“制度過密化”：大學(xué)治理的實(shí)踐誤區(qū)及轉(zhuǎn)型

收稿日期：2020-02-17

作者簡介：蔣達(dá)勇， 華南師范大學(xué)副校長、 現(xiàn)代國家與大學(xué)治理研究中心主任、 政治與公共管理學(xué)院研究員， 法學(xué)博士。（廣州/510631）

*本文系廣東省教育科研重大項(xiàng)目“國家與社會互動中的大學(xué)治理研究”（項(xiàng)目編號2014JKZ011）研究成果。

摘 要：中國大學(xué)治理的一個突出現(xiàn)象是大學(xué)功能多元一體、組織結(jié)構(gòu)龐雜交錯、制度機(jī)制繁復(fù)沖突，這既有大學(xué)發(fā)展理念雜糅的原因，也是各方力量嵌入干預(yù)的結(jié)果，同時還受制度創(chuàng)新迷信的干擾，最終導(dǎo)致大學(xué)產(chǎn)生制度供給超過實(shí)際制度需求、外部制度嵌入擠壓內(nèi)生制度空間的“制度過密化”。構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，既要政府部門主動轉(zhuǎn)變觀念、減少干預(yù)，也要大學(xué)更加自主自治，共同推動大學(xué)的功能卸載、組織再造和制度重構(gòu)，防止大學(xué)治理滑入更為嚴(yán)重的“制度過密化”陷阱。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;制度供給;嵌入性制度;內(nèi)生性制度;“制度過密化”

伴隨著中國高等教育改革向縱深推進(jìn)，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，成為深化高等教育領(lǐng)域綜合改革的一個戰(zhàn)略重點(diǎn)。在這一背景下，無論是理論研究者還是實(shí)際工作部門，都有相當(dāng)一部分人將焦點(diǎn)集中在制度創(chuàng)新和建構(gòu)方面，體現(xiàn)了一種強(qiáng)烈的制度化訴求。然而，近年來大量的制度建設(shè)是否真正促進(jìn)了大學(xué)治理實(shí)際績效的提高？現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與治理績效之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)究竟是什么？這些都是鮮有關(guān)注卻值得深入研究的重要問題。

一、現(xiàn)實(shí)背景與理論困惑

新制度主義代表人物道格拉斯·C·諾思認(rèn)為，制度是人類相互交往的規(guī)則，“制度構(gòu)造了人們政治、社會或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進(jìn)的方式，因此，它是理解歷史變遷的關(guān)鍵”[1]。廣義上的制度既包括宏觀層面的功能和結(jié)構(gòu)，也包括微觀層面的制度和機(jī)制;既包括正式的法律等各種形式的“正式的”成文規(guī)范，也包括“習(xí)俗”、“習(xí)慣”、“文化”、“社會準(zhǔn)則”等“非正式的”道德約束。[2]正因?yàn)橹贫染哂懈拘?、持久性和可預(yù)見性的特點(diǎn)，人們普遍認(rèn)為，解決政治、經(jīng)濟(jì)、文化、道德生活中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)該更多地依靠法律法規(guī)、制度規(guī)范和行為準(zhǔn)則來調(diào)節(jié)各種復(fù)雜的社會關(guān)系，形成明確的規(guī)則約束和行為導(dǎo)向，進(jìn)而促進(jìn)良好社會風(fēng)尚的形成。具體到中國現(xiàn)代大學(xué)的治理領(lǐng)域同樣如此，無論是在學(xué)術(shù)研究，還是在實(shí)踐工作部門，越來越多的人認(rèn)識到，制度建設(shè)是完善現(xiàn)代大學(xué)治理組織結(jié)構(gòu)、制度體系和運(yùn)行機(jī)制的重要而基礎(chǔ)性的內(nèi)容，加強(qiáng)制度建設(shè)則是提高現(xiàn)代大學(xué)治理實(shí)際績效的重要保障。

正是在這一背景下，近年來，圍繞中國現(xiàn)代大學(xué)治理問題的各類制度如雨后春筍般迅速建立起來。按照制定主體的不同，這些制度既包括國家層面制定的法律法規(guī)、行政規(guī)章和大量規(guī)范性文件①，也包括各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和高等學(xué)校自身結(jié)合地區(qū)和學(xué)校實(shí)際制定的大量文件和規(guī)章制度。按照規(guī)定內(nèi)容的不同，這些制度既包括大學(xué)治理中黨委系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)系統(tǒng)以及學(xué)院、研究基地與平臺、產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)構(gòu)等組織結(jié)構(gòu)的重組調(diào)整，也包括學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、資金籌措、資源配置和后勤保障等重點(diǎn)領(lǐng)域的過程控制，還包括大學(xué)精神、校園文化、師德師風(fēng)和學(xué)風(fēng)建設(shè)等“軟環(huán)境”的規(guī)約塑造。按照表現(xiàn)形式的不同，這些制度既包括如法律法規(guī)、行政規(guī)章、文件規(guī)定等正式成文的制度規(guī)范，也包括基本價值、共同守則、習(xí)慣慣例等非正式成文的潛在價值與行為規(guī)則。

