合作治理問題研究

唐莉晶

關(guān)鍵詞：合作治理;共識;公共對話機制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）01 — 0062 — 03

一、合作治理的研究緣起

合作治理是近年來產(chǎn)生于西方的一種治理方式，旨在以跨部門或多元治理主體協(xié)同的方式來解決公共問題。合作治理的出現(xiàn)是對全球化時代問題溢出傳統(tǒng)組織的一種積極回應，對于“泛化”的問題不能再以固有的治理方式來解決，合作治理也就應時而生。另一方面，在高度復雜和不確定的社會情境下，社會問題是難以界定并且相互嵌套的，原有的問題還沒解決好可能又衍生出新的問題。這些問題僅靠某一政府部門是無法解決的，只能寄希望于合作。中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也面臨著同樣的困境，在組織邊界趨向模糊和問題復雜化的大背景下，合作的現(xiàn)象開始在社會治理中出現(xiàn)，也就是出現(xiàn)了合作治理的實踐。

對合作治理研究的緣起，學界有兩種基本觀點：一種觀點是，合作治理研究的產(chǎn)生與組織界限變得模糊有關(guān)。在工業(yè)社會時期，傳統(tǒng)組織模式是一種層級節(jié)制的官僚制組織形式。后工業(yè)社會的來臨使得官僚制組織的反向功能越來越凸顯。塞爾茲尼克對這種異化現(xiàn)象進行了分析，他認為組織中的自由裁量權(quán)或相互調(diào)適行為會導致非預期的后果，從而使組織陷入各種困境。換句話說，官僚制組織中的非人格化制度與層級體系不足以完全約束和控制組織成員的行為。組織成員的行為溢出組織邊界，導致組織邊界越來越模糊，組織模式發(fā)展趨向跨界性和網(wǎng)絡化。另一種觀點是，合作治理研究的產(chǎn)生與問題的嬗變有關(guān)。公共問題或政策問題變得越來越復雜，價值觀和文化沖突逐漸取代利益訴求成為人們的關(guān)注核心。甚至，人們很難辨識公共問題是由什么原因?qū)е碌?，往往是復雜因素形成問題。在高度復雜和不確定的社會形態(tài)下，公共問題呈現(xiàn)為建構(gòu)性。問題是人們認為是問題時才成為問題的，政策問題中蘊含著認知和解釋成份。問題的復雜化需要以跨部門合作來解決。

總體來說，合作治理研究的緣起根源是后工業(yè)社會進程中社會的高度復雜性和不確定性?！?〕社會高度復雜性和不確性的典型癥候是政策問題的嬗變，復雜多變的決策情境使政策問題變得越來越具有突發(fā)性和建構(gòu)性，政策問題也更多凸顯為價值觀與認知之間的沖突，這些低結(jié)構(gòu)化的政策問題難以用傳統(tǒng)方式解決。

二、合作治理的概念研究

美國學者約翰·D.多納休和查理德·J.澤克豪澤認為：合作治理是依據(jù)共享裁量權(quán)原則將公共部門和私營部門的能力整合起來進行精心設計后形成的力量倍增器?！?〕Ansell和Gash曾對127個合作治理案例進行研究，將合作治理界定為“一個或多個公共部門與非政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的、旨在制定或執(zhí)行公共政策或管理公共事物或資產(chǎn)的治理安排”?！?〕還有一些學者認為合作治理是政府、非盈利組織和企業(yè)等多元主體通過跨部門合作來解決僅靠某個單一組織無法解決的公共政策問題的制度安排。中國學者對合作治理研究較為深入的是張康之教授。他把共識界定為行動者在開展共同行動時所形成的意向一致。〔4〕他認為社會的治理需要在倫理精神或服務價值的指引下，以道德制度和合作組織的建構(gòu)為依托去催化行動者的道德自主性，并通過多元行動者的平等討論與協(xié)商來達成共識。

盡管中西方學者對于合作治理定義不同，但也不乏共同之處。合作治理意味著治理秩序的根本性變革，這既是政府不斷提升自身能力的過程，也是政府重新確定與公民、社會組織、企業(yè)、自治社區(qū)等關(guān)系的過程，更是非政府的個人、企業(yè)和組織尋求互動，提升自身社會資本的過程。合作治理否認政府壟斷權(quán)威，但承認政府權(quán)威的價值?！?〕合作治理是多元社會治理主體在一定的正式合作框架內(nèi)針對公共政策問題達成共識的集體行動。

（一）合作治理的主體是異質(zhì)多元的。有學者認為：“合作治理模式在主體上是由電子政府、網(wǎng)民、網(wǎng)絡共同體或組織等公共行動者共同處理公共事務。”〔6〕合作治理不再是政府獨享社會治理權(quán)，而是包括政府在內(nèi)的多元主體以合作方式平等地參與社會治理。實質(zhì)上，合作治理是多中心治理的深化和延伸。工業(yè)化進程的發(fā)展造成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性分化，公共性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)由政府組織來承擔，公共性被政府組織壟斷，公共決策主要在政府組織內(nèi)部進行。在后工業(yè)社會進程中，社會的復雜性和不確定性越來越高，僅靠政府自身難以駕馭社會治理，于是出現(xiàn)了多中心治理，政府協(xié)同非盈利組織、企業(yè)和公民個人來共同參與社會治理。

