印度國家公園社區(qū)參與老虎保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

張姝琳，王夢橋，王忠君

(北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院)

一、研究背景

推動(dòng)國家公園體制建設(shè)有利于保護(hù)生物多樣性是當(dāng)前國際社會的共識。在國家公園長期的實(shí)踐中，人們逐漸認(rèn)識到原住民及社區(qū)也是國家公園生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，社區(qū)支持、社區(qū)參與式的國家公園建設(shè)模式日益涌現(xiàn)。國家公園社區(qū)，一般是指長期或相對長期生活在國家公園內(nèi)部以及毗鄰區(qū)域的擁有共同價(jià)值體系、具有共同文化特征的群體，即當(dāng)?shù)鼐用馵1]。國際上，學(xué)者對社區(qū)參與的國家公園生物多樣性保護(hù)的研究主要集中于保護(hù)效果、參與機(jī)制、沖突解決策略等方面，其中社區(qū)參與機(jī)制的研究是關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)者們在社區(qū)參與國家公園生物多樣性保護(hù)效果實(shí)證研究方面開展較早，如Evan Bowen-Jones等[2]在2002年提出了選擇“適合當(dāng)?shù)亍钡钠炫炍锓N的10條標(biāo)準(zhǔn)，如地理分布、保護(hù)狀態(tài)等，并用印度尼西亞的大象、奔巴島上的狐蝠和伯利茲南部托萊多區(qū)瑪雅人社區(qū)的森林保護(hù)3個(gè)實(shí)證案例，闡述了保護(hù)生物多樣性的基礎(chǔ)舉措是獲得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的支持；2017年Mwazvita T.B.Dalu等[3]以位于津巴布韋東部高地地區(qū)的溪蟹（Potamonautes）為研究對象，評估了直接或間接的社區(qū)生計(jì)與社區(qū)參與對該物種保護(hù)的影響。這些研究充分肯定了社區(qū)參與在保護(hù)地生物多樣性保護(hù)方面起到的正向作用。保護(hù)地“人獸沖突”解決方案也一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)，如Monica等[4]于2008年考察了印度北阿坎德邦人類與野生動(dòng)物的沖突，指出單一的政府賠償是不夠的，社區(qū)居民完全知情的參與是減少保護(hù)與社區(qū)發(fā)展沖突的主要手段。對國家公園與自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與機(jī)制的探索始終是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，如Biljana等[5]通過結(jié)構(gòu)化問卷調(diào)查的方式，對生活在3種不同土地保有權(quán)下的247個(gè)村民進(jìn)行了調(diào)查，得出加強(qiáng)居民對權(quán)利的認(rèn)識、改善管理者與當(dāng)?shù)厝酥g的關(guān)系是國家公園可持續(xù)管理的優(yōu)先事項(xiàng)；2016年Aatif等[6]調(diào)查了Van Gujjars社區(qū)半游牧民族對科貝特印度老虎保護(hù)區(qū)自然資源保護(hù)的觀念和態(tài)度，研究表明社區(qū)參與生物多樣性保護(hù)的前提是社區(qū)認(rèn)可與主動(dòng)支持的態(tài)度。

印度建立國家公園體制最初學(xué)習(xí)的是美國黃石模式，即國家公園被給予最高級別的保護(hù)，禁止放牧、私人占有，導(dǎo)致早期的印度國家公園存在著激烈的人園矛盾，生態(tài)保護(hù)面臨著巨大的社會經(jīng)濟(jì)壓力[7]。直到印度國家公園盡可能地平衡了人與保護(hù)之間的關(guān)系，以“老虎項(xiàng)目”(Tiger Project)為代表的各類生物多樣性保護(hù)計(jì)劃才得以順利實(shí)施。筆者在Web of Science數(shù)據(jù)庫中分別鍵入主題詞Indian national park、Indian nature reserve、tiger project后，分別獲得1 050、1 086、352篇相關(guān)文獻(xiàn)，利用NVIVO軟件對內(nèi)容密切相關(guān)的文獻(xiàn)進(jìn)行詞頻分析發(fā)現(xiàn)，“社區(qū)”（community）這一詞匯加權(quán)百分比達(dá)到了43%（見圖1），說明對印度國家公園的社區(qū)參與、社區(qū)談判與協(xié)商、老虎保護(hù)的研究是比較充分的。印度和中國同為亞洲人口大國，在保護(hù)地的建設(shè)管理上面臨相似的挑戰(zhàn)，印度社區(qū)參與國家公園生物多樣性保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)有值得借鑒之處。

