陸海統(tǒng)籌視域下我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系重構(gòu)

摘 要：海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全在國(guó)家生態(tài)安全中的地位極為重要，海洋環(huán)境問(wèn)題的根源主要在陸地，統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要任務(wù)。我國(guó)陸海環(huán)境保護(hù)兩套法律體系相平行、分立，在制度設(shè)計(jì)、管制措施、標(biāo)準(zhǔn)要求等方面存在一定的矛盾和沖突。要從整體上解決我國(guó)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問(wèn)題，就應(yīng)重新定位和理順陸海環(huán)境保護(hù)法律制度之間的關(guān)系，建立以《環(huán)境保護(hù)法》為統(tǒng)領(lǐng)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法，以各環(huán)境保護(hù)單行法包括海洋環(huán)境保護(hù)立法為重要組成部分，以相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù);法律體系;制度銜接

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）06-0046-08

我國(guó)海岸線漫長(zhǎng)、海域遼闊，海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和安全在國(guó)家生態(tài)安全中的地位極為重要。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷深化改革，取得了明顯成效，但海洋環(huán)境保護(hù)形勢(shì)仍然不容樂(lè)觀。近年來(lái)非法向海洋排污及傾倒廢棄物、非法占用海域進(jìn)行開(kāi)發(fā)的事件頻繁發(fā)生，導(dǎo)致在一些重要的河口、港灣水域，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，生物多樣性大為降低，赤潮頻發(fā);許多典型生態(tài)系統(tǒng)的面積急劇縮小，自然景觀遭到破壞。隨著陸上污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的持續(xù)推進(jìn)，陸上污染物向海洋轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象增多，海洋成為受污染的重災(zāi)區(qū)。2020年6月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019年中國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：在受監(jiān)測(cè)的18個(gè)河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹(shù)林和海草床等海洋生態(tài)系統(tǒng)中，14個(gè)處于亞健康狀態(tài)，1個(gè)處于不健康狀態(tài);陸源污染仍然嚴(yán)重，190個(gè)入海河流監(jiān)測(cè)斷面中，無(wú)Ⅰ類(lèi)水質(zhì)斷面，Ⅱ類(lèi)水質(zhì)斷面有37個(gè)（占比19.5%），Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面有66個(gè)（占比347%），Ⅳ類(lèi)水質(zhì)斷面有62個(gè)（占比32.6%），Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面有17個(gè)（占比8.9%），劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面有8個(gè)（占比4.2%）。海洋環(huán)境保護(hù)已成為維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的主戰(zhàn)場(chǎng)之一，加強(qiáng)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。本文審視我國(guó)陸海生態(tài)環(huán)境治理存在的問(wèn)題及其制度成因，進(jìn)而提出從整體上解決相關(guān)問(wèn)題的設(shè)想。

一、我國(guó)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏統(tǒng)籌與銜接

陸地和海洋是兩個(gè)相互影響、相互制約的生態(tài)系統(tǒng)?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)陸地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在較為嚴(yán)重的脫節(jié)、不協(xié)調(diào)，在一定程度上導(dǎo)致整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在諸多矛盾，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體目標(biāo)和效果被消減，海洋生態(tài)環(huán)境惡化。

1.陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系現(xiàn)狀

（1）陸地環(huán)境保護(hù)壓力向海洋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域釋放。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是陸地污染物向海洋轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)期以來(lái)，人們沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，認(rèn)為海洋納污量大、環(huán)境承載能力強(qiáng)，于是將海洋作為陸地污染物排放場(chǎng)所，將海岸帶作為陸地廢棄物存放地。隨著陸地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不斷強(qiáng)化，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海洋污染物中約八成來(lái)自陸域，海面漂浮垃圾的77%、海灘垃圾的89%、海底垃圾的73%來(lái)自陸地活動(dòng)。①二是生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)由陸地向海洋轉(zhuǎn)移。我國(guó)石化、裝備制造、鋼鐵等重化工業(yè)大多在沿海地區(qū)集中布局，結(jié)構(gòu)性海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大。②這些企業(yè)一旦發(fā)生安全事故，勢(shì)必造成近岸海域大面積環(huán)境污染、生態(tài)破壞。三是全國(guó)范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源向陸域傾斜。我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠債較多，涉海環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施包括污染物收集與集中處理設(shè)施、管網(wǎng)的建設(shè)等普遍落后于內(nèi)陸地區(qū)，海洋生態(tài)環(huán)境管理、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法力量也相對(duì)薄弱。

（2）陸地環(huán)境管理中沒(méi)有系統(tǒng)考慮對(duì)海洋環(huán)境的影響。陸海污染治理標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)接，入海污染物按照排入江河的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，無(wú)法滿足海洋環(huán)境保護(hù)的實(shí)際要求。③陸域生態(tài)環(huán)境與海洋生態(tài)環(huán)境相互影響，但在傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)管理體制下，入海污染物的允許排放總量只分配到各入海排污單位、沿海地區(qū)或匯水區(qū)塊。實(shí)際上，入海河流和匯水區(qū)塊不存在相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)，無(wú)法對(duì)其入海污染物分配值制定切實(shí)可行的控制方案，并且入海污染物中僅有一部分來(lái)自沿海地區(qū)，很大部分是非沿海地區(qū)的污染物通過(guò)入海河流排放入海。④因此，入海污染物允許排放總量難以得到有效控制，其分配方案與海洋納污的現(xiàn)實(shí)情況不相符合。

