基于適應(yīng)性理念的國外河流保護(hù)地政府治理模式演變與對比

李 鵬，高亞婷，蘭紅梅，趙 敏

(1.云南大學(xué)工商管理與旅游管理學(xué)院；2.國家林業(yè)和草原局(國家公園管理局)國家公園規(guī)劃研究中心；3.云南大學(xué)建筑與規(guī)劃學(xué)院)

自然保護(hù)地永續(xù)保護(hù)離不開有效的政府治理。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature，簡稱IUCN）及世界自然保護(hù)地委員會(huì)（World Commission on Protected Areas，簡稱 WCPA）等認(rèn)為“治理”關(guān)注的是決策主體、決策過程、決策主體的權(quán)責(zé)分擔(dān)以及問責(zé)[1]?！侗Ｗo(hù)地2018年度報(bào)告》（ProtectedPlanetReport2018）指出全球只有20%的保護(hù)地得到有效治理[2]。政府治理是自然保護(hù)地達(dá)到“善治”（Good Governance）的關(guān)鍵途徑。

河流是自然保護(hù)地體系中重要的保護(hù)對象。河流作為一種自然要素，保護(hù)對象構(gòu)成復(fù)雜多樣，是水域、濕地及陸地的完整生態(tài)系統(tǒng)組合。同時(shí)，河流又是地球上所有生物群落和棲息地中受人類活動(dòng)影響和威脅最大的區(qū)域[3]。20世紀(jì)50年代初，美國公眾和政府開始認(rèn)識(shí)到河流除了具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，還有生態(tài)價(jià)值和游憩價(jià)值，促進(jìn)了河流保護(hù)的開始[4]。早期，美國政府主要通過利用國家公園、國家森林等其他類型保護(hù)地對河流實(shí)施保護(hù)，如黃石國家公園的黃石河、白河國家荒野保護(hù)區(qū)中的白河。在荒野思想和反壩運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，1968年美國國會(huì)正式通過了《荒野風(fēng)景河流法案》（Wild and Scenic River Act，簡稱WSRA），標(biāo)志著國家荒野風(fēng)景河流體系（National Wild and Scenic River System，簡稱NWSRS）的正式建立。NWSRS的建立旨在保護(hù)和提高河流的自由流動(dòng)性、水質(zhì)以及杰出的顯著性價(jià)值[5-6]。WSRA的通過是世界河流保護(hù)的分水嶺，開啟了通過自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)現(xiàn)河流保護(hù)的新紀(jì)元。在NWSRS的影響下，1984年加拿大建立了加拿大遺產(chǎn)河流體系（Canada Heritage River System，簡稱CHRS），隨后澳大利亞和新西蘭也建立了自己的河流保護(hù)地體系（Protected River Area System，簡稱PRAS）對河流進(jìn)行保護(hù)[7]。

迄今，作為淡水保護(hù)地的一種類型，河流保護(hù)地并沒有統(tǒng)一的定義。參考IUCN的自然保護(hù)地概念，將河流保護(hù)地（Protected River Area，簡稱PRA）定義為：用來保護(hù)并維持河流自然價(jià)值和生態(tài)健康，通過法律或其他有效方式獲得認(rèn)可并進(jìn)行管理的內(nèi)陸水域。美、加等國的河流保護(hù)地系統(tǒng)在保護(hù)河流、湖泊等內(nèi)陸水域中發(fā)揮了較好的作用，已成為國家重要的自然保護(hù)地類型之一。目前，關(guān)于河流保護(hù)地體系治理的研究，主要集中在法律體系、管理機(jī)制、保護(hù)規(guī)劃和社區(qū)參與等方面[8-11]，不同國家河流保護(hù)地治理模式的比較及其形成原因鮮有人研究。

治理模式在河流保護(hù)地實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)方面具有關(guān)鍵作用。治理模式?jīng)Q定了相關(guān)的成本收益分擔(dān)，是預(yù)防和化解社會(huì)沖突的關(guān)鍵，影響著社會(huì)、政治和財(cái)政支持[12]。目前，全球自然保護(hù)地治理模式大都以政府治理為主，但環(huán)境的變化對傳統(tǒng)的政府治理模式提出了新要求和挑戰(zhàn)。適應(yīng)性[13-15]理念作為保護(hù)地政府治理模式創(chuàng)新的指導(dǎo)思想，對保護(hù)地建設(shè)具有重要意義。河流保護(hù)地體系作為一種保護(hù)地制度體系，需要根據(jù)國情差異和河流特點(diǎn)形成符合自身的治理模式。為此，本研究基于適應(yīng)性理論框架，針對已經(jīng)建立河流保護(hù)地的美、加、澳、新4個(gè)國家，比較其河流保護(hù)地治理模式的差異，并剖析造成差異的原因，進(jìn)而為中國自然保護(hù)地體系和河流保護(hù)地的未來建設(shè)提供借鑒。