僅以正式的文本性制度為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年一年，H大學(xué)僅黨委和紀(jì)委系統(tǒng)就收到包括中央和省委兩個層級的辦公廳、紀(jì)委、組織部、教育工委等各類“紅頭文件”658份;行政系統(tǒng)共收到包括國務(wù)院和省政府兩個層級的辦公廳、發(fā)改委、教育部（廳）、財(cái)政部（廳）、人社部（廳）等20多個部門的各類“紅頭文件”累計(jì)1098份。相應(yīng)地，該校以學(xué)校名義制定出臺的各種文件和制度規(guī)定達(dá)241個之多。與此同時，該校下屬各二級學(xué)院也采取出臺配套管理規(guī)定以及結(jié)合學(xué)院實(shí)際制定細(xì)化措施等方式，出臺了大量的制度規(guī)定。其中該校下屬的一個學(xué)院在2016和2017兩年間就制定了20余項(xiàng)相關(guān)制度。這些還不包括在日常工作中，學(xué)校和學(xué)院以各種名義下發(fā)、運(yùn)行于大學(xué)日常治理實(shí)踐中的各類通知等。

然而，大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，一方面，無論是國家、地方還是學(xué)校，有關(guān)各方圍繞大學(xué)治理大力推動和制定出臺了大量的制度規(guī)定;另一方面，現(xiàn)階段大學(xué)治理的實(shí)際績效似乎并沒有大幅度地得以提高，大學(xué)的治理績效并沒有因?yàn)橹贫鹊拇罅坷鄯e而呈現(xiàn)明顯的改觀，至少沒有保持同步的增長態(tài)勢，一些情況甚至呈現(xiàn)出相反的發(fā)展傾向，無論是政府部門、大學(xué)師生員工，甚至是社會有關(guān)方面，對大學(xué)內(nèi)外部治理仍然存在諸多質(zhì)疑、批評，對圍繞大學(xué)治理制定和出臺的各種制度規(guī)范也存在諸多的不滿和抱怨。這就產(chǎn)生出一系列十分尷尬并且迫切需要厘清的問題：究竟制度建設(shè)與實(shí)際治理績效之間的內(nèi)在聯(lián)系是什么？現(xiàn)代大學(xué)到底需要多少制度供給才能推動治理持續(xù)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)？從大學(xué)治理的實(shí)際需求來看，現(xiàn)階段有關(guān)各方的制度供給，究竟是依然不足，還是存在過剩，以及是否真正契合中國現(xiàn)代大學(xué)改革發(fā)展的內(nèi)在需求？

·高教管理·“制度過密化”：大學(xué)治理的實(shí)踐誤區(qū)及轉(zhuǎn)型

二、“制度過密化”：一個新的理論啟示

“制度過密化”這一理論假設(shè)得益于20世紀(jì)上半葉著名美國學(xué)者黃宗智、杜贊奇兩人分別在研究中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)問題和國家政權(quán)建設(shè)問題時提出的“過密化理論”的啟發(fā)。

“過密化理論”是美國歷史學(xué)家黃宗智研究中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)近代化問題獨(dú)樹一幟的解釋模型。這一理論得益于人類學(xué)家克利福德·吉爾茨（Clifford Geertz）等人的研究。“過密化”（即Involution，原來在中文中譯作“內(nèi)卷化”，現(xiàn)在一般譯為“過密化”——筆者注）是吉爾茨在其Agricultural Involution：The Press of Ecological in Indonesia一書中對爪哇稻作農(nóng)業(yè)中由于勞動力過量投入導(dǎo)致的邊際報(bào)酬遞減現(xiàn)象的稱謂。俄國農(nóng)村問題專家、農(nóng)民學(xué)的重要創(chuàng)始人恰亞諾夫（A·V·Chayanov）在研究中也有類似的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，在一定的生產(chǎn)力水平上，家庭農(nóng)場的要素結(jié)合，客觀上要求最適度的生產(chǎn)規(guī)模。在人口過剩地區(qū)，家庭農(nóng)場不總是能夠從手工業(yè)、商業(yè)等部門找到多余勞動力的出路。于是，農(nóng)場常常增加單位土地面積上的勞動和資本，提高農(nóng)業(yè)集約化程度，雖然它也會增加農(nóng)業(yè)總收入，但必定會降低單位勞動的報(bào)酬。