（3）陸海環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理不夠協(xié)調(diào)。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理及其考核責(zé)任制是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量管理的重要抓手，但海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制存在一定的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)于海洋環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制，地方層面的建設(shè)已有一些經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家層面的建設(shè)還處于空白狀態(tài)。⑤海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量還沒(méi)有充分納入地方政府的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理及其考核機(jī)制，在有些地方甚至游離于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理責(zé)任制之外。

2.陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏統(tǒng)籌的制度原因

陸海環(huán)境治理缺乏統(tǒng)籌與銜接，其制度原因主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。從體制機(jī)制層面看，現(xiàn)行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制對(duì)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、完整性考慮不足，陸海生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)的職責(zé)交叉重疊，生態(tài)環(huán)境管理中存在碎片化、分散化、部門(mén)化的現(xiàn)象，條塊分割、多頭管理、權(quán)責(zé)不一致等問(wèn)題突出。⑥從規(guī)則體系層面看，海洋環(huán)境法律體系與陸地環(huán)境法律體系分設(shè)，相關(guān)法律制度之間缺乏銜接，所設(shè)計(jì)的管理措施和手段互不配合。由于海洋環(huán)境狀況與陸地經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)密切相關(guān)，要從源頭上、根本上解決海洋環(huán)境問(wèn)題，必須實(shí)行陸海統(tǒng)籌。陸海統(tǒng)籌是指，在陸地與海洋兩大系統(tǒng)之間建立一種資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全綜合協(xié)調(diào)的關(guān)系和發(fā)展模式。⑦2018年以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)步伐加快，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革特別是組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，對(duì)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理職能進(jìn)行整合，在一定程度上清除了陸海污染綜合防治的體制障礙;我國(guó)生態(tài)文明制度體系日益完善，為統(tǒng)籌保護(hù)陸海生態(tài)環(huán)境提供了比較堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。但是，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和執(zhí)法體制改革的精神和成果還沒(méi)有得到法律上的充分確認(rèn)，地方層面的改革與中央層面的改革之間存在一定的脫節(jié)。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則體系層面的問(wèn)題尤為突出，表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是陸海生態(tài)環(huán)境一體化保護(hù)缺乏法律上的宏觀指導(dǎo)，制度支撐也不夠。無(wú)論是《環(huán)境保護(hù)法》還是《海洋環(huán)境保護(hù)法》，都沒(méi)有明確陸海統(tǒng)籌的理念，制度和措施上的統(tǒng)籌考慮也不充分。二是陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法互相分割、銜接不暢，存在陸不容海、海不容陸的問(wèn)題。在一般性生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，《環(huán)境保護(hù)法》為綜合法，此外還包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等重要的環(huán)境保護(hù)單行法。由于這些立法一般只適用于陸地上的環(huán)境保護(hù)及其管理活動(dòng)，而將海洋環(huán)境保護(hù)及其管理排除在外⑧，所以本文將這些立法稱(chēng)為陸上的環(huán)境保護(hù)立法。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，《海洋環(huán)境保護(hù)法》為綜合法，此外還有《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《海洋傾廢管理?xiàng)l例》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防止船舶污染海域管理?xiàng)l例》等法規(guī)。這些立法是特別法，只適用于海洋，不能適用于陸地。三是陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的制度設(shè)計(jì)、管制措施和標(biāo)準(zhǔn)要求等存在一定的差異⑨，導(dǎo)致適用中出現(xiàn)矛盾沖突和執(zhí)法資源內(nèi)耗。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則體系層面的問(wèn)題，其深層成因在于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的起點(diǎn)和發(fā)展軌跡不同?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)最早的環(huán)境保護(hù)綜合性立法⑩，其制定過(guò)程中吸收借鑒了大量外國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)際公約、國(guó)際條約的規(guī)定，起點(diǎn)較高。隨后，我國(guó)出臺(tái)了一系列行政法規(guī)與之配套，海洋環(huán)境保護(hù)法體系較早進(jìn)入相對(duì)完善的狀態(tài)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》于1989年頒布，這部法律比較簡(jiǎn)單，在之后的25年間沒(méi)有進(jìn)行過(guò)任何修改，內(nèi)容嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。直到2014年，立法機(jī)關(guān)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的需要對(duì)這部法律進(jìn)行了修訂，使之成為“史上最嚴(yán)格”的環(huán)境立法。隨后，《水污染防治法》《大氣污染防治法》等重要的環(huán)境保護(hù)單行法陸續(xù)被大幅度修改?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》雖然也多次被修改，但都是小改。相比之下，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)、管制標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任限度在一定程度上落后于《環(huán)境保護(hù)法》以及其他環(huán)境保護(hù)單行法的規(guī)定，以致陸海環(huán)境執(zhí)法方面出現(xiàn)落差，陸地污染物向海洋轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，陸海法律規(guī)則體系之間的協(xié)調(diào)與兼容成為一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化要求相關(guān)法律一體化

