云南省高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用

盧江梅

高速公路建設(shè)屬于國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具有投資規(guī)模大、單位建設(shè)成本高、資金回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如果完全依賴(lài)政府獨(dú)自承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用，會(huì)造成政府財(cái)政壓力過(guò)大，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增高。因此，自2015年開(kāi)始，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部等部委通過(guò)發(fā)布一系列文件，在收費(fèi)公路領(lǐng)域大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心數(shù)據(jù)查詢(xún)，截止2020年5月，政府和社會(huì)資本合作管理庫(kù)項(xiàng)目中云南省PPP項(xiàng)目共有487個(gè)，投資規(guī)模達(dá)11524億元，其中高速公路項(xiàng)目56個(gè)，投資規(guī)模達(dá)7080.22億元，高速公路PPP項(xiàng)目投資額占云南省PPP項(xiàng)目總投資額的61.43%，PPP模式已成為近年來(lái)云南省高速公路建設(shè)的主要模式。

一、高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性

（一）PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的基本概念

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是通過(guò)設(shè)定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行客觀公正評(píng)價(jià)，并運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果推動(dòng)PPP項(xiàng)目工作的開(kāi)展。

（二）高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性

1.績(jī)效評(píng)價(jià)是PPP項(xiàng)目納入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的必要條件。財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào)文規(guī)定：未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目一律不得入庫(kù)，其中包括通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的;項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。所以PPP項(xiàng)目必須進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，否則可能造成項(xiàng)目無(wú)法入庫(kù)或者被清理出庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)是政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的依據(jù)。目前國(guó)家各部委的文件都明文規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定，定期對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)按照績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果安排相應(yīng)支出，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）按績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果獲取項(xiàng)目合理回報(bào)，即付費(fèi)必須先進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，無(wú)績(jī)效評(píng)價(jià)不付費(fèi)。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)有助于規(guī)范PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作和長(zhǎng)期健康發(fā)展，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。高速公路PPP項(xiàng)目大部分由政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。建設(shè)期一般為3～5年，而運(yùn)營(yíng)期為20～30年，運(yùn)營(yíng)期占據(jù)了PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期的大部分。社會(huì)資本既是投資方也是施工總承包方，社會(huì)資本的訴求主要在于施工利潤(rùn)，為防止社會(huì)資本方重“建設(shè)”而輕“運(yùn)營(yíng)”，每個(gè)運(yùn)營(yíng)年度結(jié)束后對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)考核，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改、及時(shí)糾正偏差，有助于倒逼監(jiān)督社會(huì)資本方提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理水平，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。

二、高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用中存在的問(wèn)題

根據(jù)對(duì)云南省多個(gè)高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用的研究，目前主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定各不相同，績(jī)效掛鉤基數(shù)各異

因PPP模式在我國(guó)是一種全新引入的模式，尚處于探索階段，省級(jí)相關(guān)部門(mén)直到2018年才出臺(tái)發(fā)布《云南省高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理辦法（試行）》，政策出臺(tái)時(shí)間較晚，導(dǎo)致在此之前簽訂的PPP項(xiàng)目對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的約定各不相同，甚至出現(xiàn)同一條高速公路同一社會(huì)資本方在不同的地州（市）段對(duì)績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用完全不同。比如元江至蔓耗高速公路PPP項(xiàng)目（玉溪段）合同約定績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府可行性缺口補(bǔ)助掛鉤，當(dāng)績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)分低于85分時(shí)，評(píng)分每降低1分，罰款扣減項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助的0.5%;而元江至蔓耗高速公路PPP項(xiàng)目（紅河段）合同約定績(jī)效掛鉤基數(shù)為通行費(fèi)收入，當(dāng)考核評(píng)分低于85分時(shí)，評(píng)分每低于1分，罰款扣減項(xiàng)目公司考核年度車(chē)輛通行費(fèi)收入的1%。對(duì)績(jī)效結(jié)果如何應(yīng)用完全取決于社會(huì)資本方與項(xiàng)目實(shí)施主體之間如何談判，而各地州項(xiàng)目實(shí)施主體相互之間缺乏溝通交流，導(dǎo)致對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用方式可能天差地別。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)基本只有懲罰項(xiàng)而無(wú)獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)