在對明清以來中國華北、長江三角洲地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況作深入考察的基礎(chǔ)上，黃宗智進(jìn)一步延伸了吉爾茨和恰亞諾夫的相關(guān)研究成果，認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)變遷有三種：“首先是單純的密集化，產(chǎn)出或產(chǎn)值以與勞動投入相同的速率擴(kuò)展;其次是過密化，總產(chǎn)出在以單位工作日邊際報(bào)酬遞減為代價的條件下擴(kuò)展;再次是發(fā)展，即產(chǎn)出擴(kuò)展快于勞動投入，帶來單位工作日邊際報(bào)酬的增加?！盵3]其中，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的過密化產(chǎn)生于人口和可得資源之間的失衡，人口的增長會造成過剩勞動力數(shù)量的增加以及高度生存壓力，導(dǎo)致極端過密化的產(chǎn)生，因而過密化是人口壓力下維持生計(jì)的策略，雖然有總產(chǎn)量的增加，卻不能帶來勞動生產(chǎn)率的提高。他指出，明清以來，中國華北、長江三角洲地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)所呈現(xiàn)的增長就是一種“沒有發(fā)展的增長”即“過密型增長”。正是這種“過密型增長”，使廣大農(nóng)民們將主要依靠由糧食作物轉(zhuǎn)向勞動更為密集的經(jīng)濟(jì)作物，尤其是棉花和桑蠶，基于這些經(jīng)濟(jì)作物上的商品性家庭手工業(yè)“副業(yè)”的增長也是這一過程的組成部分。于是，伴隨小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的過密化產(chǎn)生了一個商品化過程，黃宗智稱之為“過密型商品化”，它可以通過充分利用家庭勞動力帶來較高的家庭收入，但并不意味著單位工作日生產(chǎn)率和收益的提高，與推動近代化發(fā)展的質(zhì)變性商品化截然不同。[4]這種過密型商品化，不僅難以導(dǎo)致小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的解體，反而會延續(xù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。因而，這種“過密化”理論可以恰當(dāng)?shù)亟忉屆髑鍟r期蓬勃持久的商品化與經(jīng)濟(jì)不發(fā)展這種悖論現(xiàn)象。

如果說黃宗智的“過密化理論”還主要局限于討論中國傳統(tǒng)社會小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特性的話，杜贊奇則將這一理論遷移應(yīng)用到分析20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)的擴(kuò)張及現(xiàn)代化過程中國家財(cái)政收入增長與地方無政府狀態(tài)同時發(fā)生的奇怪現(xiàn)象。杜贊奇指出，20世紀(jì)前半期，中國國家政權(quán)的擴(kuò)張和現(xiàn)代化建設(shè)中，政權(quán)的正式機(jī)構(gòu)與非正式機(jī)構(gòu)同步增長，盡管正式的國家政權(quán)可以依靠非正式機(jī)構(gòu)來推行自己的政策，但它無法控制這些機(jī)構(gòu)。在“過密化”（內(nèi)卷化）的國家政權(quán)增長過程中，鄉(xiāng)村社會中的非正式團(tuán)體代替過去的鄉(xiāng)級政權(quán)組織，成為一支不可控制的力量。杜贊奇指出，國家政權(quán)的擴(kuò)張本應(yīng)建立在提高效益的基礎(chǔ)之上，然而20世紀(jì)前半期的中國國家政權(quán)建設(shè)中，國家財(cái)政每增加一份，都伴隨著非正式機(jī)構(gòu)收入的增加，國家政權(quán)無能力建立有效的官僚機(jī)構(gòu)從而取締非正式機(jī)構(gòu)的貪污中飽。更廣泛地說，國家政權(quán)的這種“過密化”，是指國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益，而是單靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)（想撈取好處但毫不負(fù)責(zé)任）——來擴(kuò)大其行政職能。杜贊奇指出，在發(fā)展中國家，這種贏利型經(jīng)紀(jì)體制的存在十分普遍。例如在印度，普通人總是得依靠中介人（經(jīng)紀(jì)）來與官僚打交道，而公務(wù)的完成也離不開中介人。通常情況下，這些中介人是政府下層職員或職業(yè)經(jīng)紀(jì)人，他們的唯一資本是與官府的聯(lián)系。他們以此為生，故竭力保持這種關(guān)系。在這種經(jīng)紀(jì)人占主導(dǎo)地位的社會，國家不僅喪失了對經(jīng)紀(jì)人的控制，而且因?yàn)榻?jīng)紀(jì)者們利用賄賂、分成等手段以打通與官府的關(guān)系，從而使國家政權(quán)失去其對官僚部分收入（占相當(dāng)比例）的監(jiān)督。更為嚴(yán)重的是，隨著官僚們越來越看重這種“額外”收入，其自身也漸漸半經(jīng)紀(jì)化，從而忘卻國家利益。當(dāng)贏利型經(jīng)紀(jì)的再生阻礙了國家機(jī)構(gòu)的合理化，這表明國家政權(quán)的內(nèi)卷化達(dá)到了極點(diǎn)，它預(yù)示著國家權(quán)力的延伸只能意味著對社會的進(jìn)一步壓榨直至其破產(chǎn)。[5]杜贊奇的內(nèi)卷化（即過密化）理論進(jìn)一步從質(zhì)的層面揭示了20世紀(jì)前半期中國國家政權(quán)向鄉(xiāng)村社會滲透過程中的制度性困境。

