“博弈”視角下的美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念對(duì)中國(guó)的啟示National Parks: The American Experience
——評(píng)

楊子江，謝 兵，向 帆，吳曉東

(云南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院)

“國(guó)家公園”作為世界范圍內(nèi)廣泛認(rèn)可且普遍采用的一種自然地保護(hù)模式，能夠相對(duì)有效地平衡生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)之間的關(guān)系，為人類提供了一種較為科學(xué)合理的自然保護(hù)地發(fā)展路徑。我國(guó)具有類型豐富、面積廣闊的自然資源地，在引入國(guó)家公園這一概念以前，已經(jīng)建立了以自然保護(hù)區(qū)為主體，風(fēng)景名勝區(qū)為特色，兼具森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等保護(hù)地類型的自然地保護(hù)體系[1]。自2013年黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“建立國(guó)家公園體制”以來(lái)，我國(guó)國(guó)家公園管理制度建設(shè)不斷深化發(fā)展[2]。2015年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合13個(gè)部門印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》開啟了我國(guó)國(guó)家公園體制的實(shí)踐探索。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)初步完成[2]；同年10月，黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套制度，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步明確了國(guó)家公園的定位和作用，標(biāo)志著國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段[3]。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，明確了建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)自然保護(hù)地體系進(jìn)入全面深化改革的新階段[4]。經(jīng)過(guò)6年多的實(shí)踐與理論探索，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)取得了一定的成就，同時(shí)仍然存在諸如法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)缺位、配套機(jī)制不完善、相關(guān)機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清等問題[5]。在國(guó)家公園體制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)以及自然保護(hù)地體系轉(zhuǎn)型優(yōu)化的當(dāng)下，明確國(guó)家公園的發(fā)展理念，尤其是探究它應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”，對(duì)完善我國(guó)國(guó)家公園管理制度乃至自然保護(hù)地體系建設(shè)具有重要意義。美國(guó)作為國(guó)家公園概念的發(fā)源地，其國(guó)家公園體系建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)值得我們參考與借鑒。2010年出版的第4版NationalParks:TheAmericanExperience一書較為全面地介紹了美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展歷程及發(fā)展理念變遷，對(duì)解決現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)中凸顯的問題具有很大的幫助[6]。

一、National Parks:The American Experience

國(guó)家公園被稱為美國(guó)有史以來(lái)最偉大的理念之一，自1872年黃石國(guó)家公園建立以來(lái)，美國(guó)現(xiàn)已形成包含400余個(gè)不同類型的公園單位在內(nèi)的復(fù)雜自然與文化遺產(chǎn)系統(tǒng)。1916年的《國(guó)家公園管理局組織法案》（NationalParkServiceOrganicAct）明確了國(guó)家公園管理的主要對(duì)象和利用方式，即其管理對(duì)象既包括自然景觀、生物物種，也包括人文景觀，其利用方式強(qiáng)調(diào)不減損國(guó)家公園的自然和文化價(jià)值[7]。國(guó)家公園應(yīng)該被保護(hù)，這一觀念自提出起就深入人心，但是它應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”呢？關(guān)于國(guó)家公園該如何發(fā)展的爭(zhēng)論從未停止，而正是這種爭(zhēng)論的存在引發(fā)了聯(lián)邦政府、鐵路公司和環(huán)保組織等利益團(tuán)體間的一次次博弈，從而推動(dòng)美國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)不斷向前發(fā)展，促進(jìn)美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念不斷完善[6]。

NationalParks:TheAmericanExperience一書構(gòu)建了一個(gè)美國(guó)國(guó)家公園體系的全面發(fā)展框架，作者朗特教授圍繞美國(guó)最重要的自然保護(hù)地——國(guó)家公園展開討論，回顧了美國(guó)國(guó)家公園體系由萌芽、產(chǎn)生、發(fā)展直至成熟的歷史過(guò)程，以及在這個(gè)過(guò)程中出現(xiàn)的民族主義、功利主義、保護(hù)主義、擴(kuò)張主義等思潮之間的相互博弈、碰撞與妥協(xié)[6]。該書作者朗特教授對(duì)美國(guó)國(guó)家公園懷有深厚的感情，希望借此補(bǔ)充學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系的嚴(yán)肅研究，提供一個(gè)不同于以往的偏向政治歷史研究方向的新視角，來(lái)解讀美國(guó)國(guó)家公園體系的建立過(guò)程及發(fā)展理念。作者認(rèn)識(shí)到，目前國(guó)家公園理念仍未以完美的形式出現(xiàn)，仍然需要各方努力來(lái)維護(hù)國(guó)家公園的完整性，確保國(guó)家公園的永恒成為美國(guó)和世界共享的最佳理念[4,7]。