一、適應(yīng)性研究框架

（一）概 念

適應(yīng)性是應(yīng)對環(huán)境復(fù)雜性、不確定性及變化的選擇。適應(yīng)性原指若一個(gè)物種在不同的環(huán)境下仍能保持自身的存在，則其具有適應(yīng)性[16-17]。自然選擇是適應(yīng)的發(fā)生和維持唯一可接受的解釋[18]。社會(huì)系統(tǒng)表現(xiàn)出的適應(yīng)性與自然系統(tǒng)類似[19]，Steward[20]首次提出了“文化適應(yīng)”概念，用于描述“文化核心”（即區(qū)域社會(huì)）調(diào)整自身行為適應(yīng)自然環(huán)境的過程，突破了適應(yīng)性自然科學(xué)的范疇。后來，適應(yīng)性被廣泛應(yīng)用于全球變化、可持續(xù)發(fā)展等新領(lǐng)域，脆弱性、恢復(fù)力等成為適應(yīng)性研究的核心概念[21]。IPCC（Intergovernmental Panel on Climate Change，政府間氣候變化專門委員會(huì)）指出應(yīng)對全球氣候變化的適應(yīng)性是通過調(diào)整系統(tǒng)進(jìn)而降低脆弱性或增強(qiáng)彈性的過程來體現(xiàn)的[22]。社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)（Social-Ecological Systems）是一種復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)，有學(xué)者用“適應(yīng)性”來概述適應(yīng)主體及其環(huán)境間的非線性和相互作用，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[23]。WANG等[24]和SMIT等[25]認(rèn)為適應(yīng)性是適應(yīng)主體的行為特征，強(qiáng)調(diào)主體在“干中學(xué)”，以趨利避害，增強(qiáng)恢復(fù)力。目前，適應(yīng)性已是全球變化科學(xué)的核心概念之一[26]，也是可持續(xù)發(fā)展研究的關(guān)鍵要素和分析框架[27]。

適應(yīng)性概念從自然科學(xué)到社會(huì)科學(xué)一直處于動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，是一個(gè)復(fù)雜的過程，包含了學(xué)習(xí)、調(diào)整、響應(yīng)等環(huán)節(jié)。保護(hù)地政府治理的適應(yīng)性是適應(yīng)主體為減少對保護(hù)地的負(fù)面影響，調(diào)整其行為和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的過程，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡。

（二）框架構(gòu)成

“適應(yīng)性”既指適應(yīng)的過程，也指適應(yīng)的條件，在特定的學(xué)科中有更具體的解釋。適應(yīng)性框架需基于三個(gè)問題[28-29]：適應(yīng)什么？誰或什么適應(yīng)？適應(yīng)是如何發(fā)生的？任何對適應(yīng)性的科學(xué)分析都需要明確這三個(gè)要素。

1）適應(yīng)對象。任何對適應(yīng)系統(tǒng)性的分析都需明確“適應(yīng)什么”，即適應(yīng)的對象。不同的適應(yīng)過程，適應(yīng)對象亦不同，可以是生物等實(shí)體，也可以是時(shí)間、空間范圍、現(xiàn)象問題等非實(shí)體，如包含氣候變化的自然生態(tài)系統(tǒng)問題、環(huán)境難民問題都可以視為是全球變化背景下的適應(yīng)對象。分析適應(yīng)對象的特性，有利于適應(yīng)主體做出調(diào)整。

2）適應(yīng)主體。適應(yīng)主體是適應(yīng)的關(guān)鍵要素，任何適應(yīng)性的研究都需要對系統(tǒng)的主體進(jìn)行定義或描述。適應(yīng)主體既與尺度規(guī)模相關(guān)，如國家、區(qū)域等，也與系統(tǒng)的性質(zhì)有關(guān)[30]，如生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等。社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)主體是其系統(tǒng)組分，既包含人類社會(huì)也有自然系統(tǒng)。

3）適應(yīng)過程和結(jié)果。適應(yīng)過程和由此產(chǎn)生的適應(yīng)結(jié)果回答了“適應(yīng)如何發(fā)生”的問題。適應(yīng)的過程和形式依據(jù)不同屬性可劃分為不同的類型，例如，有學(xué)者將適應(yīng)分為長期的和短期的，也有學(xué)者認(rèn)為在沒有管理的自然系統(tǒng)中，適應(yīng)是自發(fā)的，而公共機(jī)構(gòu)發(fā)起的適應(yīng)通常是有計(jì)劃的并可能是預(yù)期的[28]。根據(jù)內(nèi)外部因素和適應(yīng)主體的適應(yīng)能力動(dòng)態(tài)變化，HOLLING等[31]提出適應(yīng)性循環(huán)（adaptive cycle）模型，表明這種過程是不斷循環(huán)的，適應(yīng)結(jié)果是評價(jià)適應(yīng)是否成功的依據(jù)。

