，可以為這種合作提供更寬廣的空間、更優(yōu)質(zhì)的平臺(tái)、更國(guó)際化的視野。畢竟，單一的行政手段或市場(chǎng)化取向或純公益取向都不是提升公共服務(wù)效益的最佳方式，職業(yè)教育的供給也需要多個(gè)伙伴之間的有效合作。政行校企之間的深度合作正是職業(yè)教育區(qū)別于其他教育類型的本質(zhì)所在。

二、大灣區(qū)的職業(yè)教育合作：多圈層嵌套式的結(jié)構(gòu)體系

就大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系而言，如上文所述，由于其處在特殊的政治地理空間，職業(yè)教育合作被賦予了政治、管理和教育等更為豐富的價(jià)值意涵、多種取向的實(shí)現(xiàn)路徑。這既是職業(yè)教育合作建構(gòu)自身話語(yǔ)體系的起點(diǎn)，也是我們認(rèn)識(shí)和解剖大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系的基礎(chǔ)。不同的時(shí)代背景和組織環(huán)境，會(huì)促成包含不同的組織間合作目的、合作范圍和合作方式的合作類型，基于政治、管理、職業(yè)教育的三種合作取向，從合作類型開始解讀大灣區(qū)職業(yè)教育合作體系。

尤金·巴達(dá)赫曾把合作界定為“兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)，通過(guò)一起工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共價(jià)值”的任何共同活動(dòng)。[3]這一概念為我們對(duì)合作體系的解析提供了分類維度。“兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu)”表明“合作”是以組織為單位的，分析聚焦于組織層面;進(jìn)而，什么樣的機(jī)構(gòu)，多少機(jī)構(gòu)，即合作的組織類型與多寡亦是區(qū)分合作類型的重要指標(biāo)。此外，英國(guó)學(xué)者?？怂梗≒erri 6）將公共事務(wù)的跨界合作劃分為四個(gè)層次：政策制定中的協(xié)同或政策協(xié)同，項(xiàng)目管理中的協(xié)同或項(xiàng)目協(xié)同，服務(wù)供給（包括管制）中的協(xié)同，面向個(gè)體的服務(wù)協(xié)同。[4]澳大利亞政府的跨部門協(xié)同主要側(cè)重于三個(gè)層次：政策制定中的協(xié)同，政策執(zhí)行和項(xiàng)目管理中的協(xié)同，公共服務(wù)供給中的協(xié)同。上述，從合作的任務(wù)與目標(biāo)，提供了合作體系構(gòu)建的另一維度。依此，將職業(yè)教育合作類型劃分如表1所示。

（一）政策制定：多層級(jí)的政府間合作

粵港澳大灣區(qū)內(nèi)含九個(gè)城市，而這九個(gè)城市身處不同的行政層級(jí)、不同的制度環(huán)境，甚至不同的法域。城市之間制度差異巨大，經(jīng)濟(jì)水平不一，職業(yè)教育的發(fā)展模式、發(fā)展水平更是不盡相同?！耙粐?guó)兩制”、多層級(jí)政府意味著與職業(yè)教育相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、政策框架存在由于行政級(jí)別和行政權(quán)力邊界帶來(lái)的效度有限性問(wèn)題。在這樣一個(gè)特殊的政治地理空間討論職業(yè)教育的合作，就是討論如何跨越城市的行政權(quán)力邊界問(wèn)題。一方面，需要橫向的同級(jí)的城市政府間的協(xié)同合作，另一方面更需要縱向的處在多重行政架構(gòu)中不同層級(jí)的政府間協(xié)同合作。實(shí)際上，多層級(jí)治理理論早已用于區(qū)域的公共事務(wù)討論，尤其是流域治理、空氣環(huán)境治理等跨城市邊界的協(xié)同治理問(wèn)題。多層級(jí)治理強(qiáng)調(diào)建立制度框架秩序，主張通過(guò)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌各個(gè)層級(jí)行為主體的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)有序、高效的合作。[5]這正是大灣區(qū)職業(yè)教育合作所需要實(shí)現(xiàn)的制度性集體行動(dòng)，即通過(guò)政策工具、頂層設(shè)計(jì)、制度框架形成常態(tài)化的對(duì)等交流與協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府在職業(yè)教育領(lǐng)域可持續(xù)性的共同行動(dòng)。