NationalParks:TheAmericanExperience一書除前言、后記及附錄外，共有13個(gè)章節(jié)，這13個(gè)章節(jié)可以分為3個(gè)部分。第一部分包括3個(gè)章節(jié)，主要介紹了美國(guó)國(guó)家公園的起源。通過(guò)這3個(gè)章節(jié)，我們可以了解到黃石等第一批美國(guó)國(guó)家公園從發(fā)現(xiàn)到批準(zhǔn)建立的過(guò)程；同時(shí)，這一部分重點(diǎn)關(guān)注了民族主義尤其是景觀民族主義與功利主義思潮之間的碰撞，最終發(fā)展出國(guó)家公園應(yīng)該保護(hù)具有獨(dú)特自然奇觀且不具備農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、礦業(yè)等經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地的理念。第二部分包括7個(gè)章節(jié)，主要介紹了美國(guó)國(guó)家公園體系逐步完善的歷史過(guò)程。通過(guò)這7個(gè)章節(jié)，我們可以了解到美國(guó)國(guó)家公園體系逐漸發(fā)展為包含自然奇觀、歷史遺跡、自然荒野等多種景觀類型且具有獨(dú)特價(jià)值的自然地保護(hù)體系，且管理體制也由簡(jiǎn)約粗放向集約高效推進(jìn)。在這一發(fā)展過(guò)程中，保護(hù)主義、功利主義思潮關(guān)于國(guó)家公園應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”的博弈都有不同程度的拓展與豐富。第三部分包括3個(gè)章節(jié)，主要介紹了美國(guó)國(guó)家公園體系的進(jìn)一步擴(kuò)張。通過(guò)這3個(gè)章節(jié)，我們可以了解到美國(guó)在不斷膨脹的經(jīng)濟(jì)、政治、文化實(shí)力影響下，國(guó)家公園體系也進(jìn)一步發(fā)生擴(kuò)張；同時(shí)，工業(yè)化的快速發(fā)展、游憩娛樂需求的急速增長(zhǎng)等社會(huì)公共問題對(duì)國(guó)家公園體系的發(fā)展帶來(lái)了一定威脅及風(fēng)險(xiǎn)。在這一擴(kuò)張過(guò)程中，保護(hù)主義、擴(kuò)張主義以及后現(xiàn)代主義思潮相互影響，國(guó)家公園的發(fā)展理念產(chǎn)生了新的探索。

二、推動(dòng)美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的思潮與理念

朗特教授以重要?dú)v史事件、關(guān)鍵性推動(dòng)人物、相關(guān)開創(chuàng)性法案為線索，將美國(guó)國(guó)家公園體系從萌芽到建立，直至擴(kuò)張的過(guò)程串聯(lián)起來(lái)，語(yǔ)言生動(dòng)且富有趣味性。其中約翰·康內(nèi)斯的國(guó)會(huì)激辯、羅斯?？偨y(tǒng)的黃石公園演講等重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)事件令人印象深刻，更重要的是，作者在書中傳達(dá)出，正是各種思想和主義在這一發(fā)展歷程中的碰撞交鋒、各種利益團(tuán)體在這一進(jìn)程中的爭(zhēng)斗妥協(xié)，才是從宏觀角度推動(dòng)國(guó)家公園理念發(fā)展前行的根本原因。

（一）推動(dòng)美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念變遷的主要思潮

1.民族主義與功利主義

民族主義，即指以自我民族的利益為基礎(chǔ)而進(jìn)行的思想或運(yùn)動(dòng)。在本書語(yǔ)境中，它可以引申為以增強(qiáng)美國(guó)國(guó)家意識(shí)及民族認(rèn)同感為目的，將獨(dú)特的自然風(fēng)景或文化遺產(chǎn)等納入國(guó)家公園體系的思想，主要體現(xiàn)為風(fēng)景民族主義和文化民族主義兩種。功利主義，通常指以實(shí)際功效或利益作為道德標(biāo)準(zhǔn)的倫理學(xué)說(shuō)，在本書語(yǔ)境中，它特指重視國(guó)家公園的資源開發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益而忽視對(duì)其進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的思想。

事實(shí)上，黃石等美國(guó)第一批國(guó)家公園正是誕生于民族主義尤其是風(fēng)景民族主義與功利主義間的相互作用中，優(yōu)勝美地、黃石等獨(dú)特自然奇觀的發(fā)現(xiàn)促進(jìn)了民族主義的發(fā)展，推動(dòng)了以獨(dú)特自然風(fēng)景與地質(zhì)地貌為特色入選國(guó)家公園這一標(biāo)準(zhǔn)的建立；同時(shí)功利主義又將公園范圍的劃定限定于對(duì)伐木、放牧、采礦和農(nóng)業(yè)等無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地上，以確保其邊界外的土地更符合經(jīng)濟(jì)而非生態(tài)需要。這最終形成一種有限度的保護(hù)與過(guò)度的開發(fā)、凸顯民族意識(shí)又讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互矛盾的發(fā)展理念。