圖 1 研究印度國家公園文獻(xiàn)詞匯云分詞

二、印度國家公園與“老虎項(xiàng)目”

印度的自然保護(hù)地體系分為4類：國家公園（national parks）、野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)（sanctuaries）、保護(hù)預(yù)留地（conservation reserves）和社區(qū)保護(hù)地（community reserves）（見表 1）。這些保護(hù)地的保護(hù)要求與管理水平有所差異。

表 1 印度自然保護(hù)地體系分類與保護(hù)要求

印度自然保護(hù)地體系是以國家公園為核心、以野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)為主體、以保護(hù)預(yù)留地和社區(qū)保護(hù)地作為緩沖區(qū)或廊道的“動(dòng)態(tài)”保護(hù)地體系[7]。印度這4類保護(hù)地的總面積約占國土面積的5.03%[8]。在所有類別中，國家公園由國家立法機(jī)構(gòu)設(shè)立，提供最大面積和最嚴(yán)格要求的保護(hù)，在重要的生態(tài)、區(qū)系、動(dòng)植物、地貌等地區(qū)，資源利用的限制要求最高[7]；野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的管理要求次之；而保護(hù)預(yù)留地和社區(qū)保護(hù)地多是私人或社區(qū)所有土地，是為了保持前兩類自然保護(hù)地的生態(tài)連通性而在法律上予以確認(rèn)的兩類保護(hù)地，這兩類保護(hù)地保留當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居住和維系生活的權(quán)利。

老虎是列入世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱 IUCN）紅色瀕危名錄的物種。在印度，老虎保護(hù)事業(yè)取得了真正的進(jìn)展。印度的野生老虎主要為孟加拉虎（Panthera tigris），是目前數(shù)量最多、分布最廣的虎的亞種。孟加拉虎主要分布在尼泊爾、印度和孟加拉國，也有少量分布在中國西藏墨脫和云南。作為最大的野生貓科動(dòng)物之一，雄虎體重范圍是180～258 kg，雌虎體重范圍是100～160 kg。19世紀(jì)初期，大約還有4萬只老虎棲息在印度。1972年之前，毫無止境的獵殺以及土地爭奪導(dǎo)致大量老虎喪生，有研究表明如果這個(gè)趨勢不能遏制，只要50年孟加拉虎就會從印度消失[9]。印度于1973年開展了“老虎項(xiàng)目”，印度老虎和生物圈保護(hù)區(qū)開始建立。政府通過“老虎項(xiàng)目”吸引大量志愿者和非政府組織（Non-Government Organizations，簡稱NGO）參與老虎保護(hù)，與私有土地所有者、政治家和媒體合作，建立了廣泛的守護(hù)老虎網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)實(shí)行了一系列移民和民生項(xiàng)目，為老虎恢復(fù)了大片棲息地，并在這些棲息地上構(gòu)建了宏大的監(jiān)測巡護(hù)網(wǎng)絡(luò)，使得老虎數(shù)量恢復(fù)到了很高的水平[10]。目前，世界上近70%的孟加拉虎棲息在印度國家公園中[11]，2006、2010、2014年的普查結(jié)果顯示，野生孟加拉虎在印度的數(shù)量分別是1 411、1 706、2 226 只[8]，目前數(shù)量仍在增長中。