海洋與陸地是全球最大的兩個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，二者并不是完全獨(dú)立的，而是相互影響、相互依存，構(gòu)成不可分割的整體，其間存在巨大的、不間斷的物質(zhì)和能量交換?！罢沁@一特征為陸域經(jīng)濟(jì)與海域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了依托，同時(shí)陸海生態(tài)系統(tǒng)的一體性也從客觀上為人們建立陸海統(tǒng)籌的觀念提供了論證與支撐?！盉11

1.統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明及海洋強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容

陸海統(tǒng)籌作為一項(xiàng)政策原則，最早在我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要中提出，強(qiáng)調(diào)發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。B12隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和“一帶一路”倡議的深入實(shí)施，陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略意義更加明顯，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為陸海統(tǒng)籌的重要內(nèi)容。我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要中提出，“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，科學(xué)開(kāi)發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”B13。黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)中提出，“要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”B14。黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”B15，“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”B16。至此，陸海統(tǒng)籌成為建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)這一國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則。統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)是陸海統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，它要求建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)系統(tǒng)管理機(jī)制，按照“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡纳鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)理念，以生態(tài)系統(tǒng)要素為基礎(chǔ)，建立和完善流域污染治理與河口及海岸帶污染防治相銜接的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。B17統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)是，“使陸地與海洋以及陸海內(nèi)部各要素實(shí)現(xiàn)從無(wú)序到有序、從失調(diào)向和諧轉(zhuǎn)變，各方面相互銜接、良性互動(dòng)”B18，以“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”等理念為指導(dǎo)，解決陸海開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的各種問(wèn)題。

2.陸海統(tǒng)籌要求陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系目標(biāo)一體化

為有效進(jìn)行陸海統(tǒng)籌，應(yīng)將法律規(guī)則作為促進(jìn)統(tǒng)籌的工具。陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不是制定或者修改一兩部法律就可以。鑒于目前陸海環(huán)境保護(hù)法律體系分立，有必要對(duì)這兩套環(huán)境保護(hù)法律從內(nèi)容到體系再到其相互關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、改革。其一，陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系必須有一部能發(fā)揮統(tǒng)籌作用的龍頭法。這部法律的地位必須足夠高，能夠?qū)⑦m用于陸海兩個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)的基本價(jià)值目標(biāo)、基本政策、基本原則、基本制度進(jìn)行綜合規(guī)定。其二，現(xiàn)行陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則需要進(jìn)行調(diào)整。基于海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋環(huán)境保護(hù)的特殊性，保持對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)主要適用海洋環(huán)境保護(hù)法律規(guī)則是必要的，但陸海環(huán)境保護(hù)法律體系應(yīng)當(dāng)能夠銜接、溝通、合作，從目標(biāo)分立向目標(biāo)一體化的方向發(fā)展。

3.陸海統(tǒng)籌要求陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度相互銜接、配合

由于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)在管理體制、管理制度、管理措施等方面都存在一定的脫節(jié)，同時(shí)受地方保護(hù)主義和追求短期經(jīng)濟(jì)利益等頑疾的影響，一些地方、區(qū)域的污染治理目標(biāo)在一定程度上是通過(guò)污染轉(zhuǎn)移（包括污染形態(tài)的轉(zhuǎn)移、污染物的轉(zhuǎn)移和污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移）實(shí)現(xiàn)的。從環(huán)境整體來(lái)看，污染后果仍然存在，只是污染物向環(huán)境中更脆弱、更敏感、更隱蔽的區(qū)域轉(zhuǎn)移，其中海洋成了陸地污染物轉(zhuǎn)移目的地。目前，我國(guó)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間、污染物總量控制與環(huán)境容量控制之間、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理與排污許可制度之間、排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之間的銜接不夠。B19這種不銜接放在陸海兩個(gè)區(qū)域中會(huì)放大若干倍，以致出現(xiàn)即使陸上污染物排放及入海河流水質(zhì)全部達(dá)標(biāo)，海域環(huán)境質(zhì)量也仍然惡化的情況。B20鑒于此，國(guó)家海洋局提出了“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則。B21該原則的具體要求是，“在由海向陸建立陸?？臻g管理體系的基礎(chǔ)上，以海洋環(huán)境容量為約束，對(duì)陸域、海域環(huán)境污染治理提出總量控制要求，綜合考慮流域水污染防治實(shí)際情況、陸域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，以及與之相適應(yīng)的污染控制經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平，將海域污染防治目標(biāo)及指標(biāo)分解至陸域環(huán)境管理單元”B22。“以海定陸”體現(xiàn)了由海洋向內(nèi)陸延伸的生態(tài)環(huán)境保護(hù)思路，不僅要求海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與入海污染防控、沿海區(qū)域與匯水區(qū)塊生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)，還要求海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與入海河流流域、流域所涉行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)，將過(guò)去主要在沿海區(qū)域?qū)嵭械年懞＝y(tǒng)籌向前推進(jìn)了一大步，呈現(xiàn)出陸?？罩g生態(tài)環(huán)境保護(hù)大聯(lián)動(dòng)的愿景。

