基于質(zhì)性分析的霧霾防治政策研究

郭曼鈺

摘? 要：基于手工收集的105份霧霾防治政策文件，在以發(fā)布時(shí)間為研究角度對(duì)105份政策文件進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過扎根理論對(duì)霧霾防治政策進(jìn)行編碼分析并初步描繪霧霾防治政策體系，后以共詞分析方法研究霧霾防治政策體系結(jié)構(gòu)特征。研究發(fā)現(xiàn)：霧霾防治政策按發(fā)布年度可分為三個(gè)階段;霧霾防治政策體系由價(jià)值理念、創(chuàng)新優(yōu)化、管理實(shí)施、保障約束四方面組成;霧霾防治政策體系結(jié)構(gòu)整體可分為政策目的、治理手段與實(shí)施對(duì)象三部分。

關(guān)鍵詞：霧霾防治? 政策量化分析? 扎根理論? 共詞分析

中圖分類號(hào)：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-098X（2021）02（b）-0146-06

Research on Haze Control Policy Based on Qualitative Analysis

GUO Manyu

（School of Public Affairs， Nanjing University of Science & Technology， Nanjing， Jiangsu Province， 210008 China）

Abstract： Based on 105 haze prevention and control policy documents collected， this paper sorts out 105 policy documents from the perspective of publication time， and use the grounded theory to code and analyze haze prevention and control policies and preliminarily describe the haze prevention and control policy system. Later， this paper uses the co-word analysis method to study the structural characteristics of the haze control policy system. This paper found that the smog prevention and control policies can be divided into three stages according to the release year. The smog prevention and control policy system consists of four aspects： value concept， innovation and optimization， management implementation， and guarantee constraints. The overall structure of the haze prevention and control policy system can be divided into three sectors： policy objectives， governance methods， and implementation targets.

Key Words： Haze prevention; Policy quantitative analysis; Grounded theory; Co-word analysis

自2013年末那場(chǎng)席卷大半個(gè)中國(guó)的嚴(yán)重大氣污染事件后，“霧霾”一詞廣泛進(jìn)入大眾視野并在學(xué)術(shù)界引發(fā)了霧霾研究熱潮。已有學(xué)者從多角度，多學(xué)科背景對(duì)霧霾問題展開了研究。有從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探討霧霾成因，如何小鋼探討了現(xiàn)今城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)與霧霾現(xiàn)象頻發(fā)間的關(guān)系[1];李衛(wèi)東，黃霞基于空間計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法探討了北京市經(jīng)濟(jì)空間布局對(duì)霧霾污染的影響[2];有從財(cái)政學(xué)角度探討財(cái)政分權(quán)體制下的政府支出偏好對(duì)霧霾污染的影響，如李濤，劉思玥研究分權(quán)體制下地方政府策略性財(cái)政政策對(duì)霧霾污染的影響[3];有從公共管理學(xué)角度研究霧霾合作治理模式、困境等問題，如郭施宏，齊曄基于京津冀大氣污染屬地管理模式的弊端提出霧霾防治區(qū)域伙伴共治模式[4];張雪基于成都平原城市群霧霾防治府際協(xié)作現(xiàn)狀的審視，發(fā)現(xiàn)霧霾府際協(xié)作治理的“碎片化”困境[5]。

不同學(xué)科領(lǐng)域下的霧霾研究為霧霾防治這一困擾現(xiàn)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難題提供了相異的解決思路，但針對(duì)霧霾防治的政策文本的研究相對(duì)較少。作為頂層制度設(shè)計(jì)的霧霾防治政策指引了階段性宏觀治理方向與重點(diǎn)內(nèi)容，對(duì)各省市地方政府階段性霧霾防治重點(diǎn)內(nèi)容鋪展，企業(yè)未來產(chǎn)業(yè)調(diào)整方向等具有戰(zhàn)略性指導(dǎo)意義。周景坤等學(xué)者基于不同類型的霧霾防治政策，從時(shí)間階段角度通過對(duì)霧霾防治政策文本的羅列分析，概括不同階段防治政策特征[6-7];馮貴霞基于政策網(wǎng)絡(luò)視角分析大氣污染防治政策變遷的影響因素[8]。

已有的霧霾防治政策研究主要基于不同歷史階段下霧霾防治政策文件的收集、羅列、比較而概括階段性特征，這就導(dǎo)致研究結(jié)果更多依賴于專家學(xué)科知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)判斷，且缺少對(duì)政策體系與結(jié)構(gòu)的客觀研究。本研究希望借助質(zhì)性研究方法對(duì)1979—2019年間收集到的105份國(guó)家級(jí)政策文件進(jìn)行梳理，歸納霧霾防治政策在頒布目標(biāo)、時(shí)間分布、保障措施等多維度的主要特征及政策體系結(jié)構(gòu)。