將黃宗智、杜贊奇的“過密化理論”遷移、運(yùn)用于檢視和分析當(dāng)前中國大學(xué)的治理問題，我們發(fā)現(xiàn)，在中國現(xiàn)階段的大學(xué)治理實(shí)踐中，同樣存在著制度的投入和建構(gòu)與治理的實(shí)際績效之間的不同步問題。具體來說，就是圍繞大學(xué)治理所建構(gòu)的制度增長速度超過了大學(xué)治理實(shí)際績效的提高空間，造成了大學(xué)治理的制度過剩和制度績效降低，并最終可能對大學(xué)治理工作形成制度化的障礙。這種情形，我們將之定義為大學(xué)治理過程中的“制度過密化”現(xiàn)象。概括而言，大學(xué)治理中的“制度過密化”，本質(zhì)上是指投入和運(yùn)行于大學(xué)治理的制度增長超過了大學(xué)治理的實(shí)際制度需求，進(jìn)而形成大學(xué)治理和運(yùn)行的制度剩余狀態(tài)，也是制度的增長與制度邊際效益遞減同時存在的奇特現(xiàn)象。那么，中國現(xiàn)階段大學(xué)治理中的“制度過密化”，具體是如何形成和表現(xiàn)的呢？

三、大學(xué)治理“制度過密化”的三維空間

總體來看，現(xiàn)代大學(xué)治理主要包括三個基本領(lǐng)域：大學(xué)的功能承載、相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)以及嵌套其間的運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)階段中國大學(xué)治理的“制度過密化”問題，同樣在這三個維度上有具體而客觀的呈現(xiàn)。

就功能承載來看，眾所周知，現(xiàn)代大學(xué)本質(zhì)上是一個學(xué)術(shù)共同體，無論是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究，還是社會服務(wù)，歸結(jié)起來看，其核心職能始終是知識的傳承與創(chuàng)新。這是現(xiàn)代大學(xué)的立足之本，也是大學(xué)保持“基業(yè)長青”的根本源泉。但是，從中國大學(xué)的實(shí)際功能承載來看，適應(yīng)“以黨建國”、“以黨領(lǐng)政”的現(xiàn)代國家建構(gòu)需要，大學(xué)不僅是一個學(xué)術(shù)共同體，同時也是一個基層政治單元和生活社區(qū)，在一定歷史階段還一定程度地扮演著經(jīng)濟(jì)實(shí)體的角色。作為一個學(xué)術(shù)共同體，大學(xué)承擔(dān)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)職能。作為一個基層政治單元，大學(xué)被整體納入政黨和國家政治生活，既要通過課堂內(nèi)外的教育塑造師生的意識形態(tài)認(rèn)同，也要為國家政治系統(tǒng)培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政官僚隊(duì)伍，還要高度重視和維護(hù)學(xué)校的政保與安全穩(wěn)定工作。作為一個生活社區(qū)，大學(xué)既要圍繞師生員工的社區(qū)生活提供完備的生活配套，還要圍繞教職員工的生老病死提供全套的生活保障。作為一個類經(jīng)濟(jì)實(shí)體，大學(xué)既要興辦各類校辦產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，為學(xué)校的改革發(fā)展謀求資源，又要開展各種“創(chuàng)收活動”和“菜籃子工程”，滿足教職員工的福利待遇，還要開發(fā)教育的產(chǎn)業(yè)功能，在一定程度上參與和拉動國民經(jīng)濟(jì)的增長，同時也為教職員工謀取額外的福利待遇。這樣一來，在政黨、國家、社會與大學(xué)之間關(guān)系尚未完全厘定的背景下，中國大學(xué)辦學(xué)功能的不斷擴(kuò)展，客觀上造成了大學(xué)功能承載的“過密化”，既使大學(xué)背負(fù)了過多“不可承受之重”，也在很大程度上影響了大學(xué)學(xué)術(shù)功能的發(fā)揮。