適應(yīng)主體和適應(yīng)對象之間存在不同，都會(huì)引起適應(yīng)過程和結(jié)果的差異。在不同國家，保護(hù)地政府治理的適應(yīng)結(jié)果直接表現(xiàn)為不同的治理模式。

二、河流保護(hù)地政府治理模式比較

依據(jù)政府治理的主體（主要行為者）對保護(hù)地管理所負(fù)有的權(quán)力和責(zé)任的不同，可將河流保護(hù)地政府治理模式分為4種類型[12]。

（一）聯(lián)邦主導(dǎo)模式

聯(lián)邦主導(dǎo)模式是以聯(lián)邦政府為主導(dǎo)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)享有決策權(quán)，承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，具有強(qiáng)執(zhí)行力和高效性的特征[32]，美國的NWSRS政府治理是其中的典型代表。截至2019年4月，美國的國家荒野風(fēng)景河流單元數(shù)量已達(dá)226段（一條河流可能只有一段或多段符合要求，故其數(shù)量單位用段），長度為21 585.3 km[33]，已經(jīng)成為聯(lián)邦層面重要的保護(hù)地類型之一。NWSRS的法律體系構(gòu)成以聯(lián)邦立法為主，并輔以相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法案[34]。WSRA明確了國家荒野風(fēng)景河流的地位、目的、遴選標(biāo)準(zhǔn)和管理過程等各項(xiàng)事宜以及具體的技術(shù)性管理；同時(shí)，輔之以一系列配套的計(jì)劃、政策、戰(zhàn)略、指南等。此外，國家荒野風(fēng)景河流保護(hù)也需遵循水資源和野生動(dòng)物保護(hù)等方面的法律，使得河流保護(hù)地體系建設(shè)的各項(xiàng)運(yùn)作有法可依、有章可循。NWSRS的治理主體以聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為主，非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為輔。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)包括林務(wù)局、國家公園管理局、野生生物與魚類管理局、土地管理局[35]等，非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)主要涉及州政府或地方政府。這種聯(lián)邦與非聯(lián)邦治理機(jī)構(gòu)形成了4種組合管理方式：單一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理；不同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合管理；州或地方政府進(jìn)行地方管理；“聯(lián)邦?州?地方政府”進(jìn)行合作管理[36]。資源權(quán)屬方面，NWSRS賦予聯(lián)邦機(jī)構(gòu)絕對的管理權(quán)。大部分荒野風(fēng)景河流土地屬于聯(lián)邦，對于非聯(lián)邦所有的土地和水資源，WSRA明確規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)擁有優(yōu)先獲得權(quán)、購買權(quán)及限制權(quán)，從而控制河流及其沿岸土地的使用方式。一部分私人土地通過地役權(quán)（Easement）方式加以保護(hù)，一部分私人土地和水資源則通過勸說、環(huán)境教育等方式進(jìn)行管理，讓原所有者自覺參與到河流保護(hù)行列之中[34]。國家荒野風(fēng)景河流治理的資金保障有多種渠道，主要是聯(lián)邦和地方財(cái)政支持，其他還有特許經(jīng)營收入、企業(yè)贊助、非政府組織資助等形式，豐富多樣的資金渠道為荒野風(fēng)景河流體系的發(fā)展提供了有力保障。

（二）綜合治理模式

綜合治理模式是由聯(lián)邦政府主導(dǎo)治理方向并適度分權(quán)，將部分管理權(quán)下放至地方政府，既有聯(lián)邦政府的主導(dǎo)，又有地方政府的自主決策，新西蘭的荒野風(fēng)景河流體系是典型代表。新西蘭是一個(gè)深受河流影響的國家，河流是重要的景觀特征并塑造著國家環(huán)境[37]。1981年，《水土保持法修正案》（Water and Soil Conservation Amendment Act）的通過標(biāo)志著荒野風(fēng)景河流體系的正式形成，它首次提出保護(hù)河流突出的荒野、風(fēng)景、娛樂或其他自然特征。

荒野風(fēng)景河流的保護(hù)法律由中央政府制定。新西蘭《水土保持法修正案》（也被稱為《野生和風(fēng)景河流法》）的頒布催生了水保護(hù)令（Water Conservation Orders，簡稱WCOs）。1991年通過的《資源管理法》（Resource Management Act，簡稱 RMA），為管理河流和河流內(nèi)的水體提供了主要的立法保障，專門承認(rèn)和保護(hù)河流水體價(jià)值的WCOs被納入。由于過度復(fù)雜的申請程序，目前WCOs僅覆蓋了新西蘭13條河流的部分河段和2個(gè)湖泊，發(fā)展較為緩慢[37]。此外，《國家公園法案》（National Parks Act）（1980）、《保護(hù)法》（Conservation Act）（1987）、1983 年淡水漁業(yè)條例等也為荒野風(fēng)景河流的保護(hù)提供了支持。