（二）資源互補(bǔ)：跨域的校際合作

資源依賴?yán)碚摰闹匾僭O(shè)之一就是，組織最重要的是生存，為了生存需要獲取資源。由于資源總是有限的，尤其是那些有價(jià)值、稀缺或不可替代的資源。資源優(yōu)勢(shì)使得組織可以有較大的自主性，在與其他組織的關(guān)系中掌握支配權(quán)和控制權(quán)。因此，就組織而言，需要不斷增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高獲取資源的能力，同時(shí)，組織也試圖通過(guò)差異化的資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，穩(wěn)固組織生存力。面對(duì)大灣區(qū)的協(xié)同發(fā)展前景和職業(yè)教育的改革驅(qū)動(dòng)，職業(yè)院校若想脫穎而出，形成和穩(wěn)固核心競(jìng)爭(zhēng)力，院校之間的合作則成為必然選擇。如前文所述，大灣區(qū)形成了一個(gè)新的特殊的資源流動(dòng)空間，教育資源亦如是，大灣區(qū)九大城市間的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、發(fā)展階段，各具差異。如，澳門的旅游教育資源豐富，優(yōu)勢(shì)顯著，香港也有世界頂級(jí)的名校。盡管兩地?fù)碛许敿?jí)院校、一流專業(yè)，亦不足以覆蓋大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需所有學(xué)科和專業(yè)。要打造世界級(jí)的城市群，建設(shè)國(guó)際教育示范區(qū)，不是某一地區(qū)或某幾所一流的院校和專業(yè)可以擔(dān)當(dāng)?shù)模匀恍枰鹘逃龣C(jī)構(gòu)聚三地之力，開展跨境的生源交換、師資交流、學(xué)科專長(zhǎng)共建共享，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

（三）產(chǎn)教融合：跨界的校企合作

就教育方式而言， 職業(yè)教育區(qū)別于其他教育類型的最大特點(diǎn)就是工學(xué)結(jié)合、產(chǎn)教融合。沒有產(chǎn)業(yè)行業(yè)企業(yè)參與的職業(yè)教育可以說(shuō)是失敗的不完整的職業(yè)教育，無(wú)法體現(xiàn)職業(yè)教育的職業(yè)性、技術(shù)性。在校企合作領(lǐng)域，已有許多深入的實(shí)踐探索。如，建立產(chǎn)業(yè)學(xué)院、訂單培養(yǎng)、教師學(xué)術(shù)交流、學(xué)生交流、資源設(shè)備共建共享、現(xiàn)代學(xué)徒制等工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式。大灣區(qū)九城產(chǎn)業(yè)各具特色，形成了一流又完善的產(chǎn)業(yè)配套體系，為灣區(qū)職業(yè)技術(shù)人才提供了廣闊的發(fā)展天地，也成就了職業(yè)教育體系最關(guān)鍵的就業(yè)鏈條。灣區(qū)的職業(yè)教育機(jī)構(gòu)與專業(yè)相關(guān)的行業(yè)、企業(yè)的合作，有利于形成高效、創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)學(xué)研人才培養(yǎng)鏈條。這樣的多元主體融合的集團(tuán)化辦學(xué)模式，離不開不同平臺(tái)之間形成1（學(xué)校）+X（地方政府、其他職業(yè)院校、非政府組織、行業(yè)企業(yè)）形成的多類型合作組合，就不同合作內(nèi)容采取不同的合作方式達(dá)至不同的合作目的。

綜上，在組織之間依賴各種合作伙伴關(guān)系共同提供公共物品、處理公共事物的時(shí)代，職業(yè)教育在城市群形成、區(qū)域合作的背景下，也體現(xiàn)出職業(yè)教育的合作類型多、范圍廣、涉及主體多元的特點(diǎn)?；浉郯膮^(qū)域的職業(yè)教育合作涉及的合作主體包括政治與制度層面政府間合作的中央政府、各層級(jí)地方政府、城市政府;校際合作中的各高職院校;行校企合作職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等?；诓煌蝿?wù)的合作關(guān)系正形成縱向上政府間合作，橫向上多元主體合作，以及以院校為核心的1（學(xué)校）+X（地方政府、其他職業(yè)院校、非政府組織、行業(yè)企業(yè)）的多類型合作組合。

當(dāng)然，分類的邊界并非是剛性的，合作的邊界既模糊又具有彈性。政策制定不僅限于政府間合作，教育機(jī)構(gòu)或企業(yè)行業(yè)的參與與推進(jìn)亦可促成相關(guān)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的形成;而資源互補(bǔ)也絕不僅僅是院校之間的共建共享，資源依賴、互惠雙贏廣泛存在于達(dá)成合作意向的校企之間。因此這個(gè)合作體系隨著合作網(wǎng)絡(luò)主體的變化而形成不同的合作關(guān)系。