三、印度國家公園“老虎項(xiàng)目”的社區(qū)參與歷程

印度國家公園社區(qū)參與“老虎項(xiàng)目”的歷程可以分為3個(gè)階段、6個(gè)時(shí)期（見表2）。

表 2 印度國家公園社區(qū)參與“老虎項(xiàng)目”的時(shí)序變遷

（一）第一階段（1988年以前）：被動(dòng)搬遷、沖突劇烈

印度第一個(gè)國家公園，吉姆·科貝特國家公園（Jim Corbett National Park，舊稱 Hailey National park）成立于1935年?，F(xiàn)今印度已建立104個(gè)國家公園[8]。1972年，印度頒布了《野生動(dòng)物保護(hù)法》，號召國家公園致力于保護(hù)野生物種和生物圈。1973年，印度政府在世界自然基金會（World Wildlife Fund，簡稱WWF）的支持下開展了“老虎項(xiàng)目”，老虎保護(hù)地由“限制所有人類活動(dòng)”的核心區(qū)和“限制人類土地利用”的緩沖區(qū)組成。國家公園往往是其核心區(qū)或緩沖區(qū)，如坎哈國家公園陸續(xù)在940 km2的核心區(qū)之外開辟了超過1 000 km2的緩沖區(qū)。印度早期的國家公園采取排他性的單一生態(tài)保育管理政策，造成了一系列的管理問題?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》頒布后，印度頻繁發(fā)生抵制活動(dòng)，社區(qū)村民與林業(yè)人員多次發(fā)生肢體沖突。后來，印度政府當(dāng)局以及眾多國際動(dòng)物保護(hù)組織采取了補(bǔ)償資金的方式，將國家公園內(nèi)和附近的居民遷移到遠(yuǎn)離老虎的區(qū)域生活，以確保國家公園和周圍緩沖區(qū)域內(nèi)的原始森林中老虎的棲息地不受到人類生活干擾。但由于遷移村民涉及大量資金、原住民強(qiáng)迫性重新安置也導(dǎo)致許多社會問題[12]，僅靠搬遷和禁牧等消極保護(hù)策略難以解決老虎保護(hù)和直接依賴自然資源的居民間的問題，導(dǎo)致了社區(qū)和管理者之間矛盾尖銳。

（二）第二階段（1988—2006年）：聯(lián)合共管、明確參與權(quán)利

面對保護(hù)地周邊巨大的人口壓力，印度政府創(chuàng)新地推行了“聯(lián)合森林管理”（Joint Forest Management）和“生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目”（Ecodevelopment Plan），以協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展與自然保護(hù)的矛盾。1988年印度發(fā)布新的《國家森林政策》，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入自然資源保護(hù)范圍；1990年，印度環(huán)境森林氣候變化部提出了由邦立林業(yè)部門和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織合作，共同保護(hù)森林和共享森林產(chǎn)品的聯(lián)合森林管理策略；1991年，印度在80個(gè)保護(hù)地上建立生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目，通過幫助貧困社區(qū)放棄從保護(hù)區(qū)中取薪材的習(xí)慣來實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)的目標(biāo)；1996年，《村務(wù)委員會法案》（ThePanchayatAct）授權(quán)地方傳統(tǒng)組織參與決策有關(guān)非木材林產(chǎn)品利用問題的治理，社區(qū)參與保護(hù)地管理的權(quán)利逐步被政府承認(rèn)，且被給予法律保障；2002年的《生物多樣性法案》（TheBiologicalDiversity Act）和《野生動(dòng)物行動(dòng)計(jì)劃》（WildlifeActionPlan（2002—2016））加強(qiáng)了保護(hù)地內(nèi)外的社區(qū)在利用和管理生物多樣性中的作用和地位[10]。

（三）第三階段（2006年至今）：主動(dòng)搬遷、積極的參與態(tài)度

2006年《在冊部落和其他傳統(tǒng)林區(qū)居民（林權(quán)確認(rèn)）法案》（TheScheduledTribesandotherTraditional ForestDwellers（RecognitionofForestRights）Act）明確了森林部落的權(quán)利，并授權(quán)他們在移民安置過程中的土地所有權(quán)、保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的自然資源利用權(quán)和知情同意權(quán)[10]。2007年，印度中央政府發(fā)布《國家移民安置與恢復(fù)政策》，具體規(guī)定了國家公園和野生動(dòng)植物保護(hù)區(qū)部落村莊的自愿搬遷與補(bǔ)償方案[13]。正由于一系列社區(qū)權(quán)利的確認(rèn)和民生項(xiàng)目的實(shí)施，在老虎棲息地上構(gòu)建了宏大的監(jiān)測巡護(hù)網(wǎng)絡(luò)，使得印度老虎數(shù)量逐漸增加。

