地方國有企業(yè)依法治企問題研判及對策

婁光輝

依法治企是建立健全中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的應(yīng)有之義，也是加快國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的法治保障。黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出了戰(zhàn)略部署，對于地方國有企業(yè)來講，踐行全面依法治國，就是全面實(shí)施依法治企。深入研究如何加強(qiáng)國有企業(yè)依法治企，建立健全中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，助推做強(qiáng)做優(yōu)做大，承擔(dān)好支撐作用，發(fā)揮好國企智慧，為加快國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)國資國企智慧和力量，是一個非常值得探討的重要課題。

一、問題檢視及剖析

當(dāng)前，地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)通過開展法治創(chuàng)建等專項(xiàng)工作，大多數(shù)企業(yè)法治基礎(chǔ)性工作得到有效改善，普遍制定了各項(xiàng)規(guī)章制度，建立了法治機(jī)構(gòu)，逐步提升法人治理水平，但總體上與全面依法治企的工作要求還有差距。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.法律意識不強(qiáng)，知識儲備不夠。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式和行政管理思維模式影響，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員偏重業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，淡化對法律法規(guī)知識儲備和法律意識的提升，唯命是從、唯“權(quán)”是從現(xiàn)象普遍，在用法律武器和法律工具維護(hù)權(quán)益、防范風(fēng)險(xiǎn)方面，存在實(shí)用主義傾向，更多停留在“法律很重要”的一般認(rèn)知上，等到企業(yè)權(quán)益真正受到侵害，才想起找律師咨詢，臨時抱佛腳。個別領(lǐng)導(dǎo)人員甚至有法不依、陽奉陰違，動輒觸碰法律紅線，給國有資產(chǎn)造成重大損失，產(chǎn)生極其惡劣的影響。

2.機(jī)制不健全、執(zhí)行不嚴(yán)格現(xiàn)象嚴(yán)重。地方國企依法治企普遍缺乏總體規(guī)劃，對法治工作投入人力、資金不足，專門組建法律機(jī)構(gòu)或配備專職法務(wù)人員企業(yè)不多，一些企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè)的質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高，一些基礎(chǔ)性制度缺位;企業(yè)落實(shí)上級依法治企工作要求標(biāo)準(zhǔn)不高，對法務(wù)工作人員重視不夠，一些企業(yè)規(guī)章制度“寫在紙上、掛在墻上、喊在嘴上，不放在心上、落實(shí)不到行動上”現(xiàn)象比較突出。

3.法人治理、依法決策欠賬較多。近年來，按照中央要求，全國國有企業(yè)普遍完成了公司制改造，搭建了現(xiàn)代企業(yè)制度，基本消滅全民所有制企業(yè)，在形式上，初步實(shí)現(xiàn)“有限責(zé)任公司”治理，但真正按照公司法實(shí)施法人治理的企業(yè)還不是很多，董事會建設(shè)也比較滯后，外部董事機(jī)制不完善，“三會一層”高度重疊，決策風(fēng)險(xiǎn)很高，科學(xué)決策、民主決策、依法決策還有很多課要補(bǔ)。部分企業(yè)黨委會、董事會與經(jīng)營層基本是重疊的，企業(yè)重大事項(xiàng)審議多以總經(jīng)理辦公會形式進(jìn)行，企業(yè)董事會也沒有專門向出資人報(bào)告年度工作，企業(yè)日常治理也依靠行政管理方式，“機(jī)關(guān)化”、“官僚化”作風(fēng)時有抬頭。

4.監(jiān)督考核、責(zé)任追究不到位。依法治企考核體系尚未建立起來，更多是放到日常工作考核之中，企業(yè)內(nèi)部責(zé)任追究力度不夠，意見建議反饋渠道不夠暢通，依法治企的監(jiān)督檢查還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。經(jīng)筆者調(diào)查，地方國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍沒有針對依法治企工作開展專項(xiàng)考核，企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核中也未專設(shè)該單項(xiàng)指標(biāo)，企業(yè)內(nèi)部更沒有把依法治企考核工作提上議事議程。

二、加強(qiáng)依法治企工作對策

依法治企是系統(tǒng)工程，是國資國企人守初心、擔(dān)使命的法制保障，既要謀全局，完善頂層設(shè)計(jì);又要謀長遠(yuǎn)，提高法律思維、法律意識;也要謀配套，全面梳理整飭企業(yè)依法治企規(guī)章制度;同時還要挖掘基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法，全面提升地方國有企業(yè)依法治企工作能力和水平。

1.完善依法治企頂層設(shè)計(jì)。2016年10月10日，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上作出兩個“一以貫之”的重要指示：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之;建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。”根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）要求，全面推進(jìn)依法治企是國企深化改革指導(dǎo)思想的重要內(nèi)容。同時，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依照《公司法》《企業(yè)國有企業(yè)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》等國資監(jiān)管重要法律法規(guī)，對監(jiān)管企業(yè)依法治企工作進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、全面提升，加強(qiáng)工作聯(lián)動和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，真正把上層精神和法規(guī)政策要求融入到日常監(jiān)管工作中去，落實(shí)到企業(yè)實(shí)際行動中去。一是把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)嵌到法人治理結(jié)構(gòu)之中，落實(shí)好黨組織法定地位，全面加強(qiáng)黨對依法治企工作的領(lǐng)導(dǎo);二是加強(qiáng)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)外部董事占多數(shù)的董事會建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的公司治理;三是由出資人主導(dǎo)，加快完善公司章程，將出資人意志融入法人治理之中，落實(shí)好三個“歸位于”（不該管的要依法放權(quán)、決不越權(quán)，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位），加快建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。