新西蘭未成立管理河流保護(hù)地的專門機(jī)構(gòu)。根據(jù)《保護(hù)法》和RMA，保護(hù)部、漁獵委員會(huì)和區(qū)域委員會(huì)是河流管理的主要機(jī)構(gòu)，職責(zé)包括管理保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)物，開展淡水漁業(yè)研究，倡導(dǎo)保護(hù)水生生物和淡水等。同時(shí)，區(qū)域委員會(huì)在水污染防治、水資源利用以及沿河土地使用方面起著重要作用。

新西蘭土地所有權(quán)分為政府所有、私人所有和租借持有3種形式。所有的土地管理權(quán)都集中在中央政府，存在部分公有土地的所有權(quán)與管理權(quán)分離。對于私人土地，政府需要購買或同私人達(dá)成協(xié)議后進(jìn)行聯(lián)合管理。WCOs僅保護(hù)河道水流，并不像美國一樣對河流周邊土地也進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)出現(xiàn)資源權(quán)屬?zèng)_突時(shí)，由地區(qū)或市議會(huì)審議對影響水資源的土地使用進(jìn)行決策。

河流保護(hù)地的保護(hù)資金近90%來源于中央財(cái)政，各種其他基金也是來源之一，如自然遺產(chǎn)基金等。

（三）合作共管模式

合作共管模式是一種多主體參與的模式，重視利益相關(guān)者的參與、互動(dòng)和共識(shí)達(dá)成，遵循約束、協(xié)調(diào)和控制的管治特征，加拿大CHRS是合作共管模式的典范。加拿大國土廣闊，有著眾多價(jià)值突出的河流或航道，1984年各級政府聯(lián)合成立了國家河流保護(hù)項(xiàng)目——CHRS。政府與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和管理團(tuán)體合作，在全國范圍內(nèi)遴選優(yōu)秀遺產(chǎn)河流，并鼓勵(lì)對這些河流進(jìn)行長期管理以保護(hù)其自然、文化和游憩價(jià)值，使加拿大人代內(nèi)、代際都能受益[38]。截至2017年底，CHRS已經(jīng)提名42條遺產(chǎn)河流，其中39條已指定保護(hù)，總長近12 000 km[39]。

CHRS作為一個(gè)國家項(xiàng)目，只是一個(gè)公共信托，這就決定了其本身沒有立法權(quán)。《遺產(chǎn)河流系統(tǒng)：政策、程序和操作指南》是加拿大遺產(chǎn)河流項(xiàng)目的基礎(chǔ)文件。該文件詳細(xì)界定了CHRS的總體原則、治理結(jié)構(gòu)、提名和指定過程以及監(jiān)測制度，成為聯(lián)邦、省和地區(qū)管轄范圍內(nèi)參與該項(xiàng)目的關(guān)鍵文件，包含指導(dǎo)CHRS項(xiàng)目的《遺產(chǎn)河流憲章》以及十年戰(zhàn)略計(jì)劃等內(nèi)容。同時(shí)CHRS在具體實(shí)施時(shí)有相應(yīng)的配套政策，如國家公園指導(dǎo)原則和運(yùn)營政策中的遺產(chǎn)河流政策[40]等內(nèi)容。

與美國NWSRS不同，CHRS由遺產(chǎn)河流委員會(huì)（Heritage Rivers Board，簡稱HRB）進(jìn)行管理。HRB由聯(lián)邦、省、地區(qū)政府的官員組成，由公園管理局、印第安事務(wù)及北方發(fā)展部代表聯(lián)邦政府[41]，普通民眾可由政府指派進(jìn)入HRB來參與管理。合作共管模式的思想是堅(jiān)持民主平等原則，參與主體有政府部門、當(dāng)?shù)鼐用?、學(xué)者和非政府組織，如Three River由三河協(xié)會(huì)進(jìn)行管理，Hillsborough河由私人土地所有者進(jìn)行管理。

依據(jù)《遺產(chǎn)河流憲章》，各個(gè)區(qū)域和流域的管理機(jī)構(gòu)自愿加入河流保護(hù)項(xiàng)目，被納入項(xiàng)目的遺產(chǎn)河流，其資源權(quán)屬不改變。CHRS尊重土著社區(qū)、土地所有者和個(gè)人權(quán)利，參與者保留在CHRS中河流的管轄權(quán)力，其中包括土地所有權(quán)、被提名的河流的確定及按照該系統(tǒng)目標(biāo)運(yùn)營和管理的權(quán)利。

聯(lián)邦資金是CHRS運(yùn)行的資金來源，主要由國家公園管理局提供。作為項(xiàng)目的牽頭機(jī)構(gòu)，國家公園管理局通過其秘書處，為編制文件和與CHRS有關(guān)的研究和項(xiàng)目提供財(cái)政和技術(shù)援助，以完成提名和指定遺產(chǎn)河流的研究和計(jì)劃[42]。