（二）合作治理以公共政策作為關(guān)注點，是一個合作行動的決策過程。合作治理的政策導向表明它不像傳統(tǒng)治理模式一樣強調(diào)組織規(guī)則和制度的至上性和普遍適用性，反而是以問題導向為基礎(chǔ)的權(quán)變的、靈活的治理方式。傳統(tǒng)的治理理論強調(diào)組織、制度和規(guī)則的普遍性，試圖掌握一套完善的規(guī)則體系和流程解決所有問題，政府組織可以從容地進行社會治理。然而，隨著社會流動性和復雜性的不斷增強，政策問題越發(fā)呈現(xiàn)出不同的“個性”，很難找到幾個政策問題是完全相同的。在這種情況下，需要建構(gòu)一種問題導向的社會治理模式，而合作治理就是這一理想模式。

（三）合作治理以共識達成作為目標。公共管理學界關(guān)于共識的界定存在著爭議，不同取向的公共管理理論對共識的界定是不一樣的。在公共選擇理論家眼里，共識是決策者在利益上所達成的一致;〔7〕對于漸進主義決策理論家來說，共識指的是決策者針對政策方案所形成的妥協(xié);而對于支持共識型決策的學者來說共識視為“自由意志的契合”或者是非強制基礎(chǔ)上的意向一致?！?〕共識的存在是公共性得以實現(xiàn)的前提，公共管理理論研究角度不同，但都共同指向如何在多元治理主體之間建立實質(zhì)性的共識問題。

共識問題最早由基恩提出，他勾勒出共識建構(gòu)的核心論題是如何在社會治理中達成實質(zhì)性的、總體性的共識，并指出解決這一問題的關(guān)鍵就是要處理好行動者差異性和同一性的關(guān)系。哈蒙和全鐘夑從行動主義和社會建構(gòu)的角度研究共識形成問題，他們共同的特點是從作為對話的倫理中去尋求出路。哈蒙從行動理論的視角提出了行動者之間面對面互動的重要性。全鐘夑進一步推動了這一主題，他認為行動者之間共識的建構(gòu)不僅需要彼此的相互承認和對話，還離不開一定形式的載體，比如會議和論壇等，但這種公共對話的舞臺卻不是一種“常態(tài)”，往往受制于現(xiàn)有的組織形式和治理結(jié)構(gòu)。因此，尋求實質(zhì)性共識必須從組織與治理結(jié)構(gòu)變革來尋求出路，而合作治理涉及治理結(jié)構(gòu)的深度變革，自然有利于在多元治理主體之間形成實質(zhì)共識。

（四）合作治理強調(diào)以協(xié)商方式來解決問題。在協(xié)商民主理論家眼中，協(xié)商是一種公共對話的方式，它是指向權(quán)利的?！?〕權(quán)利是人們共享的一套社會信念結(jié)構(gòu)，是人類作為一個共同體的隱喻。權(quán)利的實現(xiàn)意味著公共利益的實現(xiàn)。理性協(xié)商圍繞權(quán)利而展開，但協(xié)商民主中的對話也不一定是一種非扭曲的對話。哈貝馬斯對如何保持對話的正當性提出了獨到見解，他從倫理角度研究協(xié)商對話的規(guī)范機制。盡管他關(guān)于公共對話的正當性方案僅是一種倫理倡導，但也不失為一種理論突破。形成真實的對話機制需要一個關(guān)于對話倫理的建構(gòu)過程，通過對制度和組織形式的有效創(chuàng)設，實現(xiàn)對共識建構(gòu)的重塑。一方面是倫理制度化的合理建構(gòu)，既要有效約束行動者間的倫理對話，同時又不至于限制或扼殺其獨立自主性;另一方面要設計彈性化的組織形式，尤其是要探索有利于行動者互動和學習的有效形式。

三、合作治理運行機制的研究

從社會治理中共識形成的角度來看，合作治理最理想模式是行動主義的模式，平等主體之間經(jīng)自由對話來達成實質(zhì)上的意向一致。關(guān)于這種模式的運行主要有兩種思路。

第一種觀點認為，達成共識是合作治理運作機制的核心，需要建立一個體系化的運行機制，有效指明如何實現(xiàn)各方主體多軌道運行的合作共治。首先是建立支持多元治理主體合作的網(wǎng)絡化組織機制;其次要建立平等協(xié)商或?qū)υ挋C制，真正共識的形成通過平等對話形成的理解一致;最后要建立合作治理的參與機制。合作治理是政府與社會互動的秩序化過程，可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧治理”等治理手段的創(chuàng)新升級不斷完善公民參與合作治理的方式。