三、大灣區(qū)職業(yè)教育合作的結(jié)構(gòu)性困境

網(wǎng)絡(luò)，提供了集約化生產(chǎn)的有效模式，同時(shí)又能有效加速組織的信息傳遞，促進(jìn)組織的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)。網(wǎng)絡(luò)中彼此相互依賴的組織各司其職又相互融合，呈現(xiàn)出專門化和創(chuàng)新性的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)合作網(wǎng)絡(luò)的形成與有效運(yùn)作逐漸成為公共事務(wù)發(fā)展的新趨勢(shì)。上文在理論上分析了大灣區(qū)職業(yè)教育的合作體系的構(gòu)成和類型，由各層級(jí)、各類型的組織間合作網(wǎng)絡(luò)組成，體現(xiàn)了圈層化嵌套式的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。實(shí)踐上，一方面，由于政府組織、管理制度及人事激勵(lì)機(jī)制都以科層等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)，這使得不同層級(jí)的組織，難以自發(fā)地形成特定目的的對(duì)等交流的合作網(wǎng)絡(luò);另一方面，處在不同制度框架中的組織即使自主地構(gòu)建起合作關(guān)系，也很難保證合作各方的有效參與及合作網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)發(fā)展。此外，就組織的性質(zhì)而言，職業(yè)教育多種公私伙伴關(guān)系形成的網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于教育行政部門也是一種挑戰(zhàn)，既不能因私人組織的參與損害其公共價(jià)值，又要能協(xié)調(diào)各種資源提供有質(zhì)量的教育服務(wù)與產(chǎn)品，而這對(duì)于習(xí)慣選擇行政手段進(jìn)行層級(jí)管理的政府部門來(lái)說(shuō)絕非易事。

（一）政策制定與實(shí)施的合作受限于層級(jí)

層級(jí)制下，下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)政府的政策。中央、省級(jí)的政策在內(nèi)地城市可以通過(guò)行政體系及完備的政策執(zhí)行鏈條進(jìn)行有效的信息傳達(dá)與政策分解和實(shí)施，但由于大灣區(qū)跨制度區(qū)域的特殊性，港澳兩地不受這個(gè)行政體系約束，三地要進(jìn)行職業(yè)教育合作缺乏對(duì)話與集體行動(dòng)的制度框架。一則，在大灣區(qū)職業(yè)教育合作中，行政區(qū)劃的界線使得各層級(jí)政府通常從有利轄區(qū)的角度行事和決策，難以形成通盤考慮下的整體合作目標(biāo)，在合作關(guān)系中的職責(zé)權(quán)限、角色作用尚不明確。二則，盡管已經(jīng)開始有大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組之類的大灣區(qū)建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但在職業(yè)教育領(lǐng)域，還未建立起三地在職業(yè)教育政策上對(duì)話、談判、協(xié)調(diào)、協(xié)商、妥協(xié)的集體選擇和行動(dòng)的平臺(tái)，無(wú)法形成有效的統(tǒng)一決策。三則，正是由于相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏，也未建立起相應(yīng)的職業(yè)教育合作常態(tài)化的運(yùn)作機(jī)制。頂層設(shè)計(jì)上，編制職業(yè)教育合作規(guī)劃刻不容緩，近日教育部、廣東省人民政府印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展規(guī)劃》，而形成達(dá)成共識(shí)的資歷框架、學(xué)分認(rèn)證辦法、涵蓋三地從上至下的項(xiàng)目發(fā)包等也都有很多待完善的空間?？傊瑳]有強(qiáng)有力的更高層級(jí)政府的推動(dòng)形成制度框架與配套的合作機(jī)制，就很難跨越法域甚至行政區(qū)劃的障礙來(lái)促成合作。自組織并不能獨(dú)立解決職業(yè)教育供給問(wèn)題，合作強(qiáng)調(diào)了主體的多元性，然而政府才是使合作促成并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