（四）地方自治模式

地方自治模式的鮮明特征是保護(hù)地的管治權(quán)歸屬地方政府，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)對外溝通交流及內(nèi)部引導(dǎo)協(xié)調(diào)，保留外交權(quán)和調(diào)處權(quán)，澳大利亞河流保護(hù)地治理體系是其中的代表。1979年，荒野協(xié)會(huì)及其他環(huán)保組織在塔斯馬尼亞州反壩運(yùn)動(dòng)中的成功，標(biāo)志著澳大利亞河流保護(hù)意識(shí)上升到國家層面[43]。1993年，澳大利亞遺產(chǎn)委員會(huì)啟動(dòng)“荒野河流項(xiàng)目”，系統(tǒng)識(shí)別澳大利亞的野生河流，制定可持續(xù)管理野生河流的準(zhǔn)則[44]，以提高人們對野生河流價(jià)值的認(rèn)識(shí)，保護(hù)真正意義上的荒野河流。具體落實(shí)河流保護(hù)概念的是各州及領(lǐng)地，且采取的形式極為不同，如昆士蘭州、新南威爾士州的“荒野河流”、維多利亞州的“遺產(chǎn)河流”[45]。

各州政府的專項(xiàng)法規(guī)或條例是平行而非隸屬關(guān)系?；囊昂恿黜?xiàng)目結(jié)束之后，2005年昆士蘭州政府為履行承諾提出了“荒野河流法”（Wild Rivers Act，簡稱WRA）（2014年廢除），成為澳大利亞第一個(gè)立法保護(hù)野生河流的地區(qū)，并在2007—2010 年間提名了13條野生河流[46]。WRA作為河流保護(hù)的管理依據(jù)，與可持續(xù)規(guī)劃法案、水資源法案及其他相關(guān)法律協(xié)同運(yùn)作，為保護(hù)荒野河流價(jià)值可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[43]。此后，其他各州也相繼出臺(tái)荒野河流（遺產(chǎn)河流）的法規(guī)和政策，如維多利亞州的《遺產(chǎn)河流法》、西澳大利亞州的《河流恢復(fù)手冊》、首都領(lǐng)地的《水資源法》等。

荒野河流的治理主體以地方政府為主，聯(lián)邦政府為輔。地方管理部門對當(dāng)?shù)睾恿鞅Ｗo(hù)地的立法、規(guī)劃、決策和執(zhí)行擁有自主權(quán)，聯(lián)邦政府對內(nèi)與各地方政府和區(qū)域資源管理規(guī)劃機(jī)構(gòu)合作，對外履行國際條約義務(wù)[8]。具體的管理機(jī)構(gòu)因州而異，如維多利亞州的可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境部、西澳大利亞州的水資源與環(huán)境規(guī)劃局、首都領(lǐng)地的環(huán)保局。對跨界河流，相關(guān)州聯(lián)合設(shè)立區(qū)域管理委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)對河流的整體保護(hù)，如墨累達(dá)令流域委員會(huì)、昆士蘭州和新南威爾士州邊界河流委員會(huì)。各州因地制宜實(shí)行多樣化管理，不僅增加了河流保護(hù)地管理的靈活度，也相互提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

澳大利亞有約13%的荒野河流處于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，超過1/3位于私人土地上[44]。當(dāng)河流保護(hù)剝奪了原住民傳統(tǒng)的土地權(quán)利時(shí)，由地方政府進(jìn)行協(xié)商。例如，昆士蘭州的WRA在原住民土地權(quán)屬問題上與《原住民土地權(quán)法》存在矛盾，受到反對派Abbott和著名土著活動(dòng)家Pearson的強(qiáng)烈反對，WRA在爭議聲中艱難推行，直到反對派競選成功，《區(qū)域規(guī)劃利益法》取代了約克角半島的WRA，才平息了荒野河流保護(hù)和原住民之間土地權(quán)的糾紛。

保護(hù)荒野河流的資金主要由聯(lián)邦政府提供。隨著原住民在保護(hù)區(qū)內(nèi)自然和文化資源保護(hù)中重要性的凸顯，對處于原住民土地上的荒野河流，聯(lián)邦政府在原住民自愿的前提下為其提供資金和技術(shù)支持[47]。同時(shí)，聯(lián)邦政府鼓勵(lì)私人參與保護(hù)，增加了資金來源。

三、河流保護(hù)地適應(yīng)性政府治理模式形成原因

美國NWSRS作為河流保護(hù)地體系的“原種”，形成了一套聯(lián)邦主導(dǎo)的政府治理模式，其政府治理理念逐步向全球傳播。各國在自身實(shí)踐過程中，結(jié)合國情演化出不同形式的“變種”，形成了與國情相適應(yīng)的治理模式，這是政府治理差異化，也是適應(yīng)性治理的表征。4種河流保護(hù)地治理模式對比結(jié)果如表1所示，4種模式在法律機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)、資源權(quán)屬3個(gè)方面表現(xiàn)出較大差異，資金來源均是多元化的資金渠道，國家財(cái)政撥款在支持河流保護(hù)地建立與管理過程中承擔(dān)主要責(zé)任，特許經(jīng)營收入、非政府組織及企業(yè)等社會(huì)團(tuán)體捐助也提供了支持。結(jié)合上述研究表明，各國PRAS政府治理模式是適應(yīng)主體，適應(yīng)對象是各國保護(hù)地管理體制和政治制度，4種治理模式是適應(yīng)的結(jié)果。