這種思路的轉(zhuǎn)變可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。其一，對(duì)環(huán)境管理綜合化、系統(tǒng)化提出了更高要求。政府是對(duì)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體，負(fù)有對(duì)所轄區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行總體指揮、協(xié)調(diào)、部署、監(jiān)管的職責(zé)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要在政府。為實(shí)現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)的目標(biāo)，有必要強(qiáng)化政府對(duì)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職能。其二，對(duì)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度之間的銜接提出了新要求。生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的構(gòu)建與完善不僅應(yīng)符合陸海統(tǒng)籌的思路和要求，還應(yīng)為陸海統(tǒng)籌提供數(shù)據(jù)、信息、技術(shù)等方面的基礎(chǔ)條件支撐，為實(shí)現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)提供制度抓手和工具。

三、重構(gòu)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的設(shè)想

在實(shí)施陸海統(tǒng)籌原則的背景下，通過(guò)以“銜接”“協(xié)調(diào)”“共治共贏”等理念審視我國(guó)現(xiàn)行陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，筆者認(rèn)為必須從整體上重構(gòu)陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，建立以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭法，以環(huán)境保護(hù)單行法包括海洋環(huán)境保護(hù)立法為重要組成部分，以相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范體系。為此，有必要從以下四個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)改進(jìn)和體系完善。

1.強(qiáng)化《環(huán)境保護(hù)法》的基本法地位，充分發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性、統(tǒng)籌性功能

如前所述，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)不夠清晰、明確，存在陸地環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域與海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域相平行的兩套法律規(guī)則?！董h(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》都是綜合性環(huán)境保護(hù)立法，兩者效力等級(jí)相同、地位平等。B23存在兩套平行適用的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)則，是導(dǎo)致陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)相割裂的原因之一。陸地環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)是一個(gè)整體，其規(guī)則也應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)整體。在這個(gè)整體中，基本法只能有一個(gè)。從適用范圍上講，《環(huán)境保護(hù)法》適用于“中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域”B24，《海洋環(huán)境保護(hù)法》只適用于“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架以及中華人民共和國(guó)管轄的其他海域”B25。從立法內(nèi)容上講，《環(huán)境保護(hù)法》是宣示國(guó)家總體環(huán)境保護(hù)政策，全面確定環(huán)境保護(hù)的原則、權(quán)利義務(wù)、制度和措施的立法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》則是明確國(guó)家海洋環(huán)境保護(hù)的原則、制度和措施的立法。無(wú)疑，《環(huán)境保護(hù)法》的綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性更強(qiáng)。

國(guó)家海洋局提出“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則，并不意味著海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地位高于陸地生態(tài)環(huán)境保護(hù)，恰恰相反，其強(qiáng)調(diào)通過(guò)陸上污染防控來(lái)實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)的重心在陸上。因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境問(wèn)題主要由陸地上人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致，而海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法的規(guī)制范圍基本上不能涵蓋陸地上的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，所以只有將陸海統(tǒng)籌原則的精神在《環(huán)境保護(hù)法》中予以體現(xiàn)，該原則的實(shí)施才有比較充分的保障。換言之，我國(guó)環(huán)境法體系以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭法更為合適。然而，我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本法的地位還不夠清晰B26，在統(tǒng)籌陸地與海洋、生態(tài)保護(hù)與污染防治方面的措施和力度還不夠大。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》于1989年出臺(tái)時(shí)已將海洋納入其保護(hù)范圍，2014年修訂時(shí)增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，但該法仍然存在重陸地、輕海洋，重污染防治、輕生態(tài)保護(hù)，重分別治理、輕綜合管理的情況。該法的統(tǒng)領(lǐng)性不夠強(qiáng)，不僅表現(xiàn)在缺乏陸海統(tǒng)籌的考慮，還表現(xiàn)在對(duì)各主要污染類(lèi)型的防治、各重要生態(tài)環(huán)境要素的保護(hù)以及污染防治與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系上缺乏統(tǒng)籌考慮。為使我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》承擔(dān)起統(tǒng)籌山水林田湖草海綜合保護(hù)的龍頭法重任，需要從以下兩個(gè)層面進(jìn)一步完善該法。

（1）在《環(huán)境保護(hù)法》中明確山水林田湖草海是一個(gè)生命共同體的理念?！董h(huán)境保護(hù)法》必須從尊重生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)特征出發(fā)進(jìn)行制度構(gòu)建。生態(tài)環(huán)境的特性包括綜合性、系統(tǒng)性和相互關(guān)聯(lián)性。環(huán)境雖然由各種有形的自然要素構(gòu)成，但其是一個(gè)“活的”有機(jī)整體，各要素相互聯(lián)系且處于不斷變化之中，這種關(guān)系狀態(tài)要求環(huán)境的各組成部分（天然的和人工的）相互支持、相互尊重。以系統(tǒng)、整體、辯證的觀點(diǎn)看待環(huán)境保護(hù)工作是非常必要的。傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)法律為便于確定相關(guān)權(quán)屬和部門(mén)管理事宜，往往將環(huán)境的各部分、各要素靜態(tài)化并予以分割，違背了自然的特性。有關(guān)法律需要從尊重生態(tài)環(huán)境特性的角度對(duì)“環(huán)境”和“環(huán)境保護(hù)”進(jìn)行界定，避免朝著偏離自然特性的方向越走越遠(yuǎn)。建議將現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第2條B27修改為：“本法所稱(chēng)環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素相互作用的整體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。本法所稱(chēng)環(huán)境保護(hù)，是指以改善環(huán)境質(zhì)量為目的，對(duì)環(huán)境各要素及其整體進(jìn)行的保護(hù)、治理、修復(fù)等活動(dòng)。”國(guó)家環(huán)境保護(hù)應(yīng)該以改善環(huán)境質(zhì)量為目的，形成陸海空綜合協(xié)調(diào)、整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)的格局?！董h(huán)境保護(hù)法》第4條B28是宣示國(guó)家總體環(huán)境政策的條款，應(yīng)將陸海統(tǒng)籌的精神納入其中。建議將該條修改為：“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)家采取有利于合理利用資源、保護(hù)生態(tài)安全、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)人與自然和諧的政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。”國(guó)家環(huán)境保護(hù)總體政策應(yīng)更為顯著地體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的宏觀性、整體性和綜合性，對(duì)“合理利用資源”“生態(tài)安全”“環(huán)境質(zhì)量”等領(lǐng)域的政策制定都應(yīng)主要從生態(tài)環(huán)境的整體性和相互關(guān)聯(lián)性出發(fā)進(jìn)行考量。