四、印度國家公園“老虎項(xiàng)目”的社區(qū)參與方式

印度國家公園在實(shí)施“老虎項(xiàng)目”過程中，除制定并基本能夠嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)外，也會根據(jù)各保護(hù)地情況，因地制宜地采取一些吸引和鼓勵(lì)社區(qū)參與保護(hù)管理的措施，其中社區(qū)教化、發(fā)動(dòng)群眾、鼓勵(lì)典型、人退虎進(jìn)、生態(tài)旅游和談判協(xié)商等是最常見的社區(qū)參與方式。

（一）社區(qū)教化：依法保障和社區(qū)志愿教育

社區(qū)參與“老虎項(xiàng)目”的法律與政策保障經(jīng)政府宣傳和志愿者普及后，直接促進(jìn)了國家公園原住民保護(hù)老虎的行動(dòng)。許多非政府組織和野生動(dòng)物保護(hù)志愿者在教化社區(qū)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。如印度孫德爾本斯國家公園（The Sundarbans）是孟加拉虎重要的棲息地之一，在當(dāng)?shù)卦∶竦膫鹘y(tǒng)習(xí)俗中，殺死老虎一度被大家視為英雄事跡。生態(tài)保護(hù)組織“野保隊(duì)”（Wild Team）在當(dāng)?shù)刂驹刚叩膸椭?，編制了宣傳材料，使村民認(rèn)識到保護(hù)自身和拯救老虎可以雙贏，讓當(dāng)?shù)卮迕耖_始學(xué)習(xí)如何把老虎嚇退到森林里去，而不是殺死老虎。后來附近村子也加入到保護(hù)老虎的行列中，村民們自發(fā)做志愿者，主動(dòng)幫助管理方保護(hù)老虎并制止偷獵行為[14]。

（二）發(fā)動(dòng)群眾：集體行動(dòng)參與老虎保護(hù)

印度采用的“聯(lián)合森林管理”策略中，特別強(qiáng)調(diào)以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)組織作為共同管理者，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)管理。為了保護(hù)老虎棲息地的木材和薪材免遭非法砍伐，很多國家公園與保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)將一些邊緣村莊全部納入當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)組織結(jié)構(gòu)中，鼓勵(lì)社區(qū)公眾擔(dān)任組織成員，并由當(dāng)?shù)厝私M成巡邏隊(duì)，積極參與保護(hù)計(jì)劃，管理和保護(hù)生物多樣性[13]。為了遏制盜獵老虎的趨勢，老虎保護(hù)組織逐步與當(dāng)?shù)卦∶穹e極開展合作。如在喀拉拉邦的貝里亞爾老虎保護(hù)區(qū)，76名當(dāng)?shù)啬獊喿鍕D女被組織起來參與老虎保護(hù)行動(dòng)。這些婦女每天在叢林中巡邏，積極搜尋盜獵者的蹤跡[9]。

（三）鼓勵(lì)典型：宣傳并爭取當(dāng)?shù)亍氨Ｗo(hù)冠軍”“社區(qū)領(lǐng)袖”的支持

印度中央及地方政府提倡表現(xiàn)卓越的個(gè)人“保護(hù)冠軍”，對其進(jìn)行表彰，并給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，對“老虎項(xiàng)目”的成功起到了至關(guān)重要的作用?！氨Ｗo(hù)冠軍”是指對國家公園或保護(hù)區(qū)內(nèi)的老虎、其他野生動(dòng)物保護(hù)工作做出了較大奉獻(xiàn)、有較顯著成績的個(gè)人或團(tuán)體。森林官員主動(dòng)建立當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)保護(hù)機(jī)構(gòu)以支持野生動(dòng)物保護(hù)，特別鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝藸幃?dāng)“保護(hù)冠軍”，促使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)更多、更積極地參與保護(hù)[15]。