表 1 美、加、澳、新4國河流保護(hù)地政府治理模式比較

（一）不同治理模式是適應(yīng)保護(hù)地管理體制差異的結(jié)果

4種河流保護(hù)地體系與自然保護(hù)地體系存在被包含或部分被包含的關(guān)系，治理模式深受所在國自然保護(hù)地管理體制影響，主要是通過不同的管理機(jī)構(gòu)作用于適應(yīng)主體，從而形成4種適應(yīng)過程和結(jié)果。

美國NWSRS是國家保護(hù)地體系的有機(jī)組成部分，林務(wù)局、國家公園管理局等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)是其主要的治理機(jī)構(gòu)，延續(xù)了保護(hù)地聯(lián)邦主導(dǎo)治理模式。美國大多數(shù)自然保護(hù)地都是采取政府治理模式，主要特征是聯(lián)邦集權(quán)、垂直管理，國家公園、國家森林等“完全中央集權(quán)”。當(dāng)保護(hù)地治理體系的治理客體變成構(gòu)成復(fù)雜的河流時(shí)，其政府治理模式適應(yīng)性地變成了局部“非完全中央集權(quán)”的聯(lián)邦主導(dǎo)形式[34]，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是治理主體的多元化，荒野風(fēng)景河流治理主體除聯(lián)邦機(jī)構(gòu)外還包括當(dāng)?shù)卣?、協(xié)調(diào)管理委員會(huì)及公眾；二是資源權(quán)屬的多樣，荒野風(fēng)景河流資源包括土地和水資源，其所有權(quán)和管理權(quán)是分開的。

新西蘭荒野風(fēng)景河流治理模式沿襲了聯(lián)邦政府主管、地方政府輔助的形式。目前，新西蘭保護(hù)地管理體系中，政府機(jī)構(gòu)和非政府組織是管理主體。政府機(jī)構(gòu)由保護(hù)部和其他一些部門組成，是保護(hù)地體系的中心管理機(jī)構(gòu)。保護(hù)部擁有保護(hù)地的土地所有權(quán)和管理權(quán)，簽署執(zhí)行相關(guān)法律法案（包括認(rèn)可毛利人參與保護(hù)的地位的相關(guān)法規(guī)），同時(shí)其設(shè)有11個(gè)區(qū)域辦公室，各級區(qū)域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各自區(qū)域的管理規(guī)劃編制[48]。保護(hù)地的資金保障主要來源于政府財(cái)政，其他來源包括基金項(xiàng)目和旅游收入等[49]。正是對保護(hù)地管理體制的充分適應(yīng)，才形成保護(hù)部和地方機(jī)構(gòu)主管河流保護(hù)地的綜合治理模式。

加拿大近一半的遺產(chǎn)河流位于國家公園內(nèi)，國家公園管理局是CHRS項(xiàng)目的牽頭機(jī)構(gòu)，是自然保護(hù)地的重要組成，河流保護(hù)地治理模式是國家自然保護(hù)地管理體制的延伸。加拿大自然保護(hù)區(qū)的建立并不是通過立法來明確界定的[50]，95%的自然保護(hù)區(qū)由政府管理，伙伴協(xié)作、共同保護(hù)是其突出的管理理念，如國家公園的建設(shè)與管理主體包括政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非政府組織和私人管理者等。包含大量政策、指南等的指導(dǎo)文件，多方構(gòu)成的治理主體，尊重各方權(quán)益的資源權(quán)屬及政府財(cái)政為主的資金保障，是河流保護(hù)適應(yīng)自然保護(hù)管理體制的有力證據(jù)。

相比美加兩國，澳大利亞河流保護(hù)地體系更為獨(dú)立，雖未完全納入聯(lián)邦保護(hù)地體系，但作為自然保護(hù)地的一類，河流保護(hù)地治理模式大體遵循原有保護(hù)地管理體制。各州、領(lǐng)地是自然保護(hù)地發(fā)展的主導(dǎo)者，保護(hù)地的管理主體是各州、領(lǐng)地政府機(jī)構(gòu)[51]。20世紀(jì)70年代《國家公園和野生動(dòng)植物保護(hù)法案》頒布后，聯(lián)邦政府才開始在管理上擔(dān)任實(shí)質(zhì)性角色，負(fù)責(zé)國家層面的保護(hù)區(qū)并起協(xié)調(diào)作用。2008年，聯(lián)邦政府將國家保護(hù)地體系列為其6 大優(yōu)先事項(xiàng)之一并提供資金，也包括對土著保護(hù)地的資金支持[52]。聯(lián)邦政府和州、領(lǐng)地政府分別制定相應(yīng)的法律對各自負(fù)責(zé)的保護(hù)地實(shí)行保護(hù)，河流保護(hù)地基于自然保護(hù)地的地方管理體制做出響應(yīng)，形成地方自治模式。