目前，在已公開(kāi)的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核方案中，基本上沒(méi)有對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整的設(shè)計(jì)，現(xiàn)有考核機(jī)制大多以懲戒性為主，對(duì)評(píng)分未達(dá)到約定要求的進(jìn)行罰款，但對(duì)考核優(yōu)秀或者超額完成指標(biāo)的未見(jiàn)合同約定獎(jiǎng)勵(lì)條款和措施，缺少切實(shí)可行的激勵(lì)指標(biāo)，不利于調(diào)動(dòng)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）的積極性。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用效果不理想，績(jī)效掛鉤基數(shù)不切合實(shí)際

部分項(xiàng)目在選擇績(jī)效掛鉤基數(shù)時(shí)未考慮項(xiàng)目實(shí)際情況，以致績(jī)效評(píng)價(jià)的效果不理想，難以達(dá)到激勵(lì)社會(huì)資本的目的。以云南省紅河州瀘西至彌勒高速公路PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)瀘彌高速）為例，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同，政府可行性缺口補(bǔ)助以績(jī)效考核評(píng)分為依據(jù)，當(dāng)績(jī)效考核評(píng)分在85分（含）以上的，政府實(shí)際支付的可行性缺口補(bǔ)助按照應(yīng)支付補(bǔ)助金額的100%全額支付;當(dāng)考核評(píng)分低于85分時(shí)，則對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）進(jìn)行罰款，罰款額為每低于1分，罰款考核年度車(chē)輛通行費(fèi)收入的1%。2018年度瀘彌高速按PPP合同約定的公式計(jì)算出政府應(yīng)支付的可行性缺口補(bǔ)助金額為14，715.02萬(wàn)元，2018年度車(chē)輛通行費(fèi)收入為2，233.29萬(wàn)元。按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，假若當(dāng)年績(jī)效考核評(píng)分為0分，對(duì)項(xiàng)目公司的罰款金額也僅僅是通行費(fèi)收入的85%約為1，898.30萬(wàn)元，政府方還應(yīng)支付項(xiàng)目公司可行性缺口補(bǔ)助12，816.72萬(wàn)元，對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)這點(diǎn)罰款根本無(wú)法形成威懾，績(jī)效評(píng)分再低社會(huì)資本仍然能獲取到大部分的政府付費(fèi)，有可能被認(rèn)為存在提前鎖定、固化政府支出責(zé)任，不能有效激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)提升效率、降低成本獲得市場(chǎng)化收益，不能有效落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制。

（四）管理層績(jī)效評(píng)價(jià)觀念意識(shí)淡薄，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不夠重視

績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果不僅僅是為了政府支付可行性缺口補(bǔ)貼提供依據(jù)，第三方機(jī)構(gòu)出具的績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告中通常還對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題和不足進(jìn)行充分披露，并提出了具有建設(shè)性的整改意見(jiàn)和建議。目前大部分管理層僅把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為一個(gè)測(cè)算政府付費(fèi)金額的工具，對(duì)于報(bào)告揭露的問(wèn)題不夠重視，未下定決心進(jìn)行整改，以致問(wèn)題一直延續(xù)存在，不利于項(xiàng)目的健康發(fā)展。

三、高速公路PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)建議

（一）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的制度建設(shè)和指導(dǎo)文件出臺(tái)