總的來(lái)說(shuō)，這兩種思潮在一定意義上推動(dòng)了國(guó)家公園的誕生和發(fā)展，但其影響也不都是有利的，例如在劃定國(guó)家公園邊界時(shí)，忽視了其生態(tài)完整性與文化連續(xù)性，不可避免地造成了其生態(tài)割裂和文化隔斷。

2.保護(hù)主義與功利主義

保護(hù)主義，是指對(duì)自然環(huán)境的保存、恢復(fù)和改善。在國(guó)家公園理念這一特定語(yǔ)境中，它可以表述為對(duì)公園自然資源的保護(hù)和培育、生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和改善、特色景觀的合理開發(fā)等思想，影響著公園從設(shè)立到管理的整個(gè)過(guò)程。而功利主義的影響是深遠(yuǎn)的，其自產(chǎn)生至今，仍然在不同程度上影響著國(guó)家公園的整個(gè)建設(shè)管理過(guò)程。

19世紀(jì)70年代，不受限制的放牧以及迎合游客需求建設(shè)的大量道路和建筑物，給優(yōu)勝美地山谷的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了很大破壞，卻在一定意義上掀起了保護(hù)主義的熱潮。可以說(shuō)，保護(hù)主義正是誕生于功利主義思潮對(duì)公園帶來(lái)的不利影響之上。在國(guó)家公園體系后續(xù)的發(fā)展過(guò)程中，始終能夠找到這兩種思潮間博弈的影子。例如20世紀(jì)初，國(guó)家公園管理局建立，這不單單是保護(hù)主義的推動(dòng)作用，另一個(gè)不能忽視的重要前提是，管理局同意以一定程度上的旅游開發(fā)來(lái)?yè)Q取以鐵路公司為代表的功利主義者們的支持，在這些力量的共同作用下才使得國(guó)家公園管理局這個(gè)專門的管理機(jī)構(gòu)順利落成。

回顧美國(guó)國(guó)家公園體系100多年的歷史，可以說(shuō)保護(hù)主義是推動(dòng)這一體系向前發(fā)展最重要的力量，它不僅豐富了國(guó)家公園的內(nèi)涵，將自然荒野等原始生境納入了國(guó)家公園體系，而且對(duì)公園的科學(xué)管理提供了正確的方向和指引。但是僅僅依靠保護(hù)主義是不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園體系可持續(xù)發(fā)展的，功利主義思潮帶來(lái)的也不全是阻礙，比如旅游業(yè)的發(fā)展為公園的后續(xù)保護(hù)提供了資金支持，而其游憩、教育功能使國(guó)家公園的公共屬性更好地落地從而反哺了公園的可持續(xù)發(fā)展。所以說(shuō)，正是保護(hù)主義與功利主義思潮相互碰撞、共同作用才推動(dòng)了美國(guó)國(guó)家公園體系向著更好的方向發(fā)展。

3.保護(hù)主義、擴(kuò)張主義與后現(xiàn)代主義

擴(kuò)張主義，本意指通過(guò)軍事或外交等手段達(dá)到增加本國(guó)領(lǐng)土或主權(quán)的目的，從而擴(kuò)大本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)及文化影響的效果。在國(guó)家公園理念這一特定語(yǔ)境中，可以引申為根據(jù)需求增加國(guó)家公園類型和面積，將國(guó)家海岸、野生河流等新的景觀種類納入國(guó)家公園入選標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家公園體系進(jìn)行擴(kuò)張。后現(xiàn)代主義，原指對(duì)現(xiàn)代化過(guò)程中出現(xiàn)的剝奪人的主體性和感覺豐富性的整體性、中心性、同一性等思維方式的批判與解構(gòu)，在國(guó)家公園理念這一特定語(yǔ)境中，可以引申為對(duì)過(guò)去指導(dǎo)建設(shè)國(guó)家公園理論和思想的批判與解構(gòu)，它進(jìn)一步推動(dòng)了對(duì)國(guó)家公園本質(zhì)、根本目的等本源性問題的思考。