（四）人退虎進(jìn)：政府賠償與自愿搬遷

政府推動(dòng)的社區(qū)移民是一項(xiàng)重要的保護(hù)地管理政策。印度有多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與老虎保護(hù)地內(nèi)的居民遷移，居民遷移前首先根據(jù)《森林權(quán)利法案》（ForestRightAct，簡稱FRA，2006 年）中關(guān)于重要野生生物棲息地（critical wildlife habitats）的相關(guān)條例標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行地點(diǎn)選擇；選址后，地方林業(yè)部門先與被搬遷村委會及各利益相關(guān)方進(jìn)行溝通，征求居民對搬遷事宜及新址的意見，在得到村民代表的正式同意后，方可開展搬遷。居民做出搬遷決定受到很多因素影響，總的來說，政府需提供一套可以綜合提高被搬遷者生活水平的方案才可吸引居民自愿搬離保護(hù)地[16]。1970年至2008年之間，印度至少有10萬人進(jìn)行了移民。安置移民，要求相當(dāng)大的投資，并且由于流離失所會給社區(qū)帶來不利影響，歷史上對移民搬遷也一直存在爭議。但是目前印度確實(shí)有很多當(dāng)?shù)厝俗栽赶劝岢鰢夜珗@和保護(hù)區(qū)，以換取新土地，后期政府會給予一定補(bǔ)償，也能夠提高生活水平[15]。搬遷使許多野生物種的保護(hù)狀況得到了切實(shí)改善，例如，在1984至2002年期間，從北阿坎德邦的科比特老虎保護(hù)區(qū)遷移了411個(gè)家庭，老虎棲息地面積恢復(fù)了273 hm2，老虎數(shù)量增加了52%[17]。

（五）生態(tài)旅游：增加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的收入與工作機(jī)會

1991年，印度政府出臺“生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目”，通過向包括國家公園在內(nèi)的保護(hù)地提供資金援助，幫助當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展生態(tài)旅游等有利于生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護(hù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)的統(tǒng)一。國家老虎保護(hù)管理局（NTCA）經(jīng)常制定旅游活動(dòng)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和老虎項(xiàng)目的指導(dǎo)方針，在國家公園及邊界8 km范圍內(nèi)的社區(qū)設(shè)“鄉(xiāng)村生態(tài)發(fā)展委員會”（Village Ecodevelopment Committees），在人口密集程度較低的森林邊界8 km內(nèi)設(shè)“森林保護(hù)委員會”（Forest Protection Committees），二者作為基層管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目”的實(shí)施。世界自然基金會提供給國家公園管理者大量車輛、無線電、監(jiān)控設(shè)施，甚至制服，同時(shí)開展關(guān)于生態(tài)可持續(xù)旅游的專業(yè)培訓(xùn)。生態(tài)旅游給當(dāng)?shù)鼐用駧砹丝捎^的收入和工作機(jī)會，使他們從心底里對老虎感到珍視。2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，3.5萬印度游客和1.8萬外國游客來到班達(dá)迦國家公園看虎。Kanha國家公園是印度第二大國家公園，那里有數(shù)量眾多的孟加拉虎，每年吸引成千上萬的游客，園內(nèi)主要由當(dāng)?shù)厝藫?dān)任導(dǎo)游，越來越多的旅游收入和工作機(jī)會使當(dāng)?shù)卮迕癯浞终J(rèn)識到野生動(dòng)物資源的重要性[18]。

（六）談判協(xié)商：建立溝通順暢的利益與權(quán)利“博弈”機(jī)制

土地、權(quán)益等問題是國家公園社區(qū)管理中的普遍問題，而建立穩(wěn)定持續(xù)的談判協(xié)商機(jī)制是緩解國家公園社區(qū)沖突的有效途徑[19]。當(dāng)國家公園出現(xiàn)旅游收益分配沖突、資源獲取沖突或利益補(bǔ)償沖突時(shí)，這個(gè)機(jī)制能夠有效地緩解沖突并提升管理成效。如吉爾國家公園（The Gir National Park）依據(jù)印度《野生動(dòng)物保護(hù)法》，強(qiáng)制遷出國家公園內(nèi)的居民，且限制他們使用公園內(nèi)的自然資源，由此引發(fā)了資源獲取沖突與利益補(bǔ)償沖突。之后國家公園管理機(jī)構(gòu)通過實(shí)施社區(qū)談判政策，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益納入國家公園的管理，由不同村莊的積極人士和森林部門代表共同組建森林保護(hù)委員會，制定農(nóng)作物補(bǔ)償和牲畜損失補(bǔ)償計(jì)劃等，有效地緩和了沖突[20]。