1? 研究技術(shù)路線

1.1 研究方法

首先，基于政策文獻(xiàn)計(jì)量從政策發(fā)布年度、政策領(lǐng)域?qū)κ占降撵F霾防治增長(zhǎng)文件進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)。政策發(fā)布年度反映霧霾防治政策的整體變化特征，政策領(lǐng)域反映政府頒布霧霾防治政策預(yù)期解決問題的側(cè)重點(diǎn)。其次，利用扎根理論在對(duì)霧霾防治政策主要內(nèi)容進(jìn)行逐級(jí)編碼歸類的情況下力圖得到霧霾防治政策初步的政策體系。扎根理論強(qiáng)調(diào)對(duì)原始資料的概念化和抽象化分析，將收集到的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與情況歸類到符碼中，提煉出核心概念和范疇，從而承載理論與現(xiàn)實(shí)的連接[9]，是一種自下而上建構(gòu)理論的方法[10]。本研究通過扎根理論，以逐級(jí)編碼方式梳理分析霧霾防治政策文本，依據(jù)編碼結(jié)構(gòu)得到霧霾防治政策文件初步治理體系。最后，通過共詞分析方法挖掘霧霾防治政策研究過程中的主要信息。通過政策文本中主題詞的挖掘及共線關(guān)系的分析，構(gòu)建主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，以聚類分析探討霧霾防治政策的體系結(jié)構(gòu)特征。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究以1979—2019國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、中共中央各部位等國(guó)家機(jī)關(guān)頒布的與霧霾防治相關(guān)的政策文本作為研究對(duì)象。數(shù)據(jù)來源為中國(guó)人民政府官網(wǎng)，國(guó)務(wù)院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部等政府網(wǎng)站，中國(guó)知網(wǎng)的“政府公文”數(shù)據(jù)庫(kù)與“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫(kù)以及北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)。本研究以“大氣污染”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索得到的文獻(xiàn)較少，因而擴(kuò)大了檢索關(guān)鍵詞的范圍。以“大氣污染”、“藍(lán)天行動(dòng)”、“空氣顆粒物”、“節(jié)能減排”、“清潔生產(chǎn)”、“環(huán)保稅”、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”、“環(huán)境污染”、“機(jī)動(dòng)車污染”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，最終收集并篩選出霧霾防治政策105份。

2? 基于發(fā)布時(shí)間角度的霧霾防治政策的描述性分析

對(duì)收集到的霧霾防治政策按頒布時(shí)間進(jìn)行了梳理，可以觀察不同時(shí)間段內(nèi)的政策頒布密度，梳理結(jié)果見圖1。霧霾防治政策經(jīng)歷了兩次變遷浪潮，轉(zhuǎn)折點(diǎn)在1997年及2012年，在數(shù)量上大致可分為三個(gè)階段：第一階段為沉寂期（1979-1997），這一時(shí)期國(guó)家建設(shè)重點(diǎn)更多向經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾斜，“先發(fā)展，后治理”的發(fā)展理念，加之環(huán)境危害具有的累積性而導(dǎo)致環(huán)境破壞現(xiàn)象還未明顯表露，因而該階段霧霾防治政策數(shù)量較少;第二階段為政策平穩(wěn)發(fā)展期（1998-2011），經(jīng)濟(jì)發(fā)展“快車道”的長(zhǎng)期局面使得粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面危害持續(xù)累積進(jìn)而超過生態(tài)環(huán)境的自凈力和承載力，生態(tài)環(huán)境問題涌現(xiàn)，影響民眾生存環(huán)境及健康安全，民眾對(duì)良好環(huán)境的期盼自下而上傳達(dá)至中央，霧霾防治政策開始平穩(wěn)增長(zhǎng);第三階段為政策快速發(fā)展期，自十八大召開以來，發(fā)展著力點(diǎn)由“重速度”移至“重質(zhì)量”，單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的想法被高質(zhì)量發(fā)展、人民幸福滿意度、社會(huì)文明度等理念所趕超，服務(wù)型政府力求人民幸福度顯著提升，因此影響人民群眾生活環(huán)境甚至影響代際安全的霧霾污染自是成為威脅人民幸福度的重要問題，同時(shí)，“五位一體”的總體布局也將生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)文明建設(shè)一樣的地位，環(huán)保治理力度空前，霧霾防治政策呈井噴之勢(shì)并持續(xù)維持在高位。