（二）不同治理模式也是適應(yīng)國家政治制度差異的結(jié)果

不同的政治環(huán)境和體制是4國形成河流保護(hù)地適應(yīng)性政府治理模式的基石。美國、加拿大、澳大利亞同屬聯(lián)邦制國家，三權(quán)分立卻不盡相同；新西蘭實(shí)行君主立憲制混合英國式議會(huì)民主制。適應(yīng)主體受到各國的法律法規(guī)、權(quán)利分配等的擾動(dòng)而出現(xiàn)不同的適應(yīng)結(jié)果。

美國聯(lián)邦起主導(dǎo)作用的政治制度是其河流保護(hù)地治理模式關(guān)鍵的適應(yīng)對象。美國聯(lián)邦憲法發(fā)展過程呈現(xiàn)出聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)大和加強(qiáng)的趨勢[53]，聯(lián)邦政府集權(quán)是保護(hù)地聯(lián)邦主導(dǎo)的政府治理模式形成的重要原因[54]。聯(lián)邦政府與州政府的權(quán)威分配依照憲法規(guī)定的原則進(jìn)行，聯(lián)邦政府地位高于州政府，州政府分權(quán)在中央集權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行[55]。即便大部分土地為私人所有，但美國政府可以通過購買、租賃、稅收等方式獲得其所有權(quán)，保護(hù)地所有權(quán)主要為聯(lián)邦政府擁有[56]。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)是自然保護(hù)地的主導(dǎo)者，河流保護(hù)地體系政府治理為聯(lián)邦主導(dǎo)模式順理成章。

集中的政治制度是新西蘭河流保護(hù)地政府治理適應(yīng)性模式出現(xiàn)的刺激因素。新西蘭是具有議會(huì)制政府的君主立憲制國家，相較于美、加、澳，政治制度較為簡單，權(quán)利分布在議會(huì)（由君主和眾議院組成）、行政和司法三個(gè)政府部門，議會(huì)是只有眾議院的“一院制”，對行政權(quán)力的制約不大，內(nèi)閣通過簡單多數(shù)的投票制實(shí)現(xiàn)對立法機(jī)關(guān)的控制[57]。新西蘭沒有成文的憲法或高于議會(huì)通過的法律的任何形式的法律，中央與地方的垂直關(guān)系較為明顯，單一集中的政治制度為保護(hù)地中央政府主管和立法提供了條件，是河流保護(hù)地中央與地方聯(lián)合治理的適應(yīng)結(jié)果形成的關(guān)鍵。

加拿大獨(dú)特的聯(lián)邦制作為適應(yīng)對象，塑造了河流保護(hù)地合作共管的政府治理模式。加拿大采取聯(lián)邦和各省之間分權(quán)的聯(lián)邦體制，省政府擁有更徹底的分權(quán)，省政府是政府體系的主角，在各自的管轄范圍內(nèi)擁有強(qiáng)大的自主權(quán)和立法權(quán)。1867年憲法規(guī)定了聯(lián)邦與各省的立法權(quán)，聯(lián)邦權(quán)力集中于國防、外交、貨幣及省級貿(mào)易等全國性事務(wù)上，各省立法主要在省內(nèi)事務(wù)方面，如自然資源、教育和健康等[58]。聯(lián)邦政府無權(quán)直接管理各省的土地資源，但聯(lián)邦政府與地方政府之間具有較強(qiáng)的協(xié)作性[59]。以上各種因素導(dǎo)致了保護(hù)地政府管理和伙伴協(xié)作機(jī)制，出現(xiàn)由國家公園管理局牽頭、多方參與的治理模式。

澳大利亞河流保護(hù)地地方自治模式的形成歸因于其“聯(lián)邦弱、地方強(qiáng)”的政治制度。各州原為英屬殖民地，1900年各個(gè)殖民地聯(lián)合通過《澳大利亞聯(lián)邦憲法》，并于第二年宣布成立澳大利亞聯(lián)邦。但聯(lián)邦政府與州政府之間的協(xié)作不如加拿大成熟。聯(lián)邦建立初期，州政府的權(quán)力大于聯(lián)邦政府，聯(lián)邦政府在某些方面甚至缺少干預(yù)權(quán)；隨著國家的發(fā)展，聯(lián)邦政府逐漸成為主要角色，但各州獨(dú)立性依舊，有各自的憲法和獨(dú)立的政治體制，聯(lián)邦政府主要起協(xié)調(diào)和引導(dǎo)作用，是典型的“弱聯(lián)邦?強(qiáng)地方”制度，聯(lián)邦與各州互相牽制。澳大利亞保護(hù)地治理隨本國政治制度的發(fā)展而發(fā)展，河流保護(hù)地主要由各州政府負(fù)責(zé)相關(guān)事項(xiàng)，適應(yīng)形成了地方自治的治理模式。