（二）合作網(wǎng)絡(luò)的確立缺乏確定性與可持續(xù)性

網(wǎng)絡(luò)治理隱含自主治理公共事務(wù)的意涵，然而自發(fā)組建的合作網(wǎng)絡(luò)組合隨機(jī)，發(fā)展缺乏確定性。很多時(shí)候，為獲取資源而形成的校際合作存在合而不作、紙面上的合作的情況。研究指出，目前集團(tuán)化辦學(xué)，存在校際互動(dòng)合作的低效與深化困境?；?37名教師的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，近三分之一的教師跨校合作體驗(yàn)處于“合而不作”狀態(tài)。[6]就校際合作而言，由于組織本身的邊界意識(shí)，使得不同辦學(xué)水平、辦學(xué)層次之間的合作存在異質(zhì)性和排他性，同類組織之間又天然地存在競(jìng)爭(zhēng)性，這使得深層次的校際合作較難實(shí)現(xiàn)。另一方面，校際合作的效率有待提高，很多時(shí)候?qū)W校將合作作為目標(biāo)，可行性成了首要的考慮，合作院校是否有與之匹配的互補(bǔ)資源、是否搭建起合適的合作機(jī)制，不是重要的考量。尤其是大灣區(qū)，制度環(huán)境給校際的合作增加了難度，合作更受到政策、制度、辦學(xué)實(shí)力等諸多因素的影響，合作網(wǎng)絡(luò)的建立與發(fā)展就更存在不確定性和不可持續(xù)的擔(dān)憂。

（三）缺乏圈層鏈接者或鏈接能力不足

伯特的“結(jié)構(gòu)洞”理論，指出個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)的位置比關(guān)系的強(qiáng)弱更為重要。個(gè)人或組織要想在競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)勢(shì)，就必須建立廣泛的聯(lián)系，同時(shí)占據(jù)更多的結(jié)構(gòu)洞。延伸到組織之間的合作網(wǎng)絡(luò)，越是擁有占據(jù)結(jié)構(gòu)洞的鏈接者，越易于形成合作網(wǎng)絡(luò)。在職業(yè)教育合作中，職業(yè)院校處在核心位置，作為網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中的主要行動(dòng)者，掌握越多信息，組織之間的溝通鏈接能力越強(qiáng)，行動(dòng)范圍越廣，其促成合作網(wǎng)絡(luò)的可能性就越大。在職業(yè)院校與政行校企等各類主體開展合作的實(shí)踐中，一方面缺乏具有足夠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、占據(jù)豐富結(jié)構(gòu)洞、能夠跨界鏈接資源的行動(dòng)者;另一方面，在促進(jìn)交流合作的過(guò)程中，由于院校參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力不足等，行動(dòng)者的行動(dòng)力、執(zhí)行效率也因激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等問(wèn)題難以形成有效的合作網(wǎng)絡(luò)鏈接。

四、圈層合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與運(yùn)行：新的挑戰(zhàn)

當(dāng)回應(yīng)灣區(qū)建設(shè)需求應(yīng)運(yùn)而生的各種合作網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)，職業(yè)教育的發(fā)展績(jī)效越來(lái)越依賴于各種伙伴關(guān)系以及合作伙伴承擔(dān)起各自責(zé)任的程度，如何建構(gòu)并有效管理一個(gè)由多層級(jí)、嵌套式網(wǎng)絡(luò)組成的再組織化的組織結(jié)構(gòu)（合作體系）成為成功的集體行動(dòng)的關(guān)鍵。

（一）設(shè)計(jì)網(wǎng)絡(luò)，確定圈層的類型

網(wǎng)絡(luò)成敗往往取決于最原始的設(shè)計(jì)。討論到職業(yè)教育合作體系時(shí)，實(shí)際上討論的是有待建設(shè)的并不存在的網(wǎng)絡(luò)。建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)首先要關(guān)注這個(gè)網(wǎng)絡(luò)最終要完成的核心任務(wù)是什么，結(jié)果是什么，即確定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，同時(shí)按照所期望的成果調(diào)整網(wǎng)絡(luò)設(shè)計(jì)。如前文所述，網(wǎng)絡(luò)基于三重邏輯，要實(shí)現(xiàn)三重取向的目標(biāo)：一是由不同政府間構(gòu)建的政策制定網(wǎng)絡(luò);二是以院系之間合作為主體基于資源交換的校際合作網(wǎng)絡(luò);三是包含政行校企在內(nèi)的實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的職業(yè)教育多元供給的跨界網(wǎng)絡(luò)。作為重組和重構(gòu)的組織類型，職業(yè)教育合作網(wǎng)絡(luò)亦可從院校的視角，根據(jù)不同的目標(biāo)，形成1+X的不同組合，選用不同的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)類型。同時(shí)，教育公共服務(wù)供給既存在不同過(guò)程主體間的合作，也存在著同類組織間的合作。這種合作的交互連結(jié)構(gòu)成了教育公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。[7]參照阿格拉諾夫（Agranoff）的分類，依據(jù)對(duì)責(zé)任性和靈活性的不同要求，在辦學(xué)管理、學(xué)生培養(yǎng)、科研協(xié)同高校及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟等不同任務(wù)中可選擇性地采用服務(wù)合同、供應(yīng)鏈、專門類型、渠道性伙伴關(guān)系、信息傳播、聯(lián)結(jié)交換臺(tái)等合作類型。[8]

