日本國立公園分區(qū)規(guī)劃與管控的經(jīng)驗(yàn)及啟示

張誼佳，彭 蓉，趙依丹，高 媛，趙 明

(國家林業(yè)和草原局林產(chǎn)工業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院)

自2015年國家發(fā)展和改革委員會(huì)等13部委聯(lián)合通過《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》后，我國陸續(xù)開展了10處國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)，并在2020年底完成了試點(diǎn)評估驗(yàn)收工作。我國國家公園通過體制試點(diǎn)建設(shè)總結(jié)了很多關(guān)于管理的體制機(jī)制等方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是各試點(diǎn)單位在實(shí)際管理過程中對完善的法律法規(guī)制度，明確的管控、建設(shè)內(nèi)容與強(qiáng)度要求，詳細(xì)的審批流程等方面存在強(qiáng)烈的訴求。由于目前我國關(guān)于保護(hù)地管理的兩部法律尚在制定中，試點(diǎn)實(shí)際建設(shè)管理過程主要參考《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》以及各試點(diǎn)自主實(shí)施的“一園一法”，規(guī)定的內(nèi)容相對基礎(chǔ)，對實(shí)際建設(shè)內(nèi)容的管理指導(dǎo)性不強(qiáng)。筆者以“日本國立公園”“國家公園分區(qū)及管控”等為關(guān)鍵詞在CNKI檢索，截至2021年5月底前，得到與日本國立公園相關(guān)的研究共27篇，主要是概況、發(fā)展歷程、管理體制、法律建設(shè)、旅游等方面，針對不同分區(qū)下具體建設(shè)內(nèi)容要求，審批與管控等方面尚未發(fā)表相關(guān)研究。對國家公園分區(qū)及管控的研究共13篇，多集中在思路、方法的探討，具體措施也是以具體某個(gè)國家公園試點(diǎn)來論述，缺少自上而下的基于分區(qū)明確的具體建設(shè)要求和審批流程的研究。因此，本文基于國家林業(yè)和草原局引智計(jì)劃“世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃培訓(xùn)”學(xué)習(xí)成果，結(jié)合筆者在參與國家公園體制試點(diǎn)評估驗(yàn)收工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及在主持國家級林業(yè)科技成果推廣項(xiàng)目“國家公園基礎(chǔ)設(shè)施（保護(hù)、防災(zāi)、科研監(jiān)測）設(shè)計(jì)規(guī)范研究”中整理的我國國家公園基礎(chǔ)設(shè)施體系及建設(shè)規(guī)范要求，通過深入研究日本國立公園各分區(qū)建設(shè)要求及實(shí)際審批流程與審批主體等經(jīng)驗(yàn)，為我國國家公園從體制試點(diǎn)階段進(jìn)入建設(shè)與管理階段后的立法、立規(guī)以及具體建設(shè)內(nèi)容審批管理提供啟發(fā)和借鑒。

一、日本國立公園分區(qū)及管控情況

日本早在1931年制定了《國立公園法》，距今已有89年的歷史。作為全球人地關(guān)系最為緊張的國家之一，日本在國家公園建設(shè)中，以系統(tǒng)化、制度化的管理方式，解決了土地、保護(hù)、發(fā)展等方面的問題，在土地權(quán)屬復(fù)雜（包括國有地、公有地、私有地和其他共4類所有權(quán)并存）并有較大人口、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境壓力下實(shí)現(xiàn)了對生態(tài)系統(tǒng)的有效保護(hù)。我國國家公園在土地管理、保護(hù)與發(fā)展平衡等方面均存在與日本類似的問題，學(xué)習(xí)日本國立公園的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，是避免走彎路，實(shí)現(xiàn)我國國家公園高效率、高質(zhì)量建設(shè)的最佳途徑之一。