3? 基于編碼分析的霧霾防治政策內(nèi)容挖掘

本研究通過對(duì)所收集政策主要內(nèi)容概括基礎(chǔ)上得到開放性編碼（見表1）。后以第一層編碼含義是否相近為依據(jù)將同屬且概念相關(guān)的編碼進(jìn)行合并，進(jìn)行第二、第三層的編碼，如將“監(jiān)測(cè)預(yù)警”與“標(biāo)準(zhǔn)制定”合并為“監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)”，得到主軸編碼。最后將主軸編碼進(jìn)行分類，考慮到“科技創(chuàng)新”與“產(chǎn)業(yè)優(yōu)化”均屬于契合未來社會(huì)發(fā)展科技化趨勢(shì)的宏觀調(diào)配，因而將其歸類于“創(chuàng)新優(yōu)化”;“人才培養(yǎng)”、“監(jiān)督機(jī)制”、“法律保障”、“考核評(píng)價(jià)”的目的均在一定程度上體現(xiàn)為標(biāo)重霧霾防治重要性及保障霧霾防治執(zhí)行的合規(guī)性、有效性，因而歸類為“保障約束”;將“監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)”、“金融管理”、“降污管理”、“工作機(jī)制”、“劃分控制區(qū)域”、“機(jī)構(gòu)設(shè)立”因歸于為保障日常防治工作展開與順利實(shí)施而制定的管理政策，因而歸類于“管理實(shí)施”;“政策理念”，“政策目標(biāo)”均是對(duì)霧霾防治行動(dòng)的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)與政治理念指導(dǎo)，因而歸類為“價(jià)值導(dǎo)向”。由此得到霧霾防治政策的主軸編碼（見表2），并繪制霧霾防治政策的初步結(jié)構(gòu)（見圖2）。

4? 霧霾防治政策體系構(gòu)建

本研究通過共詞分析和聚類分析對(duì)霧霾防治政策進(jìn)行研究。主題詞是對(duì)政策內(nèi)容高度凝練，最能體現(xiàn)政策主旨的詞語(yǔ)[11]。通過共詞分析探索一組主題詞同時(shí)出現(xiàn)的次數(shù)以探析主題詞間的聯(lián)系，聚類分析通過對(duì)主題詞的統(tǒng)計(jì)歸類，以包含相近主題詞的簇群群組反映政策內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)，并基于此得到政策體系的結(jié)構(gòu)。

4.1 霧霾防治政策共詞網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

政策文獻(xiàn)中頻繁出現(xiàn)的詞語(yǔ)在一定程度上是對(duì)政策內(nèi)容主題的凝練。而若兩個(gè)主題詞同時(shí)在一篇文獻(xiàn)中出現(xiàn)，則表明這兩個(gè)主題詞間存在共現(xiàn)關(guān)系，且一組主題詞同時(shí)出現(xiàn)的頻率反映其關(guān)聯(lián)強(qiáng)度，相關(guān)程度越重，則更能體現(xiàn)政策主旨[12]。通過主題詞兩兩間在政策文獻(xiàn)中同時(shí)出現(xiàn)的頻數(shù)的分析以挖掘政策的主要內(nèi)容。

首先以人工與圖悅詞云分別提取主題詞，并將兩次提取的結(jié)果進(jìn)行匹配篩選，剔除掉如“通知”、“意見”、“條例”、“計(jì)劃”等與政策主旨無關(guān)的常見主題詞，并將意義相近的詞語(yǔ)進(jìn)行合并，如“限期管理”與“專項(xiàng)整治”合并為“專項(xiàng)整治”，“綠色出行”、“綠色消費(fèi)”合并為“綠色生活方式”，最終提取出高頻主題詞（見表3）。

通過逐次統(tǒng)計(jì)29個(gè)主題詞中每?jī)蓚€(gè)主題詞在同一篇政策中出現(xiàn)的頻數(shù)，構(gòu)建共詞矩陣。利用Ucinet軟件繪制霧霾防治政策的共詞網(wǎng)絡(luò)圖（見圖3）。圖3中節(jié)點(diǎn)以矩形圖案表示，矩形大小反映主題詞與其他主題詞的相聯(lián)度強(qiáng)弱，從而體現(xiàn)在政策文件中的重要性程度。

由圖3可看出，審查、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制改革、可持續(xù)發(fā)展、法律法規(guī)、信息公開、監(jiān)測(cè)預(yù)警、技術(shù)創(chuàng)新、排污費(fèi)征收、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等主題詞的相聯(lián)度較強(qiáng)。而財(cái)政補(bǔ)貼、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、清潔能源、稅收政策等相聯(lián)度較弱。為了更直觀有效的表達(dá)各主題詞在政策文件中的重要程度，對(duì)主要主題詞進(jìn)行聚焦系數(shù)與中心度的分析，情況見表4。