科德角作為國(guó)家海岸，于1961年成功開創(chuàng)了非傳統(tǒng)公園擴(kuò)張的重要先例。這卻引發(fā)了純粹保護(hù)主義者們的不滿，他們認(rèn)為東部的“新公園”背離了國(guó)家公園的使命，以游憩娛樂而非風(fēng)景保護(hù)為動(dòng)機(jī)，這場(chǎng)爭(zhēng)論以擴(kuò)張主義的勝利告終。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)了一股新思潮，他們認(rèn)為國(guó)家公園在文明與荒野之間劃清界限，這否定了人與土地之間的歷史親密關(guān)系，從根本上否定了國(guó)家公園建立的意義；還有一些人堅(jiān)持認(rèn)為國(guó)家公園的建設(shè)管理應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，私營(yíng)企業(yè)的效率將遠(yuǎn)超國(guó)家公園管理局等政府機(jī)構(gòu)。后現(xiàn)代主義思潮甚至從國(guó)家公園的建立是否有意義這樣的本源性問題上進(jìn)行了深入思考，其理論深度是空前的。同時(shí)它對(duì)自然環(huán)境干預(yù)管理、生物補(bǔ)償、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)屬性等國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)管理方面的問題進(jìn)行了許多有益的思考，促進(jìn)其管理手段向著科學(xué)有效的方向又邁進(jìn)了一大步。

綜合來(lái)看，即使經(jīng)歷了百余年的發(fā)展，美國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展理念仍然沒有展現(xiàn)出完美的形式，關(guān)于國(guó)家公園應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”的爭(zhēng)論還在持續(xù)進(jìn)行，但不可否認(rèn)的是在幾種主義之間的博弈中，美國(guó)國(guó)家公園體系已經(jīng)取得了世界矚目的成就，這種逐漸深入的正向討論也將推動(dòng)這一理念更加趨于成熟和完善。

（二）美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念的特點(diǎn)

通過(guò)閱讀NationalParks:TheAmericanExperience一書，我們可以對(duì)美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念的顯著性特點(diǎn)做出總結(jié)。

1.博弈是永恒的主題

美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展史，實(shí)際上就是一部博弈史。在“國(guó)家公園”這一概念萌芽之初，它“應(yīng)該作為一種特殊的自然保護(hù)地類型被保護(hù)起來(lái)”這種觀念就深入人心，至今也沒有發(fā)生本質(zhì)上的改變，但是關(guān)于它應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”的爭(zhēng)論卻從未停止。100多年來(lái)，包括國(guó)家公園管理局、鐵路公司、環(huán)保組織等在內(nèi)的各個(gè)利益團(tuán)體圍繞“國(guó)家公園該如何發(fā)展”這一主題不斷地進(jìn)行博弈、斗爭(zhēng)與妥協(xié)[6]。博弈的重點(diǎn)主要側(cè)重在以下兩個(gè)方面：一是關(guān)于國(guó)家公園該“保護(hù)什么”的博弈，這實(shí)質(zhì)上是在國(guó)家公園邊界劃定、土地屬性、入選標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的博弈。關(guān)于這些領(lǐng)域的博弈呈現(xiàn)出基礎(chǔ)性較強(qiáng)的顯著特征，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是由于準(zhǔn)入類型、邊界勘定等要素屬于每個(gè)國(guó)家公園設(shè)立過(guò)程中必須明確的基礎(chǔ)屬性，因而它隨著每個(gè)新誕生的國(guó)家公園而產(chǎn)生，尤其當(dāng)這些新公園出現(xiàn)相關(guān)基礎(chǔ)屬性上的改變時(shí)，因此產(chǎn)生的博弈也尤為激烈；二是對(duì)整個(gè)國(guó)家公園體系的發(fā)展來(lái)說(shuō)，這些屬性由于其基礎(chǔ)性特點(diǎn)而表現(xiàn)出體系建設(shè)前期相關(guān)研究和爭(zhēng)論較為激烈，因而帶來(lái)的博弈也較多，而后期由于相關(guān)基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則已相對(duì)較為完善，所以反而較少發(fā)生。但是這并不代表其重要性在降低，由于金屬冶煉等科學(xué)技術(shù)和工業(yè)水平的發(fā)展，土地價(jià)值發(fā)生了改變，因而連帶著原有的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則也需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。例如1994年，冶煉技術(shù)的發(fā)展使得原來(lái)相對(duì)貧瘠的礦藏變?yōu)榭梢援a(chǎn)出巨大經(jīng)濟(jì)效益的富礦，以諾蘭達(dá)礦業(yè)公司為代表的功利主義者與以聯(lián)邦政府為代表的保護(hù)主義者針對(duì)“黃石國(guó)家公園東北部的礦藏是否可以開采”展開博弈，最終聯(lián)邦政府以賠償6 500萬(wàn)美元以及土地置換的代價(jià)換取了礦藏地的持續(xù)保護(hù)[6]，這是保護(hù)主義的偉大勝利。