就組織結(jié)構(gòu)來看，配合上述政治、學(xué)術(shù)與生活共同體功能的存在，中華人民共和國成立以來，經(jīng)歷不同歷史時期的調(diào)整和演變，大學(xué)內(nèi)部建構(gòu)和形成了頗為復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)體系。其中，既有體現(xiàn)政黨和國家嵌入，包括黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、學(xué)生工作部、研究生工作部以及學(xué)校黨委、二級黨委（黨總支）、基層黨支部等在內(nèi)、縱橫交錯的黨的組織系統(tǒng)，也有體現(xiàn)學(xué)校行政運(yùn)行，包括辦公室、發(fā)展規(guī)劃、人事、教務(wù)、研究生、財(cái)務(wù)、科研、外事（國際交流）、后勤以及學(xué)院、研究院、館、中心等在內(nèi)、龐雜關(guān)聯(lián)的行政組織體系;既有包括學(xué)術(shù)、學(xué)位、職稱評審、教學(xué)指導(dǎo)、學(xué)術(shù)道德、學(xué)術(shù)倫理等專門委員會和各類專家咨詢組織在內(nèi)、體現(xiàn)學(xué)校學(xué)術(shù)共同體特性的學(xué)術(shù)組織系統(tǒng)，也有包括工會、共青團(tuán)以及教職工代表大會、團(tuán)員代表大會、學(xué)生代表大會、理事會等在內(nèi)、體現(xiàn)師生民主參與和社會監(jiān)督的組織系統(tǒng)。值得注意的是，除了這些“正式的”組織機(jī)構(gòu)以外，大學(xué)運(yùn)行中還普遍而隱蔽地存在著另類復(fù)雜多元的組織構(gòu)造——各種領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會。事實(shí)上，領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會是中國組織和政治運(yùn)行過程中一種極富特色的組織模式，也是中國特有的一種組織方式和工作機(jī)制②，它往往作為正式組織結(jié)構(gòu)縫隙填充和組織粘合而無處不在。這些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會和辦公室既涉及落實(shí)政府任務(wù)、開展專項(xiàng)活動等政務(wù)推行問題，也涉及學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等重要問題，還包括日常生活的細(xì)枝末節(jié)問題。這樣一來，各種黨的組織、行政組織、學(xué)術(shù)組織、參與組織以及各種領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會等，無疑在中國大學(xué)這一組織肌體上編織出了多元雜糅、交錯縱橫、異常復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，既呈現(xiàn)出“過密化”的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，也在一定程度上制約和擠壓了大學(xué)學(xué)術(shù)組織的自主生長空間。

就運(yùn)行機(jī)制來看，20世紀(jì)90年代以來，伴隨著以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心，包括“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會參與”新型治理結(jié)構(gòu)的日漸浮現(xiàn)，原有單一自上而下的縱向權(quán)力運(yùn)行，正逐步演變成為一種“一核多元、互動關(guān)聯(lián)、相互制約”的關(guān)系。一方面，黨委毫無疑問在學(xué)校治理格局中處于絕對的核心地位，并逐步從政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)與思想領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)展到全面領(lǐng)導(dǎo)，在實(shí)踐中體現(xiàn)出對學(xué)校辦學(xué)方向、指導(dǎo)思想、關(guān)鍵領(lǐng)域、重大事項(xiàng)的絕對控制。另一方面，圍繞黨委領(lǐng)導(dǎo)這一核心，有別于傳統(tǒng)的校長這一個行政主體，現(xiàn)階段出現(xiàn)了校長、教授群體、教職員工、學(xué)生和社會力量等五個相對平行的權(quán)力主體。這其中，校長全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和行政管理工作，但學(xué)術(shù)事項(xiàng)的咨詢、審議、評定和決策權(quán)則被切分給了以教授群體為代表的學(xué)術(shù)委員會，一些事涉學(xué)校改革發(fā)展、教職工職稱晉升、福利待遇等重大事項(xiàng)的決策權(quán)則被劃分到了教職工代表大會。如此一來，校長在履行行政管理職權(quán)的同時，不僅要貫徹落實(shí)黨委的組織意圖和集體決策，要主動征求并充分聽取學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會和理事會的意見，還要向黨委會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會、理事會報(bào)告工作，接受這些組織的質(zhì)詢和監(jiān)督。相應(yīng)地，學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會、理事會之間也存在一定的互動關(guān)聯(lián)和制約制衡。在大學(xué)內(nèi)部二級院系層面，除了“黨政聯(lián)席會——學(xué)術(shù)分委員會——教職工大會”在內(nèi)“三駕馬車”的一體互動、相互制約的治理結(jié)構(gòu)以外，往往對接和模擬學(xué)校層面的運(yùn)行設(shè)計(jì)，還保留和建構(gòu)了大量零星分散的委員會、工作小組和學(xué)術(shù)組織。如此一來，因?yàn)楣δ艹休d和組織結(jié)構(gòu)的多元雜糅，大學(xué)內(nèi)部的制度體系自然異常龐雜，運(yùn)行機(jī)制也必然更加交錯繁復(fù)，客觀上表現(xiàn)出“過密化”的特點(diǎn)。