之前因國(guó)家政府層面沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指引或辦法，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)沒(méi)有一個(gè)可供參考的標(biāo)準(zhǔn)，致使各高速公路項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系形態(tài)各異，2019年省財(cái)政廳、省發(fā)改委和省交通運(yùn)輸廳聯(lián)合發(fā)布了《云南省高速公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理辦法》，對(duì)云南省國(guó)家高速公路PPP項(xiàng)目和省級(jí)負(fù)責(zé)實(shí)施的地方高速公路PPP項(xiàng)目在績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)遵循的原則、職責(zé)分工、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用做了強(qiáng)制性規(guī)定，州市政府負(fù)責(zé)的地方高速公路PPP項(xiàng)目可參照?qǐng)?zhí)行。

（二）建立容錯(cuò)機(jī)制和獎(jiǎng)懲雙向結(jié)合的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制

高速公路PPP項(xiàng)目生命周期一般長(zhǎng)達(dá)30年，長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)很多事件具有不可預(yù)見(jiàn)性和不確定性，建議在設(shè)計(jì)付費(fèi)項(xiàng)目考核時(shí)容許有一個(gè)容錯(cuò)機(jī)制。假如項(xiàng)目公司考核時(shí)評(píng)分被扣了10分，政府支付給項(xiàng)目公司的付費(fèi)不是按照90%比例，而是按照100%比例來(lái)進(jìn)行付費(fèi);而假如項(xiàng)目公司考核評(píng)分比較低（通常低于40分），政府可以扣減全部的費(fèi)用，這就是先容錯(cuò)后懲罰的付費(fèi)機(jī)制，評(píng)分越低懲罰力度就加倍加重，有助于督促項(xiàng)目公司把績(jī)效評(píng)分維持在一個(gè)較高水平。此外，除了有懲罰條款外還應(yīng)該建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果明顯優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，有獎(jiǎng)有罰，正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣才能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性和主觀能動(dòng)性，更好地推動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展。

（三）科學(xué)設(shè)置績(jī)效掛鉤指標(biāo)，建立按效付費(fèi)機(jī)制

鑒于云南省的特殊地理位置和地貌條件，高速公路建設(shè)成本高，除少數(shù)主干線可以實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧外，大部分縣域高速公路網(wǎng)交通量均比較小，車(chē)輛通行費(fèi)收入相對(duì)較低，因此在PPP績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)建議按照以下原則進(jìn)行：對(duì)于效益較好的主干線高速公路，績(jī)效掛鉤指標(biāo)可以選擇通行費(fèi)收入，達(dá)不到評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)扣減一定比例的通行費(fèi)收入;對(duì)于效益較差主要依靠政府進(jìn)行缺口補(bǔ)助的高速公路，選擇可行性缺口補(bǔ)助與運(yùn)營(yíng)績(jī)效掛鉤，評(píng)分越高付費(fèi)比例越高，評(píng)分越低付費(fèi)比例越低，政府付費(fèi)與績(jī)效產(chǎn)出充分掛鉤，有利于督促社會(huì)資本通過(guò)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)水平和服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而提升整個(gè)項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（四）提高管理層績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)

管理層應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理理念，把每年一度的績(jī)效評(píng)價(jià)工作當(dāng)作一次學(xué)習(xí)和查缺補(bǔ)漏的機(jī)會(huì)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改，糾正偏差，堵塞管理漏洞，以降低PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP項(xiàng)目能長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)目前云南省高速公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期在績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出相關(guān)建議，希望對(duì)尚在規(guī)劃中或者未來(lái)擬采用PPP模式建設(shè)的高速公路項(xiàng)目提供一定參考，根據(jù)省委、省政府制定的云南縣域高速“互聯(lián)互通”工程實(shí)施方案，十四五（2020年-2025年）期間云南省規(guī)劃中的高速公路項(xiàng)目尚有78個(gè)，總投資規(guī)模約為10241億元，未來(lái)擬建的這些項(xiàng)目如采用PPP模式建設(shè)，在績(jī)效考核體系設(shè)計(jì)時(shí)可吸取以前項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，制定更為科學(xué)合理的、切合實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以提高公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政府方和社會(huì)資本方共贏的局面。

（作者單位：紅河州高速公路開(kāi)發(fā)投資有限責(zé)任公司）