確定合作類型后，就需要選擇正確的合作伙伴。每一個(gè)合作伙伴都非常重要，只有各組織提供的資源比某一組織或政府單獨(dú)提供時(shí)更為有效才是合適的選擇。如果是要提供一種技術(shù)性服務(wù)，如構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研合作網(wǎng)絡(luò)促進(jìn)職業(yè)教育的專業(yè)性，那么就需要尋找資質(zhì)優(yōu)良的“供應(yīng)商”，如名校、最知名的企業(yè)、資源豐富的研究團(tuán)隊(duì)等。要促進(jìn)職業(yè)教育的資源共享的話，則需要尋找資源互補(bǔ)能相互促進(jìn)的同類型合作伙伴。

（二）充分發(fā)揮政府的集成者角色

網(wǎng)絡(luò)研究中的“跨界鏈接者”（Boundary spanners）指發(fā)起和創(chuàng)建組織網(wǎng)絡(luò)的中介角色，是處于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中起著主導(dǎo)作用，影響組織間網(wǎng)絡(luò)形成的關(guān)鍵行動(dòng)者。[9]由于權(quán)限與激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題，各主體并不能自主地形成網(wǎng)絡(luò)，或者僅是兩個(gè)碎片化的簡(jiǎn)單的組織之間的合作，難以形成聯(lián)盟。重組網(wǎng)絡(luò)、新建網(wǎng)絡(luò)都需要有力的發(fā)起人或者說(shuō)鏈接者，那么在區(qū)域發(fā)展和跨政府、跨部門合作中，扮演鏈接者角色的組織就被稱為鏈接組織。通過(guò)鏈接組織的聯(lián)系、溝通和協(xié)調(diào)，使得合作網(wǎng)絡(luò)中的組織具有了連續(xù)性的溝通與合作，穩(wěn)定和重復(fù)的集體行動(dòng)。政府治理的領(lǐng)域，鏈接組織通常體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)處于合作網(wǎng)絡(luò)的中心位置，并依靠機(jī)構(gòu)的制度安排與組織運(yùn)行規(guī)則發(fā)展出共同規(guī)范，以此增進(jìn)組織間的互信互惠，鞏固和加強(qiáng)組織間的聯(lián)接關(guān)系。

對(duì)于跨制度區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)，中央政府無(wú)疑是最強(qiáng)有力的集成者，大灣區(qū)規(guī)劃就是運(yùn)用國(guó)家政策鏈接相關(guān)主體和資源的頂層制度設(shè)計(jì)。職業(yè)教育領(lǐng)域具體的政策框架與執(zhí)行項(xiàng)目也需要各級(jí)政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)等議事協(xié)調(diào)性組織，完成新型的網(wǎng)絡(luò)集成者角色，鏈接行業(yè)企業(yè)、政府與學(xué)校，或者利用更具相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或能力的專業(yè)性“中介組織”進(jìn)行鏈接。尤其要有國(guó)際合作的高度，要對(duì)灣區(qū)職業(yè)教育進(jìn)行全局性和系統(tǒng)性布局。圍繞灣區(qū)職業(yè)教育的戰(zhàn)略需求和學(xué)科前沿，充分發(fā)揮基于國(guó)際合作的專家咨詢委員會(huì)等智庫(kù)的作用和決策建議功能，做好職業(yè)教育國(guó)際合作的宏觀謀劃。

（三）發(fā)展組織間的關(guān)系管理

非政府組織、企業(yè)甚至其他政府部門都是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者，他們各自保持對(duì)自己資源的控制，但在同一網(wǎng)絡(luò)中共同決定資源的使用。如何共同決定呢？無(wú)論是達(dá)成共識(shí)還是共同決策，都是組織間的相互作用形式，在“無(wú)序”狀態(tài)下是無(wú)法進(jìn)行的，只有成立制度化的協(xié)調(diào)組織，建立常態(tài)的溝通渠道，形成有效的合作機(jī)制才能保障合作秩序，使合作在既定的制度框架下得以進(jìn)行。