第二種觀點認為，合作治理的有效運作需要由多元化的運行機制給予支撐，才能形成實質(zhì)性共識?！?0〕為此，學者們相繼提出了風險溝通機制、利益兼顧機制、法律保障機制、監(jiān)督約束機制、信任機制、責任機制、公共承諾機制、信息共享機制、公共對話機制等。通過這些機制的綜合運用，多元治理主體能夠有效地形成互動與合作，確保共識順利形成?？傮w來說，合作治理是一個系統(tǒng)工程，需要在各種運行機制之間形成整體性協(xié)同，產(chǎn)生整體大于部分之和的效果，最終在多元治理主體之間達成實質(zhì)性共識。

四、合作治理研究的展望

歸結(jié)學界對合作治理問題的研究，今后需要進一步研究解決兩個問題：

（一）合作治理中的共識形成如何加以判斷的問題。合作治理以共識達成作為目標，但是判斷多元治理主體是否達成共識缺乏統(tǒng)一的標準?！?1〕具體來說，共識達成是以全體意向一致作為評判標準，還是以多數(shù)原則作為評判標準，學界沒有形成統(tǒng)一認識。從現(xiàn)實角度來看，在多元治理主體參與的合作治理中，由于大家的偏好、利益和觀念不同，要達成意見的全體一致幾乎是不可能。那共識形成的標準應該是什么？學界需要進一步研究和厘定。

（二）合作治理研究中如何保證合作治理參與者對話的真實性問題。哈貝馬斯認為“共識行動建立在主體通性所承認的公認的要求上”，〔12〕這種要求是“話語正當性”，其構(gòu)成要件包括規(guī)范、手段、目的有效性和真實性的效度四個方面。其實，哈貝馬斯所說的協(xié)商對話規(guī)范機制完全是一種倫理倡導，因為這種對話要求的穩(wěn)定性和可持續(xù)性在缺乏制度和組織支持的情況下無法實現(xiàn)。

我國正處于國家治理體系和治理能力不斷完善時期，社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化尚待發(fā)力，各種新的復雜問題層出不窮。社會治理模式必須突破傳統(tǒng)架構(gòu)，尋求在政府、企業(yè)、非盈利組織和公民之間建立合作關(guān)系。合同外包的發(fā)展可以為合作治理奠定組織基礎(chǔ)。政府更多用合作處理公共事務的主動培育性行為，加上各參與服務承包者不斷迎合政府和社會服務需求的自發(fā)性生長，可以結(jié)合實踐案例和已有撰文中清晰地看到，合作治理的趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。實踐證明，西方國家的合作治理理論和實踐經(jīng)驗只能借鑒而不是照搬，這就要求我國的公共管理研究者要正視合作治理研究中的問題和挑戰(zhàn)，立足國內(nèi)實際，大膽創(chuàng)新，深化合作治理的研究。合作治理需要政府釋放更多的社會活力和競爭空間投向其他治理主體，而企業(yè)、社會組織、專家等也要有序進入和政府并存在同一架構(gòu)下，逐步實現(xiàn)協(xié)同共治的良好局面，促進新時代中國特色社會主義的蓬勃發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕柳亦博，李倩.論后工業(yè)化時代的動態(tài)合作治理〔J〕.管理現(xiàn)代化，2014，（04）.

〔2〕John W. Dienhart and Jessica C. Lederscher. Sustainability， Collaboration and Governance：A? ?Harbinger of Institutional Change 〔J〕.Business and

Society Review，2010，（115）.

〔3〕Chris Ansell and Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice〔J〕.Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（04）：544.

〔4〕張康之.走向合作治理的歷史進程〔J〕.湖南社會科學，2006，（04）.

〔5〕劉輝.管治、無政府與合作：治理理論的三種圖式〔J〕.上海行政學院學報，2012，（03）.

〔6〕顧麗梅，翁士洪.網(wǎng)絡參與下的地方治理創(chuàng)新〔M〕.上海：上海人民出版社，2015.

〔7〕王紹光，樊鵬.中國式共識型決策“開門”與“磨合”〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2013.

〔8〕陳玲，趙靜，薛瀾.擇優(yōu)還是折中——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解框架和共識決策模型〔J〕.管理世界，2010，（08）.

〔9〕陳炳輝，王衛(wèi).民主共識的達成——協(xié)商民主解決多元偏好沖突的路徑擇〔J〕.廈門大學學報：哲學社會科學版，2012，（05）.

〔10〕Rosabeth Moss Kanter. The new managerial work〔J〕.Harvard business review，1989，（06）：86-90.

〔11〕C. Marlene Fiol and Marjorie A. Lyles. Organizational Learning〔J〕. Academy of Management Review，1985，10（04）：805-810.

〔12〕哈貝馬斯.交往行為理論（第一卷）——行為合理性與社會合理性〔M〕.曹衛(wèi)東，譯.上海：上海人民出版社，2004.

〔責任編輯：張 港〕