（2）進(jìn)一步完善陸海環(huán)境管理體制機(jī)制。以全面反映生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革和陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理的要求為導(dǎo)向，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的管理體制和機(jī)制進(jìn)行修改。新的環(huán)境管理模式要體現(xiàn)系統(tǒng)化、綜合化的管理理念，在科學(xué)認(rèn)識(shí)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)的各要素，系統(tǒng)整合現(xiàn)有管理手段，對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施整體保護(hù)和監(jiān)管。同時(shí)，要強(qiáng)化各級(jí)政府及其生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)行陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)的職責(zé)。我國(guó)有多部法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但對(duì)何為統(tǒng)一監(jiān)督管理語(yǔ)焉不詳，以致相關(guān)規(guī)定的實(shí)施乏力。筆者認(rèn)為，“監(jiān)督管理”通常是指，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)其他部門(mén)或管理對(duì)象履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的情況進(jìn)行檢查、督促、糾錯(cuò)和制裁。2017年我國(guó)行政體制改革后，污染防治的職能基本上整合到生態(tài)環(huán)境部門(mén)，但與生態(tài)保護(hù)有關(guān)的大部分職能仍然歸其他部門(mén)，如自然資源部門(mén)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門(mén)、水利部門(mén)。在這種情況下，生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)其他部門(mén)履行生態(tài)保護(hù)的職能如何行使監(jiān)督管理權(quán)，需要在《環(huán)境保護(hù)法》及其他法律中加以明確。

2.重新界定《環(huán)境保護(hù)法》與《海洋環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系

《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法B29，《海洋環(huán)境保護(hù)法》是次一級(jí)的環(huán)境保護(hù)綜合性立法。也就是說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》是一般法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》是特別法，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的地位與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法的一樣。就法律效力而言，一般法的原則和制度及于特別法，特別法沒(méi)有規(guī)定時(shí)適用一般法;特別法與一般法的規(guī)定不一致時(shí)，根據(jù)特別法優(yōu)于一般性、新法優(yōu)于舊法的原則適用法律?；诖?，在修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，建議將該法第1條改為：“為了保護(hù)和改善海洋生態(tài)環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》制定本法?！比绱诵薷模擅鞔_將《環(huán)境保護(hù)法》作為《海洋環(huán)境保護(hù)法》的立法依據(jù)，凸顯《環(huán)境保護(hù)法》的基本法地位，為《環(huán)境保護(hù)法》中的一般性制度和措施在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域適用提供依據(jù)。

2019年，生態(tài)環(huán)境部再次啟動(dòng)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》修訂的基礎(chǔ)研究工作。B30該法自1982年頒布后，分別于1999年、2013年、2016年、2017年進(jìn)行過(guò)修改。雖然每次修改幅度都不大，但修改次數(shù)比較多、修改時(shí)間密集，特別是2016年、2017年兩次修改主要是促使海洋環(huán)境保護(hù)制度與陸地環(huán)境保護(hù)制度相協(xié)調(diào)。這種修法方式是被動(dòng)的、低效率甚至低效能的。陸海兩套環(huán)境保護(hù)立法體系相分割，導(dǎo)致陸海環(huán)境保護(hù)措施和標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致陸海環(huán)境保護(hù)難以統(tǒng)籌。要改變這種狀況，追根溯源，必須修法。然而，如果仍然保持兩套立法體系相并列，則陸地環(huán)境保護(hù)立法修改后，海洋環(huán)境保護(hù)立法需要跟著修改，如此循環(huán)往復(fù)。這不是實(shí)現(xiàn)法律協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的有效方法和路徑，不能從根本上解決問(wèn)題。因此，應(yīng)該重新定位《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系，使二者之間呈現(xiàn)出一般法與特別法的關(guān)系，從而使《環(huán)境保護(hù)法》的宗旨、理念、原則、基本制度和措施能夠適用于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整范圍。如此，即使《環(huán)境保護(hù)法》修改后有關(guān)內(nèi)容與《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的不一致，也可以根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，將新修改的內(nèi)容適用于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的調(diào)整事項(xiàng)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》起到細(xì)化、實(shí)施、補(bǔ)充《環(huán)境保護(hù)法》的作用，不必在任何方面都要與環(huán)境保護(hù)基本法保持一致。根據(jù)新時(shí)期海洋環(huán)境保護(hù)的要求，建議將《海洋環(huán)境保護(hù)法》的修訂重點(diǎn)放在：修正與生態(tài)文明體制機(jī)制改革不相適應(yīng)的地方，對(duì)不符合改革精神及生態(tài)文明建設(shè)要求的法律條文予以修改或廢除;對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的重要制度和措施在海洋環(huán)境保護(hù)中予以具體落實(shí)和細(xì)化，以滿足海洋環(huán)境保護(hù)的特殊要求;全面落實(shí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則，將海洋環(huán)境保護(hù)全面納入政府環(huán)境管理目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核制度;海洋環(huán)境監(jiān)督管理制度的設(shè)置要體現(xiàn)對(duì)海洋與陸地、海洋各類(lèi)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護(hù)，落實(shí)“陸海統(tǒng)籌、以海定陸”的思路，強(qiáng)化海域與陸域、流域之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng);完善海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，加強(qiáng)對(duì)海岸帶、海島、海洋自然保護(hù)地和重要海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù);防范重大海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)全過(guò)程、系統(tǒng)化的生態(tài)環(huán)境管理精神。