特別要留意的是，職業(yè)教育的主體高職院校面臨網(wǎng)絡(luò)關(guān)系治理、契約治理的挑戰(zhàn)。高校聯(lián)盟、集團(tuán)化辦學(xué)、擴(kuò)招、1+X項(xiàng)目等都需要建立新型的網(wǎng)絡(luò)治理安排，有協(xié)作有監(jiān)管，在保證教育服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。在公共服務(wù)與物品的供給中，有多種不同的制度安排，如政府間協(xié)議、校企合作協(xié)議、政府出售、合同承包、項(xiàng)目發(fā)包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)等等，協(xié)作方式各異，主要依靠協(xié)議合同來(lái)實(shí)現(xiàn)多樣化的職業(yè)教育服務(wù)和產(chǎn)品供給。問(wèn)題是，高職院校仍然是以傳統(tǒng)的行政手段為治理方式，對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的處理缺乏經(jīng)驗(yàn)，處在探索實(shí)踐期。因此如何有效地進(jìn)行合作網(wǎng)絡(luò)的管理，在實(shí)現(xiàn)合作各方訴求的前提下，遵循契約精神，又不損害公共利益，都需要謹(jǐn)慎規(guī)范的契約流程設(shè)計(jì)與履行過(guò)程中的嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)管。

此外，“項(xiàng)目治教”已成為國(guó)家和地方政府推動(dòng)高等職業(yè)教育發(fā)展的主要形式。維護(hù)和發(fā)展合作網(wǎng)絡(luò)，組織專項(xiàng)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與發(fā)包不可或缺。項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和績(jī)效，并提供了同一網(wǎng)絡(luò)中的組織為了共同目標(biāo)而統(tǒng)一行動(dòng)的載體。項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性、資源聚集性也提高了合作效率。研究指出，組織間關(guān)系治理與契約治理研究成果有待在項(xiàng)目情境中得到檢驗(yàn)與發(fā)展。[10]

總之，在職業(yè)教育合作體系的圈層網(wǎng)絡(luò)中，存在多種形態(tài)的合作網(wǎng)絡(luò)，合作網(wǎng)絡(luò)之間的交互作用、聯(lián)結(jié)、一體化等可以匯聚資源，提升職業(yè)教育服務(wù)供給的能力。但如何維持和進(jìn)一步發(fā)展密切的合作關(guān)系，更需要教育管理者用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析的方法，明確網(wǎng)絡(luò)類型，發(fā)揮集成者作用，做好組織間關(guān)系管理，在廣泛認(rèn)可的協(xié)商機(jī)制和強(qiáng)有力的操作工具下，迎接新時(shí)代大灣區(qū)職業(yè)教育協(xié)同發(fā)展的挑戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴維·H·羅森布魯姆，等.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑[M].張成福，等譯校.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.

[2]張福磊.多層級(jí)治理框架下的區(qū)域空間與制度建構(gòu)：粵港澳大灣區(qū)治理體系研究[J].行政論壇，2019（3）：95-102.

[3]尤金·巴達(dá)赫.跨部門合作：管理“巧匠”的理論與實(shí)踐[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：6.

[4]PERRI 6.Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Exploration[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2004，14（1）：103-138.

[5]張繼亮，熊瑞濤.多層級(jí)制度框架下的空氣污染治理：印度的實(shí)踐與啟示[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（2）：88-95.

[6]張曉蕾，王英豪.從“合而不作”到“合作共贏”：對(duì)我國(guó)校際教研共同體中教師合作現(xiàn)狀的探索性分析[J].教育發(fā)展研究，2017（24）：14-20.

[7]李彥榮.區(qū)域教育公共服務(wù)組織間合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建[J].教育發(fā)展研究，2012（21）：76-80.

[8]羅伯特·阿格拉諾夫，邁克爾·麥圭爾.協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：62.

[9]李妮.終身教育服務(wù)供給中的跨界合作：論地方電大的“鏈接者”角色[J].廣東開放大學(xué)學(xué)報(bào)，2016（1）：8-13.

[10]駱亞卓.項(xiàng)目契約治理與關(guān)系治理研究現(xiàn)狀與評(píng)述[J].學(xué)術(shù)前沿，2017（24）：104-107.

（責(zé)任編輯 陳志萍）