特別值得注意的是，這些年來，伴隨著高等教育在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中地位和作用的日益凸顯，無論是國家層面，還是地方政府，甚至大學(xué)自身，都啟動和實(shí)施了大量的“工程”“項(xiàng)目”“計(jì)劃”，如“985工程”“211工程”、高等學(xué)校本科教學(xué)“質(zhì)量工程”“示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工程”“2011計(jì)劃”“世界一流學(xué)科和一流大學(xué)建設(shè)計(jì)劃”“高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃”“卓越工程師培養(yǎng)計(jì)劃”“卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃”“大學(xué)生創(chuàng)新性試驗(yàn)計(jì)劃”“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計(jì)劃”等。這些“工程”“項(xiàng)目”“計(jì)劃”本質(zhì)上都是一種自上而下發(fā)動、打破傳統(tǒng)組織運(yùn)行機(jī)制、在短時間內(nèi)集中人力物力財(cái)力解決重點(diǎn)問題和謀求快速發(fā)展的“運(yùn)動式治理”。這種層層效仿、量大面廣的“運(yùn)動式治理”，疊加到大學(xué)本來已有的功能承載、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上，自然使得中國大學(xué)內(nèi)部治理變得更加復(fù)雜化和“過密化”。

四、大學(xué)治理“制度過密化”的深層邏輯

究竟是什么原因?qū)е轮袊髮W(xué)治理出現(xiàn)如上所述的“制度過密化”狀態(tài)？又是什么因素導(dǎo)致這種“過密化”的功能承載、組織結(jié)構(gòu)和制度機(jī)制始終不斷累積和增長，進(jìn)而擠壓了大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體本來的功能、結(jié)構(gòu)和機(jī)制生長？從中國大學(xué)歷史與現(xiàn)實(shí)來看，以下四個方面的原因值得特別關(guān)注。

第一，理念雜糅是“制度過密化”的先導(dǎo)因素。一方面，如前所述，現(xiàn)代大學(xué)本質(zhì)上是一個學(xué)術(shù)組織，其基本功能是學(xué)術(shù)傳承與創(chuàng)新，但中國大學(xué)既是一個學(xué)術(shù)組織，又是一個政治單位，還是一個生活社區(qū)，承載著大學(xué)核心職能以外的大量附加功能。如果脫離學(xué)術(shù)組織的核心功能，將其他大量附加性功能整合納入大學(xué)，在大學(xué)這一學(xué)術(shù)領(lǐng)地構(gòu)建起一個融政治與生活于一體的“單位社會”，這雖然是一定歷史階段下中國特殊政黨—國家體制和現(xiàn)代國家建構(gòu)的歷史產(chǎn)物，但卻內(nèi)在地折射和反映出對現(xiàn)代大學(xué)功能定位和價值理念的認(rèn)識誤區(qū)與實(shí)踐偏差。另一方面，我們也要注意，自清末京師大學(xué)堂誕生以來，中國大學(xué)在短短一百余年的發(fā)展歷程中，先后經(jīng)歷了向德國、日本、美國等多種不同國家和地區(qū)大學(xué)發(fā)展模式的學(xué)習(xí)和借鑒，20世紀(jì)70年代末改革開放以來大學(xué)發(fā)展也同樣經(jīng)歷了各種理念、模式的學(xué)習(xí)與借鑒。這種向世界各國大學(xué)治理經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與借鑒本無可厚非，但許多地方和大學(xué)在學(xué)習(xí)借鑒的同時，卻缺乏對中國特殊國情的充分觀照和對中國自身大學(xué)治理理念與路徑的獨(dú)立探索，從而導(dǎo)致在實(shí)踐上既存在“囫圇吞棗”“食洋不化”的問題，也面臨著因?yàn)槔砟铍s糅和認(rèn)識偏差而導(dǎo)致制度交錯疊加甚至矛盾沖突的尷尬。