3.清除陸海兩套環(huán)境法律制度之間的適用障礙

應(yīng)當(dāng)打破陸海兩套環(huán)境保護(hù)立法之間的界限，使原來(lái)只適用于陸地的環(huán)境保護(hù)立法可以適用于海洋環(huán)境保護(hù)。陸源水污染物和固體廢物排放是造成海洋污染的主要原因，而現(xiàn)行《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等重要的環(huán)境保護(hù)單行法都將海洋排除在適用范圍之外。這種分別立法的狀況可能造成三個(gè)方面的問(wèn)題：一是法律適用上出現(xiàn)重疊或真空，特別是連接陸海的海岸帶可能成為多部法律既都管又都不管的區(qū)域;二是立法重復(fù)，一些法律制度和措施對(duì)陸地環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境保護(hù)都有用卻不能通用，造成立法資源浪費(fèi);三是法律適用中產(chǎn)生沖突，不同立法的指導(dǎo)理念和立足點(diǎn)不同，造成同樣的制度有不同的內(nèi)涵和要求。為排除陸海環(huán)境保護(hù)法律制度之間的適用障礙，應(yīng)將現(xiàn)行對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優(yōu)先適用”的立法方式。具體建議是：將現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)單行法的適用范圍條款中完全排除對(duì)海洋適用的條款，修改為一般性地規(guī)定陸海普遍適用，同時(shí)規(guī)定特別立法有例外規(guī)定時(shí)予以優(yōu)先適用的條款。比如，將《水污染防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、海洋、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治立法另有規(guī)定的除外。”又如，將《固體廢物污染環(huán)境防治法》第2條修改為：“本法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治。固體廢物污染海洋環(huán)境防治和放射性固體廢物污染防治立法另有規(guī)定的除外?！?/p>

4.通過(guò)行政法規(guī)完善通用于陸海環(huán)境保護(hù)的重要制度

一些重要的制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)紅線制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度等，需要行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方立法加以具體化、細(xì)化。部門(mén)規(guī)章和地方立法易受部門(mén)利益和地方保護(hù)主義影響，制定主體的管轄范圍和權(quán)限會(huì)限制其統(tǒng)籌能力。行政法規(guī)可以站在全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的立場(chǎng)上科學(xué)統(tǒng)籌各方利益，是法律以外進(jìn)行陸海統(tǒng)籌的較為理想的立法形式。應(yīng)充分發(fā)揮這一層級(jí)立法在陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)中的作用，更多地通過(guò)行政法規(guī)具體規(guī)定陸海通用的環(huán)境保護(hù)法律制度，以更好地實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)。污染物總量控制和排污許可是實(shí)現(xiàn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)的兩項(xiàng)重要制度。我國(guó)自20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行污染物總量控制制度，該制度在重點(diǎn)污染物控制方面取得了一定成效，但適用范圍有限且未完全建立在科學(xué)測(cè)定環(huán)境容量的基礎(chǔ)上。隨著陸海統(tǒng)籌原則的提出，2017年修訂的《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確提出，“國(guó)家建立并實(shí)施重點(diǎn)海域排污總量控制制度，確定主要污染物排海總量控制指標(biāo)，并對(duì)主要污染源分配排放控制數(shù)量”（第3條第2款）。在一系列規(guī)范性文件的指導(dǎo)下，海域排污總量控制試點(diǎn)工作逐步開(kāi)展。B312018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)包括“組織制定陸地和海洋各類(lèi)污染物排放總量控制、排污許可證制度并監(jiān)督實(shí)施”B32。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》提出，“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門(mén)執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督的依據(jù)”B33。以上立法及改革精神和要求，提出了對(duì)排污許可制度予以完善的任務(wù)。2018年原環(huán)境部發(fā)布的《排污許可管理辦法（試行）》已難以勝任這一任務(wù)，于是有了2020年《排污許可管理?xiàng)l例》的出臺(tái)。