日本國立公園是通過3個(gè)層次實(shí)現(xiàn)不同權(quán)益人行為規(guī)范和管理，從而達(dá)到整體保護(hù)的目的。首先通過實(shí)施“地域制”的綠地制度（超越土地產(chǎn)權(quán)與土地利用性質(zhì)），超越土地所有權(quán)歸屬的限制，將需要保護(hù)的地域指定為國立公園[1]。其次是制定相應(yīng)的規(guī)劃，規(guī)劃主要分為兩個(gè)方面：①限制規(guī)劃，主要通過限制公園內(nèi)可進(jìn)行的行為來保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然景觀；②實(shí)施規(guī)劃，指通過采取相應(yīng)對策和建設(shè)所需設(shè)施，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行合理利用。最后通過《日本自然公園法》的法律約束，有效控制有可能改變自然風(fēng)景的行為。

由于我國土地公有制性質(zhì)與日本不同，因此除“地域制”外，日本國立公園制定規(guī)劃和法律約束規(guī)范和管理權(quán)益人的行為對我國國家公園建設(shè)與管理更有實(shí)際的借鑒意義。筆者根據(jù)日本環(huán)境省官網(wǎng)（http://www.env.go.jp）的相關(guān)資料整理出日本國立公園規(guī)劃體系（見圖1）。日本國家公園“限制規(guī)劃”的“保護(hù)分區(qū)規(guī)劃”和“利用限制規(guī)劃”，針對不同保護(hù)分區(qū)，設(shè)置不同強(qiáng)度的控制措施，明確資源可利用時(shí)間和方式，達(dá)到合理利用與資源保護(hù)平衡的目的[2]。本文主要是對日本國立公園“限制規(guī)劃”部分在空間和依法審批管理方面的深研究，以期對我國國家公園分區(qū)規(guī)劃和管控有所啟發(fā)。

圖 1 日本國立公園規(guī)劃體系圖

（一）保護(hù)分區(qū)

保護(hù)分區(qū)規(guī)劃是通過分區(qū)來設(shè)定不同限制強(qiáng)度的行為，使開發(fā)和利用服從于保護(hù)。分區(qū)規(guī)劃的目的是保護(hù)自然景觀，對無序的開發(fā)和利用加以限制。按照生態(tài)系統(tǒng)完整性、資源價(jià)值等級、游客可利用程度等指標(biāo)，將陸域劃分為特別地域和普通地域兩大類，海域分為海域公園和普通地域兩大類。特別地域又劃分為以下4類：①特別保護(hù)區(qū)，是基本處于原始、荒野狀態(tài)地區(qū)，是國立公園中最核心的區(qū)域；②I類特別地區(qū)，指符合特殊保護(hù)政策的風(fēng)景區(qū)，在特別地域中保持最嚴(yán)格的區(qū)域，并且需要盡可能保護(hù)當(dāng)前景觀；③II類特別地區(qū)，是需要協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)活動(dòng)的地區(qū)；④III類特別地區(qū)，是環(huán)境保護(hù)必要性較低的地區(qū)，可以進(jìn)行一般的農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)活動(dòng)，幾乎不必?fù)?dān)心影響環(huán)境的維護(hù)。海域公園是指擁有出色的水下景觀以及動(dòng)植物資源的區(qū)域，必須維持優(yōu)良的景觀特點(diǎn)，保證海洋野生動(dòng)植物的棲息環(huán)境。普通地域是指保護(hù)特別地域、海域公園以外的景觀地區(qū)，可以視為特別地域或海域公園與國家公園外部的緩沖區(qū)，主要實(shí)現(xiàn)對整體風(fēng)景的保護(hù)[3]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全日本國立公園分區(qū)保護(hù)面積比例如下：特別保護(hù)區(qū)占13.2%，I類特別地區(qū)占11.3%，II類特別地區(qū)占24.7%，III類特別地區(qū)占22.1%，普通地域占28.9%（數(shù)據(jù)由江戶川大學(xué)國立公園研究所所長中島慶二先生于2019年提供）。此外，國立公園還設(shè)立利用調(diào)整地區(qū)，根據(jù)自然資源不同時(shí)間段所需保護(hù)管理強(qiáng)度，對利用方式、利用時(shí)間、利用人群和數(shù)量等進(jìn)行彈性調(diào)控。