第二，制度迷信是“制度過密化”的思想基礎(chǔ)。從理論上看，制度對于一個處于完全和諧狀態(tài)或者純粹沖突狀態(tài)的社會來說，都是沒有存在的必要性的。而對于存在個體理性與集體理性悖論，個體間又存在越來越密切的依賴關(guān)系的組織與社會而言，強(qiáng)有力的制度約束又是十分必要的。一個制度缺失或者制度權(quán)威衰弱的社會，無力約束個人和集團(tuán)欲望的泛濫，其社會生活狀態(tài)必然像霍布斯所描述的那樣，充滿著在叢林法則下社會勢力之間的無序競爭。沒有強(qiáng)有力的制度，社會就會無力界定和實(shí)現(xiàn)其共同利益。但是，我們又必須清楚地看到，正因?yàn)槿藗儽容^普遍地關(guān)注到制度的價值與功用，往往忽視了制度的成本與制度的供求關(guān)系，忽視了制度的實(shí)際需求以及制度所帶來的負(fù)面影響，從而產(chǎn)生過度的“制度自信”甚至盲目的“制度迷信”。在大學(xué)治理的制度建構(gòu)中，同樣能發(fā)現(xiàn)這樣的問題。一些制度設(shè)計(jì)者對制度寄予過高過多的期望，傾向于將大學(xué)治理過程中的每一項(xiàng)工作、每一個環(huán)節(jié)、每一個細(xì)節(jié)都通過詳盡的制度文件進(jìn)行規(guī)定和約束，這樣似乎大學(xué)治理就能按照制度設(shè)計(jì)者的初衷在規(guī)范的框架下運(yùn)行。但往往正是這樣一種思想觀念，導(dǎo)致了在實(shí)踐中大量繁復(fù)甚至無效制度的制定和出臺。特別是在完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的話語背景和實(shí)踐推動下，一些地方和大學(xué)無視大學(xué)治理內(nèi)在、真實(shí)的制度需求，滿足于“以文件落實(shí)文件”、把制定和出臺制度數(shù)量作為謀求大學(xué)治理改革的“政績”，最終導(dǎo)致制度的供給超過了大學(xué)治理對制度的實(shí)際需求，客觀上阻礙了大學(xué)治理績效的實(shí)際提升。

第三，基層創(chuàng)制是“制度過密化”的誘發(fā)因素?，F(xiàn)行的法律、全國性行政規(guī)章以及部門規(guī)章等，大多只規(guī)定了大學(xué)治理的基本原則和工作方向，大量的、具體的制度規(guī)定是由各地方和各高校以及各高校下屬的院系依據(jù)各地和本單位的實(shí)際創(chuàng)制的。由于我國幅員遼闊，人口眾多，各地、各高校和各單位實(shí)際情況存在很大的差異，這樣經(jīng)由國家及其部委、省、高校，再到學(xué)校各院系逐級貫徹、層層加碼的制度細(xì)化、擴(kuò)展與創(chuàng)新，最終導(dǎo)致大學(xué)治理制度日益發(fā)展成為一個內(nèi)容龐雜、包羅萬象的體系。進(jìn)一步分析，我國大學(xué)的管理模式總體上仍屬于行政主導(dǎo)的科層制管理和運(yùn)行模式，各地、各高校以及學(xué)校各部門、院系負(fù)責(zé)人考核和進(jìn)退流轉(zhuǎn)的權(quán)力主要集中在上級部門。這種權(quán)力向上集中的形態(tài)導(dǎo)致每一個下級部門、單位處于壓力型體制之下。在這種體制下，各地、各高校以及學(xué)校各部門、院系負(fù)責(zé)人在創(chuàng)造“政績”時，主要的參照標(biāo)準(zhǔn)是上級部門的認(rèn)可，主要的方法是除了完成上級布置的“規(guī)定動作”之外，還要根據(jù)自身的實(shí)際開展大量的“自創(chuàng)動作”。正是這種“規(guī)定動作”與“自創(chuàng)動作”的結(jié)合，往往導(dǎo)致制度出臺和累計(jì)的速度與數(shù)量呈現(xiàn)幾何級數(shù)的增長態(tài)勢。

第四，績效偏低是“制度過密化”的強(qiáng)化機(jī)制。忽視制度的真實(shí)需求而一味地“加強(qiáng)制度建設(shè)”，往往導(dǎo)致制度供給的單向度增長，而這種制度增長的背后卻是制度執(zhí)行的低效率和制度績效的低下，但是，在制度迷信的影響下，這種低效率和低績效的制度卻往往又不斷地得到強(qiáng)化，并進(jìn)一步產(chǎn)生新的制度，這就更進(jìn)一步導(dǎo)致“制度過密化”。究竟是什么原因?qū)е履壳斑\(yùn)行的許多大學(xué)治理制度績效偏低，同時在制度處于低效甚至無效狀態(tài)下卻能不斷地增長和累計(jì)？本文認(rèn)為，主要原因在于以下兩個方面：一是“摸著石頭過河”式的制度嘗試;二是一些干部、教師管理水平不高導(dǎo)致制度績效偏低。這種探索式的制度建構(gòu)過程，在避免出現(xiàn)大的制度震蕩的同時卻往往因?yàn)殡y以適應(yīng)快速發(fā)展變化的形勢而導(dǎo)致制度過時、過多、過密，最終造成制度的績效偏低和過多過密。