四、結(jié) 語

綜上所述，各國河流保護(hù)地政府治理模式各具優(yōu)缺點(diǎn)。美國聯(lián)邦主導(dǎo)的河流保護(hù)地政府治理推行了有效的分級管理，聯(lián)邦和地方各有側(cè)重，管理方式多元化，法律制度完善，實(shí)施性強(qiáng)；新西蘭綜合治理模式雖嚴(yán)格地保護(hù)了河流，但公眾參與度不高；加拿大合作共管模式充分調(diào)動(dòng)了各種保護(hù)力量，但專項(xiàng)法律的缺位和自愿參與的原則削弱了對河流的保護(hù)強(qiáng)度；澳大利亞地方自治模式自由度高，但缺少聯(lián)邦層面法律引領(lǐng)約束，造成河流保護(hù)進(jìn)程坎坷。

適應(yīng)性是保護(hù)地治理的必然選擇。自然保護(hù)地治理沒有統(tǒng)一的模式，必須依據(jù)不同的治理環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)[60]，河流保護(hù)地體系也不例外。以上研究表明，各國有本土化的法律政策和管理機(jī)構(gòu)，河流保護(hù)地體系體現(xiàn)出適應(yīng)性特征。從主體、對象和過程[29]三個(gè)要素來看，適應(yīng)性是河流保護(hù)地政府治理適應(yīng)不同治理環(huán)境的結(jié)果，其深層原因則是適應(yīng)所在國政治制度的變化（見圖1）。

圖 1 河流保護(hù)地政府治理適應(yīng)性分析

中國目前還沒有自己的河流保護(hù)地，與國外河流保護(hù)地最接近的是國家水利風(fēng)景區(qū)。但是，國家水利風(fēng)景區(qū)與河流保護(hù)地相比，在法律、管理機(jī)構(gòu)等方面仍有較大差距。2018年習(xí)近平總書記指出，“長江擁有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”，2020年中央又提出了“黃河流域大保護(hù)、大治理”，表明我國河流保護(hù)意識(shí)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，河流管理將由單一管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合治理，專門的河流保護(hù)地類型將成為一種潛在選擇。2020年12月，中國第一部有關(guān)流域保護(hù)的專門法律——《長江保護(hù)法》出臺(tái)，《黃河保護(hù)法》也在起草之中，預(yù)示著專門的河流保護(hù)地體系及其相關(guān)法律極有可能在中國誕生。

河流是一種獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和地理單元，建立中國的河流保護(hù)地體系應(yīng)該是中國特色自然保護(hù)地體系新的拓展和努力方向。根據(jù)適應(yīng)性原理和方法，汲取4國河流保護(hù)地建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門應(yīng)在法律、機(jī)構(gòu)、社區(qū)等方面予以提前考慮，為探索出符合中國國情的河流保護(hù)地政府治理模式奠定基礎(chǔ)。要以《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》的出臺(tái)為契機(jī)，建立國家層面的專門法律，作為統(tǒng)領(lǐng)河流保護(hù)地發(fā)展的指南和建設(shè)的依據(jù)。同時(shí)要以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利用。由于國情不同，中國難以像某些發(fā)達(dá)國家一樣采取拆壩等方式來保護(hù)荒野河流，但是我們可以保護(hù)人民身邊的河流，打造城鄉(xiāng)健康美麗河流。

綜觀國外河流保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，并結(jié)合中國現(xiàn)有政治制度，中國河流保護(hù)地體系建設(shè)需要由一個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)籌，實(shí)行分級管理，采取中央直接管理、中央委托地方政府管理、中央和地方政府共同管理等模式[61]，同時(shí)建立企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與的長效機(jī)制。我國土地和河流等自然資源都屬于公有，不存在河流保護(hù)地建設(shè)與私人土地、河湖資源之間的權(quán)屬?zèng)_突，但是，中國存在土地集體所有的居民生計(jì)依賴與全民生態(tài)保護(hù)責(zé)任的使用限制之間的矛盾?；诖?，應(yīng)探索河流保護(hù)地資產(chǎn)使用權(quán)的多樣化，在不損害河流生命體和生態(tài)系統(tǒng)的前提下，完善使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資（入股）等權(quán)能，探索與河流相關(guān)的特許經(jīng)營活動(dòng)，鼓勵(lì)原住民共參共享。國內(nèi)外自然保護(hù)地的資金來源基本是以財(cái)政投入為主，并鼓勵(lì)非政府組織和個(gè)人提供支持，河流保護(hù)地建設(shè)也是如此。我國今后在建立多種資金來源機(jī)制之外，還要實(shí)現(xiàn)與河流保護(hù)地相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的貨幣化，明晰河流生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量及質(zhì)量，通過市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步反哺到河流保護(hù)地的運(yùn)營管理。