二是關(guān)于國(guó)家公園該“如何保護(hù)”的博弈，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)國(guó)家公園資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、管理運(yùn)營(yíng)模式的博弈。關(guān)于這些領(lǐng)域的博弈呈現(xiàn)出更為激烈和深入的特點(diǎn)，主要有以下兩個(gè)表現(xiàn)：一是由于資源利用方式等規(guī)則切實(shí)關(guān)系到以開發(fā)者、經(jīng)營(yíng)者、管理者等為代表的各利益團(tuán)體的切身利益，尤其功利主義者更是想方設(shè)法要爭(zhēng)取在第一種博弈中失去的利益，所以呈現(xiàn)出激烈性較強(qiáng)的特點(diǎn)；二是從整個(gè)國(guó)家公園體系發(fā)展歷程來(lái)看，建設(shè)前期處于探索階段，因而對(duì)如何保護(hù)的關(guān)注度相對(duì)較低，后期由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究的積累反而呈現(xiàn)出關(guān)注度持續(xù)上升的特點(diǎn)。不同于第一種博弈，關(guān)于公園“如何保護(hù)”的博弈往往以保護(hù)主義的失利告終，從短期來(lái)看并不利于整個(gè)國(guó)家公園體系的發(fā)展，這個(gè)特點(diǎn)在國(guó)家公園建設(shè)前期尤為明顯。例如從1890到1913年的23年間，由于舊金山市淡水短缺問題，以舊金山市政府為代表的功利主義者與以塞拉俱樂部為代表的保護(hù)主義者對(duì)“是否可以在優(yōu)勝美地國(guó)家公園的赫奇赫奇谷建立蓄水大壩”展開博弈，最終以國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建立大壩收?qǐng)?，這是保護(hù)主義的巨大挫折，卻也因此促進(jìn)了統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園管理局的誕生[6]。類似的例子還有很多，縱觀整個(gè)美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展史，正是在這樣一次次的博弈過(guò)程中，推動(dòng)了整個(gè)體系不斷修補(bǔ)、完善，縱然也經(jīng)歷過(guò)挫折和教訓(xùn)，最終卻向著成熟和理性的方向前進(jìn)。

不管是何種制度管理下的自然保護(hù)地，總會(huì)存在“保護(hù)什么”與“如何保護(hù)”的問題，資源的開發(fā)與保護(hù)如何平衡？經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)孰輕孰重？長(zhǎng)期利益與短期利益哪個(gè)價(jià)值更大？這不僅是自然保護(hù)地體系高度成熟的美國(guó)應(yīng)該思考的問題，而是全世界范圍都值得重視的現(xiàn)實(shí)問題。

2.立法是重要的博弈手段

縱觀整個(gè)美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展史，各利益集團(tuán)間展開博弈不外乎輿論引導(dǎo)、示威游行、國(guó)會(huì)提案、談判、立法等手段。其中，立法作為規(guī)格最高、效力最大、約束力最強(qiáng)的博弈手段，貫穿美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展的全過(guò)程和各方面，是最為重要的博弈手段之一。雖然各類法案或需要州議會(huì)，或需要聯(lián)邦議會(huì)甚至總統(tǒng)的批準(zhǔn)簽發(fā)才可生效，但它并不代表該法案可以完全實(shí)現(xiàn)政府的意志，而是各州或者聯(lián)邦政府協(xié)調(diào)各利益集團(tuán)間利益的一種手段。回顧美國(guó)國(guó)家公園體系的每一次或大或小的突破與發(fā)展，幾乎都可以找到一部或幾部法案的頒布來(lái)鞏固與保障這些成果。例如黃石國(guó)家公園的誕生便是以1872年《黃石國(guó)家公園法案》（YellowstoneNational ParkAct）的頒布為標(biāo)志，它是風(fēng)景民族主義與功利主義博弈的結(jié)果，最終以法案的形式落地實(shí)現(xiàn)。

雖然由于立法程序不簡(jiǎn)單，立法時(shí)間和討論周期較長(zhǎng)，常常導(dǎo)致法案的出臺(tái)相對(duì)滯后于現(xiàn)實(shí)管理需求，但這并未影響立法成為美國(guó)國(guó)家公園體系不斷發(fā)展前行的重要保障手段。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，美國(guó)國(guó)家公園相關(guān)法律法規(guī)自成體系、細(xì)致詳盡，主要體現(xiàn)為部門法、地方法、聯(lián)邦法脈絡(luò)分明，內(nèi)容上包含了國(guó)家公園的資源調(diào)查、批準(zhǔn)設(shè)立、管理運(yùn)營(yíng)等各個(gè)方面，且各類相關(guān)規(guī)定較為詳細(xì)。書中對(duì)國(guó)家公園體系發(fā)展歷程中涉及的法案及其產(chǎn)生的歷史背景都有詳細(xì)描述，通過(guò)這些法案，我們可以對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系的發(fā)展有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)（見表1）。