五、結(jié)論與討論

在道格拉斯·C·諾思等新制度主義者看來，從規(guī)則的起源來看，制度可以分為內(nèi)生性制度（又稱內(nèi)在制度）和外生性制度（又稱外在制度或嵌入性制度）兩類。內(nèi)生性制度（Internal Institutions）是從人類經(jīng)驗(yàn)中演化而來、體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決辦法，如習(xí)慣、倫理規(guī)范、良好禮貌和商業(yè)習(xí)俗等，違反內(nèi)生性制度通常會受到共同體中其他成員的非正式懲罰。外生性制度（External Institutions）是由統(tǒng)治共同體的政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下地設(shè)計(jì)、強(qiáng)加于社會并付諸實(shí)施的制度規(guī)范。它們被清晰地制訂在法規(guī)和條例之中，并由一個諸如政府那樣的、高踞于社會之上的權(quán)威機(jī)構(gòu)來正式執(zhí)行，對社會成員的行為具有規(guī)范性影響。[6]

事實(shí)上，目前運(yùn)行于我國大學(xué)治理實(shí)踐中大量的制度設(shè)計(jì)，同樣可以劃分為內(nèi)生性制度和外生性制度兩大類型。內(nèi)生性制度，是指源于大學(xué)人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新和社會服務(wù)內(nèi)在需求，經(jīng)過較長時期的生活經(jīng)驗(yàn)沖刷和共同生活積累而成，與大學(xué)作為學(xué)術(shù)共同體的本質(zhì)屬性和大學(xué)文化精神自然契合的習(xí)慣、習(xí)俗和規(guī)則。外生性制度，則是由大學(xué)和大學(xué)共同體以外的政黨組織、政府部門及其他社會組織設(shè)計(jì)，并通過一定的正式方式強(qiáng)加于大學(xué)和大學(xué)學(xué)習(xí)生活共同體之上的制度形式。它既包括國家層面制定的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，也包括各地、各高校乃至學(xué)校各院系制定的各項(xiàng)規(guī)章制度。從深層次意義上看，現(xiàn)階段中國大學(xué)治理實(shí)踐中的“制度過密化”，一方面是來源于國家、地方政府和大學(xué)自身各個方面、各個領(lǐng)域的制度供給超過了大學(xué)治理對制度的實(shí)際需求，進(jìn)而形成了制度的剩余狀態(tài)，導(dǎo)致制度的增長與制度的邊際效益遞減同時存在[7];另一方面則是來自于政黨、國家、行政管理部門以及社會各有關(guān)方面大量外生性制度對大學(xué)的嵌入和干預(yù)，進(jìn)而對大學(xué)基于自主自治的內(nèi)生性制度的生長與發(fā)展空間形成了擠壓，在一定程度上又造成了真正契合大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織成長發(fā)展的內(nèi)生性制度缺失和不足的尷尬局面。

鑒于此，當(dāng)前和今后一個時期，要保證大學(xué)治理的順利開展，確保大學(xué)治理實(shí)效性的提高，一個重要的實(shí)踐進(jìn)路，就是政府部門主動轉(zhuǎn)變觀念、減少干預(yù)，大學(xué)更加自主自治，參與大學(xué)治理的各類行動主體，謹(jǐn)守各自行動的合理邊界;要尊重制度均衡的規(guī)律，減少對大學(xué)治理無序的制度嵌入，按照“適度制度化”的原則檢視和清理現(xiàn)有制度;要共同推動大學(xué)的功能卸載、組織再造和制度重構(gòu)，增強(qiáng)制度供給的實(shí)際效用與價值，在防止大學(xué)治理滑入更為嚴(yán)重的“制度過密化”陷阱的同時，努力探索和構(gòu)建既尊重高等教育客觀規(guī)律、又符合中國特殊政治、歷史和文化實(shí)際的中國特色現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、制度體系和運(yùn)行機(jī)制。

注釋：

①2010年以來，中共中央、國務(wù)院以及有關(guān)部委密集制定出臺了一系列黨內(nèi)法規(guī)和行政規(guī)章，具體包括：2010年7月中共中央和國務(wù)院出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、2010年8月中共中央頒布新修訂的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》、2010年12月教育部頒布的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》、2011年11月教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、2014年3月教育部頒布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》、2014年7月教育部頒布的《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》、2014年10月中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等。

②據(jù)筆者調(diào)查，以H大學(xué)為例，僅2013年至2017年的五年間，該校發(fā)文正式成立的就有35個領(lǐng)導(dǎo)小組、4個委員會、10余個常設(shè)性虛體辦公室。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）