（二）行為管控

日本國立公園對各類建設(shè)行為的管控以分區(qū)為基礎(chǔ)，管理制度要求明確，對不同分區(qū)具體行為的審批制度、審批規(guī)定和審批主體有明確的細(xì)化要求。日本國立公園內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的行為主要包括土地性質(zhì)變更、構(gòu)筑物建設(shè)、資源開采、整體景觀改造等。日本國立公園在管控過程中，首先對主要行為在各類保護(hù)分區(qū)中所應(yīng)采取的審批制度進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。筆者參加2019年國家林業(yè)和草原局引智計(jì)劃“世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃培訓(xùn)”訪問交流活動(dòng)期間，根據(jù)東京都環(huán)境局自然環(huán)境課佐藤女士“國立公園的保護(hù)和使用計(jì)劃”課程翻譯整理表1～3。表1明確了針對主要建設(shè)行為在不同分區(qū)內(nèi)應(yīng)采取的行政審批備案制度；表2進(jìn)一步細(xì)化了審批規(guī)定，明確了不同分區(qū)內(nèi)可審批的建設(shè)行為強(qiáng)度，即超出規(guī)定建設(shè)強(qiáng)度的行為不予審批；表3明確可審批主要建設(shè)行為的審批主體?？梢钥闯觯瑢徟黧w依建設(shè)強(qiáng)度的下降逐步權(quán)力下放，既明確管控權(quán)責(zé)，又保障了主要建設(shè)行為的時(shí)效。

表 1 日本國立公園內(nèi)主要建設(shè)行為中央政府審批制度表

表 2 日本國立公園各區(qū)內(nèi)主要建設(shè)行為審批規(guī)定

表3 日本國立公園主要建設(shè)行為審批主體（以東京都審批要求為例）

總體來說，建設(shè)方面差異主要存在于3個(gè)層次，即特別保護(hù)區(qū)最為嚴(yán)格，第I～I(xiàn)II類特別地區(qū)視具體內(nèi)容嚴(yán)格程度不同，普通地域則相當(dāng)于協(xié)調(diào)控制區(qū)，約束力不高。具體來說：①特別保護(hù)區(qū)，禁止一切可能對自然環(huán)境造成影響的活動(dòng)，未經(jīng)允許不得改變地形地貌、新建或改建建筑物，人類行為受到最嚴(yán)厲的管制；②I類特別地區(qū)，盡可能維持風(fēng)景不受破壞，可設(shè)置步行道；③II類特別地區(qū)，允許建設(shè)不影響自然風(fēng)景的基礎(chǔ)設(shè)施，除步行道外，還可設(shè)置機(jī)動(dòng)車道；④III類特別地區(qū)，對風(fēng)景資源基本無影響的區(qū)域，只要不會(huì)嚴(yán)重地影響到原有的自然風(fēng)景，則可集中建設(shè)休憩接待設(shè)施，前提是建設(shè)風(fēng)格要與本土文化統(tǒng)一結(jié)合；⑤普通區(qū)域中除非發(fā)生超過一定規(guī)模的設(shè)施建設(shè)或采礦等行為，一定要向國家提出申請之外，管理上較為寬松。管理方面，在特別保護(hù)地區(qū)和I至III類特別地區(qū)進(jìn)行的各類行為需要通過行政許可，不同級別的分區(qū)對應(yīng)環(huán)境省環(huán)境大臣、地區(qū)環(huán)境事務(wù)所所長和地方知事等不同的行政審批主體辦理許可。普通地域行為主要采取備案制度。

二、我國國家公園分區(qū)及管控

我國國家公園建設(shè)起步相對較晚，但是類似國家公園的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)也一直秉持與國際生物圈保護(hù)模式接軌的原則。自2015年我國開始國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)工作以來，現(xiàn)已有10處國家公園完成試點(diǎn)驗(yàn)收工作，本文對現(xiàn)有10處試點(diǎn)國家公園分區(qū)及管控情況進(jìn)行了梳理。