表 1 美國(guó)國(guó)家公園體系部分相關(guān)法案

3.發(fā)展是博弈的結(jié)果

經(jīng)過(guò)百余年的發(fā)展，美國(guó)國(guó)家公園體系的內(nèi)涵不斷拓展豐富，管理手段日趨成熟，但也面臨不少新的挑戰(zhàn)。從宏觀視角來(lái)看，這種結(jié)果正是由國(guó)家公園“保護(hù)什么”與“如何保護(hù)”的博弈推動(dòng)而產(chǎn)生的，其具體表現(xiàn)如下：

1）“保護(hù)什么”的博弈推動(dòng)公園體系內(nèi)涵不斷豐富。美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展至今，已經(jīng)是包含國(guó)家公園、國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)遺址、國(guó)家紀(jì)念碑、國(guó)家歷史公園等19種保護(hù)地類型在內(nèi)的自然與文化遺產(chǎn)系統(tǒng)。而關(guān)于美國(guó)國(guó)家公園應(yīng)該“保護(hù)什么”的博弈，實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了對(duì)國(guó)家公園概念內(nèi)涵的深刻思考。

19世紀(jì)60年代，黃石、優(yōu)勝美地等以自然奇觀為特色的第一批國(guó)家公園誕生了，從那時(shí)起，獨(dú)特的自然奇觀成為國(guó)家公園最重要的入選標(biāo)準(zhǔn)之一。與此同時(shí)，功利主義限定了國(guó)家公園入選土地的經(jīng)濟(jì)屬性，將含有礦藏、木材、農(nóng)業(yè)價(jià)值的土地排除在外。20世紀(jì)初，美國(guó)西南部遺址廢墟的發(fā)現(xiàn)使得以文化遺址、歷史遺跡為特色的國(guó)家公園納入體系成為可能。20世紀(jì)20年代，佛羅里達(dá)州的大沼澤國(guó)家公園因純凈原始的荒野以及豐富的野生物種入選國(guó)家公園，自此，“自然荒野”這一價(jià)值核心也成為國(guó)家公園入選標(biāo)準(zhǔn)中重要的一種。20世紀(jì)40年代，公眾休閑游憩需求的增長(zhǎng)推動(dòng)了以科德角為代表的國(guó)家海岸等類型的國(guó)家公園的建立，再次豐富了國(guó)家公園體系[6]。經(jīng)過(guò)百余年的發(fā)展，美國(guó)國(guó)家公園體系逐步實(shí)現(xiàn)了滿足公眾多樣化需求、適應(yīng)多樣化功能目標(biāo)、保護(hù)多樣化生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)，國(guó)家公園的類型不斷豐富多樣，進(jìn)而為整個(gè)保護(hù)體系的可持續(xù)發(fā)展提供了條件。

2）“如何保護(hù)”的博弈推動(dòng)公園管理手段日趨成熟，但適宜性卻面臨挑戰(zhàn)。關(guān)于美國(guó)國(guó)家公園“如何保護(hù)”的博弈，實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了對(duì)合理平衡保護(hù)與利用、科學(xué)有效管理與運(yùn)營(yíng)的深入探索。在19世紀(jì)中后期，黃石等第一批國(guó)家公園建立時(shí)，并沒有明確的公園管理目標(biāo)及方法，甚至在其邊界劃分上也僅僅只考慮能否涵蓋自然奇觀而排除有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地，這顯然是忽略生態(tài)系統(tǒng)完整性以及文化延續(xù)性的野蠻做法。20世紀(jì)初，隨著公園類型及數(shù)量的不斷增加，這種較為初級(jí)的管理手段顯然不再滿足需求，保護(hù)主義者們提出了“完全保護(hù)”的概念，雖然這種理論探索最終沒能落地實(shí)施，卻也提供了一種建設(shè)的思路和可能性，同時(shí)他們對(duì)生物群落演替、火災(zāi)管控等具體管理手段提出了建議[6]，這標(biāo)志著國(guó)家公園進(jìn)入初步生態(tài)管理階段。20世紀(jì)80年代，黃石公園持續(xù)數(shù)月的大火引發(fā)了如何進(jìn)行自然環(huán)境干預(yù)管理的爭(zhēng)論，90年代，國(guó)家公園管理局將黃石公園因“保護(hù)”鹿等草食性動(dòng)物而消滅的狼群重新引入，雖然爭(zhēng)議頗多，但隨著種群的迅速增長(zhǎng)和繁榮，生物補(bǔ)償?shù)牟呗员蛔C明是有效的[6]，這標(biāo)志著美國(guó)國(guó)家公園生態(tài)管理手段進(jìn)一步發(fā)展。阿拉斯加的土地立法是美國(guó)國(guó)家公園管理體制趨向成熟的重要實(shí)踐，也是平衡保護(hù)與利用斗爭(zhēng)的典范，它圍繞整個(gè)流域、動(dòng)物遷徙路線以及生態(tài)而非政治邊界來(lái)設(shè)計(jì)國(guó)家公園，而且使國(guó)家公園符合生物管理的原則[6]，這標(biāo)志著國(guó)家公園的生態(tài)管理手段日趨成熟。