五、印度國家公園社區(qū)參與“老虎項(xiàng)目”的特點(diǎn)

（一）確認(rèn)原住民權(quán)利

印度保護(hù)地面臨著巨大的人口壓力和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，同時(shí)保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)也缺乏資金和能力建設(shè)。印度“老虎項(xiàng)目”的有效實(shí)施，得益于政府針對老虎、大象、鱷魚等重要物種建立的監(jiān)測保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，由中央政府、邦政府、非政府組織、社區(qū)等利益相關(guān)者共同參與保護(hù)，同時(shí)，更得利于社區(qū)共管，以及社區(qū)在保護(hù)地土地所有權(quán)、自然資源利用的權(quán)利從法律上得以確認(rèn)，緩解了社區(qū)和保護(hù)地的矛盾，挖掘并保護(hù)社區(qū)傳統(tǒng)文化的同時(shí)增強(qiáng)了管理機(jī)構(gòu)的管理水平。印度的社區(qū)發(fā)展與參與保護(hù)地管理的權(quán)利是在法案的制定和修訂中逐步明確的。1988年印度頒布《國家森林政策》，將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入自然資源保護(hù)；1996年印度頒布《村務(wù)委員會法案》，設(shè)立村潘查亞特（Gram Panchayats）、鄉(xiāng)潘查亞特（Taluk Panchayats）、縣潘查亞特（Zilla Panchayats）作為地方自治機(jī)構(gòu)；2003年印度出臺《野生生物保護(hù)法案（修正案）》，在國家公園周邊生態(tài)脆弱地區(qū)新設(shè)“保護(hù)預(yù)留地”和“社區(qū)保護(hù)地”，在不改變土地等自然資源權(quán)屬的前提下，賦予村民自治管理權(quán)，村民可通過鄉(xiāng)村大會參與對社區(qū)保護(hù)地與保護(hù)預(yù)留地的管理[16]；2006年頒布的《在冊部落和其他傳統(tǒng)林區(qū)居民（林權(quán)確認(rèn)）法案》，簡稱“林權(quán)確認(rèn)法案”，首次從立法上明確包括國家公園在內(nèi)的保護(hù)地內(nèi)原住民的基本生活權(quán)利。

（二）保障社區(qū)利益

在“老虎項(xiàng)目”實(shí)施過程中，一方面政府對偷獵的懲罰力度不斷加大，另一方面當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)能從各利益集團(tuán)獲取補(bǔ)償資金，增強(qiáng)了社區(qū)參與合作的積極性與工作效率。最明顯的就是印度社區(qū)保護(hù)地?cái)?shù)量的迅速增加，使社區(qū)直接或間接受益于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)權(quán)益。如印度的佩里亞爾國家公園老虎保護(hù)區(qū)實(shí)施的生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目，為公園內(nèi)和公園附近（共約25萬人）居住的人們尋找可行的生計(jì)替代方案來滿足他們的經(jīng)濟(jì)需求，截至2018年，該項(xiàng)目已使5 540個(gè)家庭，約4萬人受益[21]。

六、對我國國家公園建設(shè)的啟示

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)的社區(qū)共管機(jī)制

從目前國家公園試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，我國的國家公園面積多數(shù)較大，公園范圍內(nèi)普遍存在大量原住民。他們對自然資源依賴性較強(qiáng)，有強(qiáng)烈的發(fā)展訴求。而2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確我國國家公園屬于禁止開發(fā)地，要求實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)，國家公園最嚴(yán)格的生態(tài)保育目標(biāo)與居民強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望之間必然存在矛盾之處[12]。為促進(jìn)保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，《建立國家公園體制總體方案》提出了建立“共管機(jī)制”，以協(xié)調(diào)國家公園生態(tài)保護(hù)與原住居民發(fā)展訴求之間的關(guān)系。共同管理是一種管理自然資源的多元方法，將各利益相關(guān)群體納入其中，并以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、自然資源可持續(xù)利用和公平分享與自然資源有關(guān)的利益和權(quán)責(zé)為目標(biāo)，在管理自然資源中尋求社會公正和民主。但由于我國國家公園原住民各項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)速度遠(yuǎn)低于公園建設(shè)發(fā)展要求，為了使保護(hù)目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，我國的國家公園社區(qū)共管應(yīng)是政府主導(dǎo)、多方參與型，以行政執(zhí)法優(yōu)先，從政策、制度、經(jīng)濟(jì)、共管意愿、社會資本等方面進(jìn)行可行性評估，再結(jié)合居民對生態(tài)環(huán)境的影響，采用因地制宜適應(yīng)性的共同管理政策，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳承留下彈性空間。此外，還應(yīng)對居民參與國家公園管理的方式（以個(gè)體為單位還是以集體為單位）和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究[22]。