目前，當(dāng)務(wù)之急是以實(shí)施《排污許可管理?xiàng)l例》為契機(jī)，落實(shí)陸海污染物排放的整體管控。該條例要求實(shí)施的排污許可是綜合許可，指將一個(gè)企業(yè)或者排污單位的多種污染物排放，在一個(gè)排污許可證中予以集中規(guī)定。其中的“污染物”，現(xiàn)階段主要是大氣污染物和水污染物，將來(lái)還可能擴(kuò)展到噪聲、振動(dòng)、輻射等領(lǐng)域的污染物。綜合排污許可制度對(duì)污染排放標(biāo)準(zhǔn)、排放方式、排污口設(shè)置、環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法等制度、機(jī)制的綜合適用發(fā)揮著重要作用，在一定程度上能推進(jìn)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)。遺憾的是，《排污許可管理?xiàng)l例》的站位尚不夠高，其重點(diǎn)在于確定操作過(guò)程和管理程序，而沒(méi)有明確排污許可證的目標(biāo)定位、適用原則等基礎(chǔ)性條款，回避了污染物總量控制目標(biāo)與排污許可之間的關(guān)系，對(duì)陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌保護(hù)的考慮也不足。將陸海污染物排放納入污染物總量控制制度的技術(shù)比較復(fù)雜、實(shí)施難度較大，相應(yīng)的排污許可證較之一般的排污許可證，內(nèi)容的綜合性更強(qiáng)、技術(shù)管理鏈條更長(zhǎng)、復(fù)雜程度更高，對(duì)其進(jìn)行立法的時(shí)機(jī)尚未成熟。鑒于此，建議《排污許可管理?xiàng)l例》修訂時(shí)進(jìn)一步落實(shí)“將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”，使排污許可制度更好地發(fā)揮如下作用：第一，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)導(dǎo)向，盡可能與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境納污能力掛鉤;第二，協(xié)同控制多種污染物在不同環(huán)境媒介（包括海洋）中的影響;第三，將對(duì)各類(lèi)固定污染源的環(huán)境管理視作一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈條，確保環(huán)境管理對(duì)從陸地到海洋的固定污染源排污行為實(shí)施全過(guò)程覆蓋。B34生態(tài)環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)加大綜合協(xié)調(diào)的力度，充分運(yùn)用信息化手段，做好對(duì)不同環(huán)境要素的綜合排污許可。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法缺乏陸海統(tǒng)籌的宏觀思路和制度支撐，是導(dǎo)致陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏協(xié)調(diào)的重要原因。要從整體上解決陸海環(huán)境保護(hù)法律不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭，各環(huán)境保護(hù)單行法包括海洋環(huán)境保護(hù)立法為重要組成部分，相關(guān)行政法規(guī)為重要支撐的統(tǒng)籌陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。具體而言，可重點(diǎn)從四個(gè)方面進(jìn)行立法完善：一是明確《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本法的地位，強(qiáng)化其綜合性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性;二是重新界定《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系，二者之間應(yīng)該是一般法和特別法的關(guān)系;三是打通陸海環(huán)境法律規(guī)范之間的適用障礙，將現(xiàn)行的陸海環(huán)境保護(hù)“各自立法+排除性適用”的立法方式改為“一般性立法普遍適用+特別立法優(yōu)先適用”的立法方式;四是以行政法規(guī)的形式，對(duì)適用于陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要法律制度進(jìn)行具體化、細(xì)化，最大限度減少部門(mén)之間基于各自考慮的分別立法現(xiàn)象。

注釋

①《海洋垃圾超九成來(lái)自陸地活動(dòng)，塑料垃圾占八成》，央視新聞網(wǎng)，http：//m.news.cntv.cn/2015/04/22/ARTI1429686984646225.shtml，2015年4月22日;《南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公告》，自然資源部南海局網(wǎng)站，http：//scs.mnr.gov.cn/scsb/gbytj/201706/8f92b735703b4dac816c571ed3d08a24.shtml，2017年6月20日。

②③⑥參見(jiàn)沈躍躍：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法〉實(shí)施情況的報(bào)告》，《中國(guó)人大》2019年第1期。

④參見(jiàn)楊永俊等：《基于海陸統(tǒng)籌的“海域—流域”入海污染物總量分配技術(shù)方案》，《海洋學(xué)研究》2020年第1期。

⑤參見(jiàn)常紀(jì)文、吳平、王鑫：《完善海洋生態(tài)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制》，《社會(huì)治理》2017年第1期。

⑦B11參見(jiàn)韓增林、狄乾斌、周樂(lè)萍：《陸海統(tǒng)籌的內(nèi)涵與目標(biāo)解析》，《海洋經(jīng)濟(jì)》2012年第2卷第1期。

⑧比如，《水污染防治法》第2條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治。海洋污染防治適用《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》”;《固體廢物污染環(huán)境防治法》第2條規(guī)定，“本法適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治。固體廢物污染海洋環(huán)境的防治和放射性固體廢物污染環(huán)境的防治不適用本法”。