表4是對(duì)主要主題詞中心度及聚焦系數(shù)的統(tǒng)計(jì)。主題詞中心度及聚焦系數(shù)均反映主題詞間相關(guān)性程度的強(qiáng)弱[13]，主題詞及聚焦系數(shù)越高，說明該主題詞與其他主題詞在同一篇文件中共同出現(xiàn)的次數(shù)越多，雙方間的關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)，也就意味著政策文件較多的以這些關(guān)鍵詞為解釋管理對(duì)象。因而表3中，法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、審查、宣傳教育的中心度及聚焦系數(shù)最高，意味著政府針對(duì)霧霾防治相關(guān)問題主要以法律強(qiáng)制性規(guī)范、宏觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式高新化轉(zhuǎn)變、行政強(qiáng)制性手段預(yù)防違規(guī)行為及開展環(huán)保減排宣傳教育等方面為重點(diǎn);部門協(xié)調(diào)、清潔能源、合同環(huán)境服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等主題詞中心度與聚焦系數(shù)較低，這意味著霧霾防治的高專業(yè)性要求與政府分工化管理模式造成的治理知識(shí)壟斷的反差而影響部門協(xié)調(diào)的展開，同時(shí)，霧霾防治的市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制仍有待完善。盡管清潔能源利益、改善能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是防治霧霾有效手段已成為共識(shí)，但以煤炭、石油為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變，霧霾防治的財(cái)政激勵(lì)政策的應(yīng)用頻率也有待進(jìn)一步提升。

4.2 霧霾防治政策關(guān)鍵詞聚類分析

利用Ucinet軟件對(duì)共詞網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行聚類分析。所有主題詞形成的簇群（見表5）。

簇群1更多體現(xiàn)為霧霾防治的最終理想狀態(tài)，是對(duì)未來霧霾防治效果取得成效，資源利用與環(huán)境承載力合理平衡、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的生活方式、生產(chǎn)方式的一種描述，可稱為霧霾防治政策的未來發(fā)展目標(biāo)。簇群2的主題詞主要是環(huán)保產(chǎn)品、污染物排放量等具體的政策實(shí)施對(duì)象。簇群3是基于政府治理理念而針對(duì)行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等與霧霾污染源形成聚集有關(guān)的生活、生產(chǎn)各方面的治理手段的集合?；诖耍L制霧霾防治政策的結(jié)構(gòu)圖（見圖4）。

5? 結(jié)語(yǔ)

本研究系統(tǒng)收集了1979—2019年霧霾防治政策文辦，以計(jì)量分析法對(duì)105份政策文件的發(fā)布年度、政策領(lǐng)域進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)，以編碼分析法研究霧霾防治政策變遷規(guī)律，以共詞分析方法研究霧霾防治政策體系結(jié)構(gòu)特征。描述性統(tǒng)計(jì)側(cè)重霧霾防治政策整體圖景的直觀描繪，研究表明，霧霾防治政策數(shù)量自1979年以來在2007年及2012年前后經(jīng)歷兩次躍升并持續(xù)在高位，政府對(duì)霧霾防治政策的重視程度加深。以扎根理論對(duì)霧霾防治政策進(jìn)行編碼分析，通過逐級(jí)編碼歸納霧霾防治政策體系。共詞分析以主題詞共線網(wǎng)絡(luò)及聚類分析研究霧霾防治政策體系結(jié)構(gòu)特征。霧霾防治政策體系結(jié)構(gòu)可以分為政策目的、治理手段和實(shí)施對(duì)象三個(gè)子系統(tǒng)。主要政策目的是以環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展及綠色生活方式實(shí)現(xiàn)減排降污及可持續(xù)發(fā)展;主要治理手段是宏觀指導(dǎo)改革、政府規(guī)制、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)與人才支持、社會(huì)化治理、協(xié)作機(jī)制及市場(chǎng)手段;主要實(shí)施對(duì)象是污染物總量、排污許可、環(huán)保產(chǎn)品。

需要指出的是，本研究主要基于政府門戶網(wǎng)站、中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)及北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)搜集到霧霾防治政策文件，樣本數(shù)量較少且可能會(huì)對(duì)部門重要的政策有所遺漏。因我國(guó)幅員遼闊，東中西、南北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、文化傳統(tǒng)差異可能會(huì)造成環(huán)境治理能力的差異，未來需要進(jìn)一步以國(guó)家重點(diǎn)區(qū)域?yàn)閱挝环治霾煌貐^(qū)霧霾防治政策差異。

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