（一）分區(qū)情況

目前我國10處國家公園體制試點(diǎn)現(xiàn)階段分區(qū)情況如表4所示。

表 4 我國國家公園體制試點(diǎn)分區(qū)一覽表

我國國家公園在試點(diǎn)建設(shè)過程中主要是采用功能分區(qū)和管控分區(qū)相結(jié)合的方式?！秶夜珗@總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范（GB/T 39736—2020）》發(fā)布后，現(xiàn)已明確國家公園應(yīng)采取分級分區(qū)分開區(qū)劃的方式，即將管控分區(qū)與功能分區(qū)分開。管控分區(qū)主要分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩大類。功能區(qū)劃可根據(jù)國家公園保護(hù)與發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，一般分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)等。就目前分區(qū)要求而言，主要規(guī)定還是原則性條款，如核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和管理，一般控制區(qū)允許適量開展非資源損傷或破壞的科教游憩、傳統(tǒng)利用、服務(wù)保障等人類活動(dòng)。

（二）管控情況

根據(jù)對10處國家公園試點(diǎn)評估驗(yàn)收情況，試點(diǎn)目前建設(shè)項(xiàng)目的審批仍參考原有保護(hù)地的相關(guān)要求，如《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等，絕大部分項(xiàng)目是根據(jù)試點(diǎn)期間“一園一法”、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單或指導(dǎo)目錄、特許經(jīng)營管理辦法等實(shí)施。但各公園建設(shè)者對國家公園的理解程度不同，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度各不相同，造成管理內(nèi)容五花八門，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

同時(shí)，除上述不同分區(qū)的細(xì)化管控要求不明確、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)外，對于跨省國家公園的管理?xiàng)l例、規(guī)劃由誰制定、審批，如何批等問題不明確，導(dǎo)致跨省國家公園建設(shè)缺乏基本行為規(guī)范，亦是我國國家公園建設(shè)亟待解決的重要問題。

三、啟示與建議

針對國家公園體制試點(diǎn)情況及問題，對照日本國立公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)我國國家公園從體制試點(diǎn)階段向未來高效建設(shè)管理階段過渡，應(yīng)進(jìn)一步將管控分區(qū)與功能分區(qū)相對應(yīng)，并根據(jù)我國國家公園建設(shè)特點(diǎn)和建設(shè)內(nèi)容對分區(qū)管控進(jìn)行細(xì)化，明確審批流程和主體，落實(shí)責(zé)任。

（一）管控和功能分區(qū)對應(yīng)

將管控分區(qū)與功能分區(qū)分開，采用分級分區(qū)管理方式，是我國國家公園的分區(qū)方法[4]。管控分區(qū)相當(dāng)于日本國立公園特別地域下的特別保護(hù)區(qū)和I、II、III類特別地區(qū)，即我國的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。但是實(shí)際操作過程中，考慮到我國國家公園內(nèi)存在的空窗區(qū)和周邊社區(qū)，應(yīng)增加協(xié)調(diào)控制區(qū)，相當(dāng)于日本國立公園的普通地域。我國功能分區(qū)應(yīng)與管控分區(qū)相對應(yīng)，即現(xiàn)行的功能分區(qū)中嚴(yán)格保護(hù)區(qū)應(yīng)與核心保護(hù)區(qū)一致，采取最嚴(yán)格的保護(hù)方式。其他功能分區(qū)，如生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)等應(yīng)在一般控制區(qū)內(nèi)進(jìn)行細(xì)分，根據(jù)人類活動(dòng)強(qiáng)度對各功能區(qū)建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行“一園一策”的細(xì)化?？沾皡^(qū)和周邊社區(qū)的建設(shè)內(nèi)容應(yīng)參考日本國立公園對普通地域的要求，確保國家公園周邊資源也得到有效的保護(hù)和利用。