⑨我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》于2014年修改后，設(shè)立了一些新的制度，包括排污許可制度、總量控制制度、生態(tài)紅線制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等，這些制度在當(dāng)時(shí)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中都沒(méi)有;后來(lái)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)過(guò)修改對(duì)這些制度有一定的增補(bǔ)，但排污許可制度和總量控制制度在適用范圍、適用標(biāo)準(zhǔn)等方面存在陸海脫節(jié)的問(wèn)題。此外，《環(huán)境保護(hù)法》中一些制度和措施的實(shí)施手段、法律責(zé)任都比《海洋環(huán)境保護(hù)法》中的嚴(yán)格得多，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法力度落差，進(jìn)而可能導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。比如，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)違法排放污染物的行為可以實(shí)施按日處罰，罰金額上不封頂;而根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)違法傾倒廢物行為的最高罰款額為20萬(wàn)元。

⑩我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》于1982年頒布，當(dāng)時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》還只是試行法。

B12我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要中提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開(kāi)發(fā)、控制、綜合管理能力?！眳⒁?jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年3月17日。

B13《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年3月18日。

B14《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月12日。

B15B16習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第3卷，外文出版社，2020年，第26、40頁(yè)。

B17參見(jiàn)李曉明：《堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，打造生態(tài)海洋環(huán)境——在新歷史起點(diǎn)上促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2011年第4期。

B18參見(jiàn)李靖宇、李錦鑫、張晨瑤：《推進(jìn)陸海統(tǒng)籌上升為國(guó)家大戰(zhàn)略的構(gòu)想》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第3期。

B19理論上講，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，首先要達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求，但由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)支撐條件不夠、管理能力和認(rèn)知能力有限等原因，實(shí)際上這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在科學(xué)關(guān)聯(lián)性方面存在不少問(wèn)題。我國(guó)的污染物總量控制目標(biāo)主要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)制定，并不總能與環(huán)境容量的要求保持一致;排污許可制度雖然是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的重要手段，但該制度只適用于固定點(diǎn)源污染，對(duì)流動(dòng)污染源和面源污染難以適用，導(dǎo)致其與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性不夠;環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度改革后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論是發(fā)放排污許可證的重要依據(jù)，但目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容和技術(shù)要求并不能為排污許可證配發(fā)條件和內(nèi)容設(shè)置提供清晰的指導(dǎo)。

B20參見(jiàn)楊積武：《近岸海域?qū)嵤┪廴疚锱欧趴偭靠刂频睦碚撆c實(shí)踐》，《海洋信息》2001年第2期。

B21參見(jiàn)國(guó)家海洋局：《關(guān)于開(kāi)展編制省級(jí)海岸帶綜合保護(hù)與利用總體規(guī)劃試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，自然資源部網(wǎng)站，http：//gc.mnr.gov.cn/201806/t20180614_1795446.html，2018年6月14日。

B22秦正茂等：《陸海統(tǒng)籌語(yǔ)境下的城市海洋環(huán)境治理機(jī)制探索——以深圳為例》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2018年第7期。

B23這兩部法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，立法依據(jù)上沒(méi)有層次區(qū)別，法律地位相同。

B24我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第3條。

B25我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第2條。

B26有學(xué)者認(rèn)為，《憲法》第62條規(guī)定全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，《環(huán)境保護(hù)法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，故不能稱(chēng)之為真正的基本法。（參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)需要環(huán)境基本法》，《法商研究》2004年第6期。）筆者認(rèn)為，基本法與基本法律是兩個(gè)不同的概念，不能混同?；痉ㄖ皇悄硞€(gè)領(lǐng)域的綜合法，可以由全國(guó)人大常委會(huì)制定。雖然《環(huán)境保護(hù)法》在法律制定機(jī)構(gòu)方面未能顯示出與其他同樣由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的環(huán)境保護(hù)單行法在法律地位上的差異，但可以通過(guò)法律內(nèi)容來(lái)區(qū)別它們的法律地位。

B27我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱(chēng)環(huán)境，是指影響人類(lèi)生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等?！?/p>

B28我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護(hù)和改善環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)?！?/p>

B29筆者認(rèn)為，一個(gè)領(lǐng)域的基本法就是該特定領(lǐng)域的綜合性立法，它不一定由全國(guó)人大制定。但是，鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的廣泛性及其地位的重要性，由全國(guó)人大修訂并通過(guò)新的《環(huán)境保護(hù)法》更為妥當(dāng)。

B30此處的“再次”，是指2017年《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后的又一次，也是2018年生態(tài)環(huán)境部成立后的第一次。

B31關(guān)于推行海域排污總量控制試點(diǎn)工作的規(guī)范性文件，如：2017年國(guó)家海洋局發(fā)布的《關(guān)于率先在渤海等重點(diǎn)海域建立實(shí)行排污總量控制制度的意見(jiàn)》;2018年廣東省惠州市海洋與漁業(yè)局公布的《惠州市大亞灣（含考洲洋）海域污染物排?？偭靠刂茖?shí)施方案》。

B32中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2018年8月1日發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的規(guī)定》第3條第3項(xiàng)。

B33國(guó)務(wù)院辦公廳2016年11月10日發(fā)布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)）。

B34參見(jiàn)李摯萍、陳曦珩：《綜合排污許可制度運(yùn)行的體制基礎(chǔ)及困境分析》，《政法論叢》2019年第1期。

責(zé)任編輯：鄧 林