2.強(qiáng)化法治體制機(jī)制建設(shè)。依法治企日常工作是按照法律法規(guī)的要求建立和完善企業(yè)內(nèi)部的運(yùn)營管理機(jī)制，使企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)營活動和管理工作都在制度的調(diào)整、規(guī)范和引導(dǎo)下進(jìn)行，建立動態(tài)排查整改機(jī)制，不斷提高企業(yè)的經(jīng)營管理能力，保障頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)的順利實(shí)施。一是建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度。要依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷健全完善企業(yè)各項(xiàng)規(guī)章制度，在投資、招標(biāo)、采購、并購重組、勞動關(guān)系、安全生產(chǎn)等重大經(jīng)營管理領(lǐng)域，做到有章可循，進(jìn)一步建立健全企業(yè)法人治理制度、科學(xué)決策制度、合同管理制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度、投資管理制度、產(chǎn)權(quán)管理制度等，全面提升企業(yè)內(nèi)控水平。二是加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防范。把建立健全法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，作為企業(yè)法治工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建立以事前防范為主，事中控制和事后補(bǔ)救為輔的企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防范法律保障體系，構(gòu)建全面覆蓋、全員參與、全程管理的法律風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和管控能力。嚴(yán)格企業(yè)“三重一大”事項(xiàng)合法性審查，確保規(guī)章制度、重要決策、經(jīng)濟(jì)合同的法律審核率均達(dá)到100%。三是加強(qiáng)企業(yè)法治隊(duì)伍建設(shè)。要結(jié)合實(shí)際，設(shè)置法律事務(wù)機(jī)構(gòu)，有條件的設(shè)立法務(wù)部門，沒有條件的設(shè)立專職或兼職的法律顧問。推動落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，積極貫徹國務(wù)院國資委《關(guān)于全面推進(jìn)法治央企建設(shè)的意見》，探索建立總法律顧問和公司法律顧問制度，將總法律顧問和公司法律顧問納入高管管理，使企業(yè)法律隊(duì)伍建設(shè)真正成為推動依法治企的重要保障力量。

3.深入開展法治宣傳教育。良好的法治氛圍是依法治企工作的土壤，也是必不可少的基礎(chǔ)條件。一要加大企業(yè)普法宣傳教育力度。建立學(xué)法制度，落實(shí)考勤獎懲，充分利用法律顧問機(jī)構(gòu)資源及業(yè)務(wù)優(yōu)勢，定期舉辦法律專題講座及業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，利用法律宣傳專欄、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)新媒體等多種方式，開展學(xué)法送法活動，確保企業(yè)員工對法律知識的學(xué)習(xí)、對規(guī)章制度的貫徹落實(shí)和依法辦事規(guī)則的執(zhí)行，都有一套完善的制度來促進(jìn)和保證。二要積極打造法治企業(yè)文化。以積極培育社會主義法治文化、堅(jiān)持社會主義核心價值、堅(jiān)持社會主義法治理念、提高全員法律素質(zhì)為重點(diǎn)，把法治文化與企業(yè)文化有機(jī)融合，深入開展“法治文化進(jìn)企業(yè)”等活動，加快推動企業(yè)構(gòu)建誠信守法經(jīng)營的企業(yè)法治文化，厚植企業(yè)法治土壤。三要實(shí)施法治創(chuàng)建“回頭看”。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要在階段性法治創(chuàng)建工作基礎(chǔ)上，認(rèn)真開展“回頭看”工作，全面總結(jié)提高創(chuàng)建成果，推廣成功經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)提升企業(yè)法治工作水平。

4.高度重視依法治企督查考核。三分部署，七分落實(shí)。企業(yè)的經(jīng)營管理制度、內(nèi)控和監(jiān)督制度有效施行，落實(shí)是關(guān)鍵，不抓好落實(shí)，再好的制度也等于零。一是落實(shí)督查工作機(jī)制。建立督查工作制度，強(qiáng)化企業(yè)制度執(zhí)行的督促檢查，落實(shí)督查工作，把制度執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題予以反饋，有關(guān)單位和責(zé)任人員要認(rèn)真對待，及時進(jìn)行整改。二是制定依法治企考核體系，把法治建設(shè)成效作為衡量國資系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)工作實(shí)績重要內(nèi)容并納入目標(biāo)考核。強(qiáng)化依法治企考核結(jié)果的運(yùn)用，將依法治企考核情況作為領(lǐng)導(dǎo)考核、獎勵、晉升的重要依據(jù)，把能不能遵守法律、能不能依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素質(zhì)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。三是建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，落實(shí)法律風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

概言之，突出問題導(dǎo)向，著眼企業(yè)實(shí)際，完善制度設(shè)計(jì)，把問題檢視和整改落實(shí)貫徹始終，努力提高依法治企能力，加快構(gòu)建全面覆蓋、系統(tǒng)完備、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的合規(guī)經(jīng)營管理體系，持續(xù)提高企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員法律素質(zhì)和依法決策能力，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境，才能推動企業(yè)走上全面深化改革的快車道，加快實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

（作者單位：惠州市國資委）