此方法既能保證在我國國家公園建設(shè)初期，通過分級分區(qū)管控方式有效保護(hù)核心資源，又可隨著我國國家公園持續(xù)建設(shè)，對一般控制區(qū)內(nèi)的不同功能區(qū)管控細(xì)則不斷完善，逐步形成國家公園不同用途區(qū)域管控要求，最終實(shí)現(xiàn)“兩級管控區(qū)[4]、多種功能區(qū)”的系統(tǒng)化、規(guī)范化、統(tǒng)一化管理。

（二）細(xì)化建設(shè)行為要求

筆者根據(jù)對日本國立公園分區(qū)保護(hù)、建設(shè)內(nèi)容限制及審批權(quán)限研究，基于國家級林業(yè)科技成果推廣項(xiàng)目“國家公園基礎(chǔ)設(shè)施（保護(hù)、防災(zāi)、科研監(jiān)測）設(shè)計(jì)規(guī)范研究”所總結(jié)的我國國家公園基礎(chǔ)設(shè)施體系[5]，以及實(shí)際建設(shè)中不同利益主體可能產(chǎn)生的行為，提出適用于我國目前管控分區(qū)的建設(shè)要求。建設(shè)內(nèi)容以基礎(chǔ)設(shè)施體系全部內(nèi)容為基礎(chǔ)，增加一些農(nóng)林牧漁方面對資源的使用，明確提出各類設(shè)施在兩級分區(qū)里是否可建，允許建設(shè)的話具體建設(shè)要求和應(yīng)考慮的因素等（見表5）。

表 5 我國國家公園分區(qū)管控定性建設(shè)要求

（三）明確審批流程及主體

通過將不同管控分區(qū)建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)強(qiáng)度與審批權(quán)限對照，為未來實(shí)現(xiàn)國家公園分區(qū)管控提供思路和支撐。國家公園管理部門主要有國務(wù)院、國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）、各國家公園管理局、國家公園管理分局/區(qū)等。參考日本國立公園環(huán)境省環(huán)境大臣、地區(qū)環(huán)境官、地方知事及地方環(huán)境所所長的管理級別，筆者建議我國國家公園建設(shè)項(xiàng)目審批過程采用如下流程：①在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)新建設(shè)施和原有設(shè)施改擴(kuò)建超過國家林業(yè)和草原局管控權(quán)限的需報(bào)國務(wù)院審批；②在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)施建設(shè)符合管控要求的報(bào)國家林業(yè)和草原局審批；③在一般控制區(qū)內(nèi)新建設(shè)施超過既定規(guī)模，視超標(biāo)程度分別報(bào)國家林業(yè)和草原局和國務(wù)院審批；④其他符合要求的建設(shè)項(xiàng)目可委托各國家公園管理局和相應(yīng)分局進(jìn)行審批。

日本國立公園通過“限制規(guī)劃”進(jìn)行分區(qū)管控，實(shí)現(xiàn)不同價(jià)值資源的空間劃分、不同利益主體有效的行為規(guī)范、不同區(qū)域責(zé)任單位的有效管理，從而達(dá)到整體保護(hù)目的。我國已經(jīng)出臺《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》《國家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范（GB/T 39736—2020）》等文件和規(guī)范，以及《國家公園法》尚在謀劃中。我國國家公園分區(qū)管控雛形已經(jīng)基本形成，并在以國家公園為主體的自然保護(hù)地內(nèi)針對各類設(shè)施建設(shè)給出明確的管控要求和審批流程，管理將更加有效、順暢。我國在土地資源管理、自然資源管理等方面仍與日本存在一定的差異，國家公園設(shè)施建設(shè)體系也在完善中。隨著國家公園從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)為建設(shè)管理階段，還需對分區(qū)管控和建設(shè)審批流程等相關(guān)內(nèi)容持續(xù)跟進(jìn)研究，為立法立規(guī)提供借鑒，為提高以國家公園為主體的保護(hù)地體系管理效率奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。