然而，隨著美國(guó)國(guó)家公園體系內(nèi)涵和外延的不斷擴(kuò)張，美國(guó)國(guó)家公園體系最終呈現(xiàn)出一種多樣并存局面，無(wú)論是自然還是文化遺產(chǎn)，其“公園”的屬性有明顯加強(qiáng)的傾向，有時(shí)其管理博弈更像是當(dāng)出現(xiàn)一類能夠讓公眾享有接近自然機(jī)會(huì)的資源類型時(shí)，先放入國(guó)家公園系統(tǒng)往往成為最好的擱置爭(zhēng)議的處理手段。這種略顯失序的擴(kuò)張，是以往針對(duì)較為單一管理目標(biāo)的管理手段難以完全適用的，比如像國(guó)家紀(jì)念地的管理目標(biāo)就未必有太多生態(tài)方面的約束。為了應(yīng)對(duì)這樣的變化，20世紀(jì)末，部分美國(guó)學(xué)者提出新的設(shè)想，如有人認(rèn)為國(guó)家公園的建設(shè)管理應(yīng)按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，私營(yíng)企業(yè)的效率將遠(yuǎn)超國(guó)家公園管理局等政府機(jī)構(gòu)[6]，或許更能靈活應(yīng)對(duì)這種景觀類型多樣并存的公園體系管理訴求。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系超過(guò)150年發(fā)展歷程的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展理念一直圍繞著國(guó)家公園應(yīng)該“保護(hù)什么”以及“如何保護(hù)”這一主題而展開，總體趨勢(shì)上由“保護(hù)什么”的概念性問題向著“如何保護(hù)”的方法性問題逐步深入。雖然這一發(fā)展理念因不可抗的政治、經(jīng)濟(jì)等因素多有曲折反復(fù)，但總體趨勢(shì)是不斷向前發(fā)展的，直到今天，對(duì)世界各國(guó)國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展仍然具有重要參考價(jià)值。

我國(guó)大陸地區(qū)對(duì)國(guó)家公園的實(shí)踐始于2006年云南省地方政府建立的普達(dá)措國(guó)家公園，相對(duì)世界其他國(guó)家的國(guó)家公園體制建設(shè)起步較晚，我國(guó)目前已建成包括普達(dá)措在內(nèi)的10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，正處于實(shí)踐探索與理論研究并重、體制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期[8]。結(jié)合我國(guó)目前國(guó)家公園建設(shè)情況，綜合考量美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展理念的歷史演變，可以得出以下三點(diǎn)啟示。

第一，要加快建立和完善健康有序、執(zhí)行有力的管理博弈機(jī)制。無(wú)論是美國(guó)還是中國(guó)，國(guó)家公園都需要同時(shí)實(shí)現(xiàn)多重管理目標(biāo)，兼顧多種不同功能，不同利益主體產(chǎn)生激烈博弈不可避免。雖然事實(shí)上，沖突與博弈推動(dòng)美國(guó)國(guó)家公園不斷發(fā)展，但正如書中大量案例所示，不良的沖突與博弈也讓美國(guó)部分國(guó)家公園付出了不小代價(jià)，其發(fā)展歷程也走了不少?gòu)澛?。與美國(guó)相比，我國(guó)社會(huì)制度優(yōu)勢(shì)明顯，不存在美國(guó)土地私有制或者民營(yíng)托拉斯公司集團(tuán)等利益糾葛風(fēng)險(xiǎn)，但在如何處理中央與地方、保護(hù)與發(fā)展等關(guān)鍵矛盾方面仍然面臨巨大挑戰(zhàn)，甚至在矛盾的某些方面比地廣人稀、構(gòu)成成分相對(duì)簡(jiǎn)單的美國(guó)更為棘手?？偨Y(jié)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，只有建立和完善健康有序、執(zhí)行有力的管理博弈機(jī)制才能確保形成推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園朝著正確的方向快速發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力?？茖W(xué)明晰的權(quán)責(zé)劃分，尤其是所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)的明確，無(wú)疑是平衡各方利益的重要依據(jù)和有效手段，《建立國(guó)家公園體制總體方案》提出的“統(tǒng)一事權(quán)”及“分級(jí)行使所有權(quán)”已經(jīng)指明了方向，但如何實(shí)施落地仍是各界關(guān)注的重點(diǎn)[9]。充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，明確價(jià)值取向，完善頂層設(shè)計(jì)，并在法治體系、管理體制、機(jī)制創(chuàng)新、資源保護(hù)、配套制度等關(guān)鍵領(lǐng)域加快設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的博弈環(huán)境、規(guī)則和手段，無(wú)疑是未來(lái)我國(guó)國(guó)家公園主管部門和參與各方應(yīng)該重點(diǎn)深入研究的關(guān)鍵問題。