（二）多渠道宣傳與鼓勵(lì)社區(qū)參與生物多樣性保護(hù)

一是需要在社區(qū)宣傳與普及參與保護(hù)地物種保護(hù)的法律與政策，非政府組織和野生動(dòng)物保護(hù)志愿者在教化社區(qū)方面可發(fā)揮舉足輕重的作用；二是鼓勵(lì)社區(qū)居民成為志愿者，地方政府可考慮對具有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人或團(tuán)體給予物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)；三是適宜地開展生態(tài)旅游活動(dòng)，增加當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的收入與工作機(jī)會，使社區(qū)居民從內(nèi)心認(rèn)識到珍稀物種是其工作與收入的源泉，從而更加積極地參與當(dāng)?shù)氐纳锒鄻有员Ｗo(hù)；四是建立有效的權(quán)利博弈機(jī)制，便于管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)進(jìn)行對話溝通，當(dāng)國家公園出現(xiàn)旅游收益分配、資源獲取或利益補(bǔ)償?shù)葲_突時(shí)，這個(gè)機(jī)制能夠有效地緩解矛盾并提升管理成效。

（三）傳統(tǒng)生活與地方知識也是國家公園的保護(hù)對象

由于人地關(guān)系是國家公園體制建設(shè)中無法回避的因素，單純強(qiáng)調(diào)“地”與“空間”的生態(tài)保育不能完全解決國家公園的自然保護(hù)難題，因此，應(yīng)面對現(xiàn)實(shí)，主動(dòng)把“人”的因素也列入管理對象。國家公園普遍存在社區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然資源依賴性強(qiáng)的特征。國家公園建立后社區(qū)居民的生活方式將被迫做出改變，但應(yīng)該看到原住民傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式有“天人合一”的一面，其地方知識與傳統(tǒng)文化的有效傳承更利于國家公園實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和管理目標(biāo)。將國家公園社區(qū)傳統(tǒng)生活和地方知識也列入國家公園保護(hù)對象，構(gòu)建國家公園社區(qū)傳統(tǒng)文化生活圈，有利于公園與周邊社區(qū)凝聚共識，多方溝通，增加國家公園管理者與社區(qū)居民的相互信任，共同促進(jìn)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）多源構(gòu)建生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償基金

由于國家公園體制建設(shè)需要投入大量人力物力，其中僅對社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償就需要較大的資金投入?？蓞⒖加《葒夜珗@的管理辦法，以項(xiàng)目吸引非政府組織及利益組織進(jìn)入，增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_源途徑，吸引更多的社會資金參與到國家公園生物多樣性保護(hù)中來。一方面可以設(shè)立“生態(tài)管護(hù)員”“生態(tài)旅游向?qū)А钡葝徫?，讓一部分社區(qū)居民直接成為“領(lǐng)工資”的生態(tài)保護(hù)專職人員。另一方面可啟動(dòng)國家公園志愿者項(xiàng)目與合作者項(xiàng)目，吸收社會人力、物力參與保護(hù)管理。同時(shí)，注意打造“國家公園”品牌，借助品牌增值效應(yīng)促進(jìn)社區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)增收。也可以通過設(shè)立委員會吸納專家學(xué)者、相關(guān)部門及社區(qū)代表來監(jiān)督管理部門并為其提供政策建議。如印度政府通過推行“生態(tài)發(fā)展項(xiàng)目”廣泛聯(lián)合非政府組織等多方參與保護(hù)管理，通過“聯(lián)合森林管理”項(xiàng)目平衡自然保護(hù)和社區(qū)發(fā)展[7]，這些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒學(xué)習(xí)。