政治協(xié)商制度何時被確立為基本政治制度？

張兆金

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度（以下簡稱政治協(xié)商制度）是我國社會主義政治制度體系的重要組成部分。統(tǒng)編教材《中外歷史綱要》（上）敘述到：1954年，第一屆全國人民代表大會確立的人民代表大會制度是根本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度是基本政治制度。[1]對此，筆者認為政治協(xié)商制度被確立為基本政治制度的提法，并不是出現(xiàn)在1954年的第一屆全國人民代表大會。

先看人教版教材《高中歷史必修1》的敘述：1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議的成功召開，初步建立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。1954年，全國人民代表大會召開后，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在，成為民主黨派和愛國民主人士參政、議政的舞臺。1956年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展到一個新階段。1982年，中國共產(chǎn)黨確立了與民主黨派“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的方針，使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進一步完善。[2]教材采用的是遞進性描述，這種表述方式是符合歷史事實的，但教材沒有涉及政治協(xié)商制度何時被確立為基本政治制度的表述。

部編版歷史八年級下冊，第1課“中華人民共和國成立”也采用了相同的表述，即中國人民政治協(xié)商會議的成功召開，初步建立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。[3]教材也沒有涉及政治協(xié)商制度何時被確立為基本政治制度的問題。

其實，從現(xiàn)有的史料來看，第一屆全國人民代表大會所通過的決議中，是沒有涉及到政治協(xié)商制度被確立為基本政治制度這一表述的。那問題又回到了原點，我們有必要重新梳理這一問題的內(nèi)在邏輯，從政治協(xié)商制度發(fā)展的脈絡(luò)中去尋找新線索。

新中國建立后，中國共產(chǎn)黨人開始按照自己的初心構(gòu)建全新的社會政治制度。民主政治建設(shè)重點要解決的問題主要有：一是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨人的政治理想;二是如何學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的政治體制;三是滿足人民群眾對民主政治的訴求;四是既要突出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，又要滿足各民主黨派參政議政的訴求;五是要滿足各少數(shù)民族當(dāng)家作主的愿望。

為了更好地滿足人民對民主政治的訴求，召開全國人民代表大會就成為應(yīng)然之舉。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開。會議選舉了國家領(lǐng)導(dǎo)人，通過了《中華人民共和國憲法》。這部憲法明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民;人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。至此，人民代表大會制度作為根本政治制度正式確立。但中國人民政治協(xié)商會議在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的地位和作用未能在1954年憲法中予以明確。[4]

人民代表大會制度和1954年憲法為社會主義制度的建立提供了制度保證。1954年憲法具有過渡性的特征，在立法指導(dǎo)思想上突出法律服從政治，政治是前提，從理論到實踐，憲法應(yīng)有的權(quán)威地位沒有得到保證。依法治國被作為資產(chǎn)階級典型超階級的法律觀點加以批判。[5]當(dāng)時，《共同綱領(lǐng)》作為臨時憲法的使命已完成，中國人民政治協(xié)商會議不再代行全國人民代表大會的職權(quán)。

那政治協(xié)商制度還要不要？其職能又是什么呢？1954年12月，毛澤東召集參加政協(xié)二屆一次會議的部分黨內(nèi)外人士座談。他指出：“有了人大并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商。人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”[6]根據(jù)大會通過的政協(xié)章程，政協(xié)作為獨立的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮作用，其職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督。

1956年4月，社會主義改造基本完成，根據(jù)國內(nèi)階級狀況的深刻變化，毛澤東在《論十大關(guān)系》中明確提出與民主黨派實行“長期共存，互相監(jiān)督”的方針，組成最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。為此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度發(fā)展到一個新階段。

“文革”結(jié)束后，加強和完善民主、法治成為當(dāng)務(wù)之急。鄧小平深刻總結(jié)了“文化大革命”的歷史教訓(xùn)，強調(diào)社會主義必須搞民主，民主必須制度化。中共十一屆三中全會開始了撥亂反正的工作，政治協(xié)商制度也得到了新的發(fā)展。

1982年9月，中共十二大明確提出了中國共產(chǎn)黨同民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針。在此基礎(chǔ)上，1982年12月，通過的《中華人民共和國憲法》（第四部），首次將人民政協(xié)的性質(zhì)、作用鄭重地寫入憲法序言，明確規(guī)定“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用?！睂Υ耍谝淮螢槿嗣裾f(xié)的合法存在和作為提供了根本大法的保證，這是民主政治建設(shè)的進步。

面對復(fù)雜和嚴(yán)峻的國內(nèi)外形勢，我黨加快了民主政治建設(shè)的步伐。1989年12月30日中共中央發(fā)布重要文件，即《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》?！度嗣袢請蟆酚?990年2月8日進行了全文公布?！兑庖姟穼?dǎo)言指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度。人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式。[7]至此，這是現(xiàn)有官方文獻中首次明確提出政治協(xié)商制度是基本政治制度。

在此大背景下，1993年3月，第八屆全國人大第一次會議通過了憲法修正案，其中憲法序言增加：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！边@是第一次以國家根本大法的形式，肯定了我國各民主黨派和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制存在的地位，從黨的意志拓展到國家意志。但其作為基本政治制度的表述沒有寫入憲法。1999年3月，九屆全國人大二次會議再次通過憲法修正案，把實行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略等寫進了憲法。

2004年3月，全國政協(xié)十屆二次會議修改通過的政協(xié)章程明確界定，人民政協(xié)是“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”，并規(guī)定人民政協(xié)的主要職能是“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”。

基于此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，被確立為基本政治制度的時間不是1954年，而應(yīng)該是1989年，確立的方式是以中共中央文件的形式。1954年召開的第一屆全國人民代表大會，并沒有涉及政治協(xié)商制度是國家的基本政治制度的提法。此外，民族區(qū)域自治制度是基本政治制度的提法也不是始于1954年，而是在2001年修改后的《民族區(qū)域自治法》，其序言中將民族區(qū)域自治是“國家的一項重要政治制度”修改為“國家的一項基本政治制度”。

【注釋】

[1]《中外歷史綱要》（上），北京：人民教育出版社，2019年，第160頁。

[2]《普通高中課程標(biāo)準(zhǔn)實驗教科書歷史必修 1》，北京：人民教育出版社，2007年，第95—99頁。。

[3]《八年級歷史》（下冊），北京：人民教育出版社，2017年，第3頁。

[4]李彩華：《人民政協(xié)入憲的歷史沿革》，《中國政協(xié)理論研究》2013年第2期，第61頁。。

[5]張晉藩：《中國憲法史》，北京：人民出版社，2011年，第363—364頁。

[6]《毛澤東論政治協(xié)商》，《人民政協(xié)報》2014年9月20日。

[7]《人民日報》1990年2月8日，第1版。