第二，要通過(guò)建立完備的法律體系來(lái)捍衛(wèi)試點(diǎn)區(qū)實(shí)踐成果，同時(shí)使未來(lái)國(guó)家公園管理的相關(guān)條例有明確法律依據(jù)，且具體、細(xì)致。美國(guó)國(guó)家公園立法能夠把相關(guān)問題的處理周期控制在相對(duì)較短的時(shí)間期限內(nèi)，同時(shí)聯(lián)邦法律結(jié)合地方州政府法規(guī)、內(nèi)政部及國(guó)家公園管理局的工作指南，構(gòu)成相對(duì)完善的法律體系，從而有力地保障了國(guó)家公園從資源調(diào)查到運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程和各方面[10]。我國(guó)目前國(guó)家公園體制相關(guān)法律較為欠缺，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)不能適應(yīng)國(guó)家公園體制乃至整個(gè)自然保護(hù)地體系的綱領(lǐng)性立法要求。2017年頒布的《建立國(guó)家公園體制總體方案》雖然完成了國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)，但由于缺乏實(shí)踐案例的支撐，對(duì)具體的國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)模式仍然沒有提出確切的實(shí)施方案，出臺(tái)專門的綱領(lǐng)性法律《自然保護(hù)地法》或《國(guó)家公園法》成為保障國(guó)家公園體制建設(shè)順利進(jìn)行的迫切需求。同時(shí)，各試點(diǎn)區(qū)在實(shí)踐探索的同時(shí)，也不能忽視對(duì)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)的研究，雖然已經(jīng)有部分試點(diǎn)省份發(fā)布了地方性法規(guī)以指導(dǎo)和保障試點(diǎn)區(qū)建設(shè)工作，如云南省2015年11月通過(guò)了《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》，但整體來(lái)看，仍然存在適用性不強(qiáng)和可操作性欠缺的問題。而相關(guān)部門規(guī)章和工作指南的缺失也是整個(gè)體制建設(shè)難以落地實(shí)施的重要因素，所以，我國(guó)應(yīng)把完善相關(guān)法律體系建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略地位，強(qiáng)化構(gòu)建完備的自然保護(hù)法律體系，建立以《自然保護(hù)地法》為基本法，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等單行法律法規(guī)為補(bǔ)充的自然保護(hù)地法律體系。同時(shí)，對(duì)國(guó)家公園這一特殊的自然保護(hù)地，應(yīng)著力構(gòu)建以國(guó)家法律、地方法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和工作指南為脈絡(luò)，包含國(guó)家公園的選址確立、資源調(diào)查、運(yùn)營(yíng)管理等多方面內(nèi)容的完善法律體系。

第三，要反思美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展歷程，主動(dòng)揚(yáng)棄其部分發(fā)展理念。美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展歷程與人類社會(huì)工業(yè)文明的產(chǎn)生和發(fā)展幾乎是同步的，而中國(guó)國(guó)家公園體制的建立是生態(tài)文明時(shí)代的重大制度創(chuàng)新，二者產(chǎn)生和發(fā)展的背景應(yīng)該說(shuō)截然不同。加之兩國(guó)社會(huì)制度存在根本性差異，就決定了中國(guó)國(guó)家公園必然選擇一條符合時(shí)代特征、具有中國(guó)特色的全新發(fā)展道路。在各種思潮的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)家公園體系百余年的發(fā)展歷程展現(xiàn)出一種外延與內(nèi)涵不斷擴(kuò)張的景象，國(guó)家公園體系得到了前所未有的豐富與拓展，既涵蓋了自然奇觀、原生荒野等自然景觀類型，也包括國(guó)家紀(jì)念碑、國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)等人文景觀類型，同時(shí)還包涵國(guó)家海岸等自然與人文復(fù)合景觀類型。我國(guó)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，國(guó)家公園本質(zhì)上是實(shí)施最嚴(yán)格保護(hù)要求的自然保護(hù)地，美國(guó)國(guó)家公園外延與內(nèi)涵不斷的擴(kuò)張發(fā)展路徑顯然不符合中國(guó)國(guó)家公園設(shè)立的初衷和定位，反倒是有可能更加適合我國(guó)的自然公園體系。當(dāng)然，在實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)要求前提下，國(guó)家公園也要落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“正確處理發(fā)展生態(tài)旅游和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的關(guān)系”的最新指示[11]，發(fā)揮國(guó)家公園游憩利用、環(huán)境教育等綜合功能，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)和發(fā)展生態(tài)旅游相得益彰的最終目的。