隨遷子女教育政策的變遷、問題與改進(jìn)策略

田秋梅 劉妍

摘? ?要

隨遷子女教育政策經(jīng)歷了從初創(chuàng)期的“申請借讀”、發(fā)展期的“兩為主”，再到完善期的“兩納入”“積分入學(xué)”“異地高考”等，其在制定理念、依據(jù)、方式及實(shí)施措施上都取得了新突破，對進(jìn)一步解決我國隨遷子女教育問題、促進(jìn)教育公平具有重要意義。但在落實(shí)過程中，政策失真、執(zhí)行偏差、監(jiān)督不力等問題依然存在，需有關(guān)部門不斷細(xì)化執(zhí)行步驟、加大執(zhí)行監(jiān)管力度，積極了解人民群眾對隨遷子女教育政策的意見與建議，不斷提升其科學(xué)性與合理性，促進(jìn)我國教育公平的進(jìn)一步落實(shí)，推動(dòng)我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞

隨遷子女? 教育政策? 教育公平? 積分入學(xué)

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及城市化水平的不斷提升，大量人口由于各種原因離開自身戶籍所在地而前往新的地區(qū)，由此帶來的隨遷子女?dāng)?shù)量逐年攀升，隨遷子女教育問題也越來越引起社會(huì)各界的關(guān)注。為此，我國教育部門根據(jù)時(shí)代要求以及我國教育資源現(xiàn)狀不斷頒布并改進(jìn)關(guān)于隨遷子女的教育政策，推進(jìn)隨遷子女教育政策不斷完善與發(fā)展。就我國城市現(xiàn)有教育資源而言，如何在保證教學(xué)質(zhì)量與教育公平的情況下促進(jìn)隨遷子女教育問題的解決是當(dāng)務(wù)之急。為此，我國相關(guān)教育部門需要積極加強(qiáng)隨遷子女教育政策相關(guān)的理論研究與實(shí)踐試點(diǎn)，不斷發(fā)現(xiàn)與解決其中存在的問題，增強(qiáng)其靈活性與適應(yīng)性，對隨遷子女教育問題的解決具有重要意義。因此，相關(guān)部門要與校方積極配合，促進(jìn)隨遷子女教育政策的不斷發(fā)展及教育公平的不斷實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也有利于促進(jìn)我國教育教學(xué)質(zhì)量的不斷提升以及隨遷子女的發(fā)展。

一、隨遷子女教育政策的變遷

隨遷子女教育政策從初創(chuàng)期、發(fā)展期到完善期經(jīng)歷了巨大變化，從“申請借讀”到“積分入學(xué)”模式的推廣，體現(xiàn)了我國在促進(jìn)隨遷子女教育公平實(shí)現(xiàn)上的巨大進(jìn)步。隨遷子女教育政策的變化與我國的戶籍制度改革密切相關(guān)，對于我國教育事業(yè)的發(fā)展以及教育綜合實(shí)力的提升也具有重要意義。我國隨遷子女教育政策的變遷體現(xiàn)的不僅僅是政策文件的變化，也體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展以及教育公平意識的深入人心。此外，我國子女教育政策不斷發(fā)展完善對解決我國隨遷子女失學(xué)問題也具有一定的積極意義。

1.政策初創(chuàng)期：從“戶籍捆綁”到“申請借讀”

我國隨遷子女教育政策自誕生之日起，就與我國的戶籍政策存在著密不可分的關(guān)系，隨遷子女教育政策的每一次變革都伴隨著我國戶籍政策的變化。就法律層面而言，1986年頒布的《義務(wù)教育法》在法律層面賦予了義務(wù)教育的權(quán)威性，但在其頒布之前，我國就已經(jīng)提出過關(guān)于“普及教育”的說法。自1978年以來，我國流動(dòng)人口在數(shù)量上與地域上逐漸擴(kuò)大，戶籍管理制度也逐步開始調(diào)整和改革，對流動(dòng)人口隨遷子女的教育政策也開始了第一次變化。這一階段，我國主要實(shí)行城鄉(xiāng)“二元化”戶籍制度，同時(shí)在城市開展“暫住證”與“居住證”相結(jié)合的制度，保證非戶籍人員長期居住的合法性，隨遷子女主要在各種民辦簡易學(xué)校接受教育。1992年，《中華人民共和國義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》提出了“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務(wù)教育的，可按居住地人民政府的有關(guān)規(guī)定申請借讀”的規(guī)定[1]?！吧暾埥枳x”這一規(guī)定雖延續(xù)了屬地管理的體制基礎(chǔ)，但相比之前只能在民辦簡易學(xué)校接受教育已大有起色，隨遷子女教育政策也有了一定進(jìn)步，對促進(jìn)我國隨遷子女教育發(fā)展、提升我國教育教學(xué)質(zhì)量具有重要意義。

2.政策發(fā)展期：隨遷子女入學(xué)政策逐漸完善

隨遷子女教育政策的發(fā)展期指的是從1996年到2012年，這段時(shí)期，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，市場化程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)因素在人口流動(dòng)中的作用越來越明顯。首先，我國戶籍制度改革的范圍也逐步實(shí)現(xiàn)了從小城市到大中城市的轉(zhuǎn)變，在隨遷子女教育政策上確立了“以流入地政府管理為主，以全日制公辦小學(xué)為主”的政策基調(diào)，在一定程度上改善了借讀政策存在的問題，促進(jìn)了我國隨遷子女教育公平的不斷推進(jìn)。其次，2006年，新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》對隨遷子女在城市接受義務(wù)教育方面進(jìn)行了法律層面的制約，對于隨遷子女在城市地區(qū)接受教育起到了一定的促進(jìn)作用[2]。此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展及隨遷子女?dāng)?shù)量的增加，隨遷子女的教育問題越來越引起黨和國家的高度重視。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，明確了“研究制定隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)亟邮苌龑W(xué)考試的辦法”[3]。2012年，《國家教育事業(yè)第十二個(gè)五年規(guī)劃》將隨遷子女的教育需求與各地教育發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系，對促進(jìn)教育公平與隨遷子女的教育發(fā)展有重要意義。這一階段，我國關(guān)于隨遷子女的教育政策實(shí)現(xiàn)了從“申請借讀”到“兩為主”的跨越，隨遷子女在城市上學(xué)在政策層面得到的支持已明顯多于上一階段，促進(jìn)了我國隨遷子女教育公平的實(shí)現(xiàn)及教育教學(xué)的發(fā)展。

3.政策完善期：“積分入學(xué)”制度不斷完善，異地升學(xué)問題得到解決

這一時(shí)期，我國隨遷子女教育政策從之前的“兩為主”，即以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦小學(xué)為主，發(fā)展到了“兩納入”，即將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范圍。這一做法將隨遷子女納入了區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政保障范圍，對保證隨遷子女教育公平、推動(dòng)我國教育事業(yè)的發(fā)展具有重要作用。同時(shí)，面對隨遷子女?dāng)?shù)量不斷增加而城市教育資源有限的情況，“積分入學(xué)”這一制度開始推行。目前，這一制度尚處于試運(yùn)行階段，還沒有在全國推廣，主要是指以積分排名的方式安排隨遷子女進(jìn)入公立小學(xué)讀書，對進(jìn)一步推動(dòng)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)隨遷子女入學(xué)問題的解決具有關(guān)鍵作用?！胺e分入學(xué)”中的積分主要由基礎(chǔ)分、附加分和扣減分三部分組成，一般程序是由個(gè)人提出申請，鎮(zhèn)區(qū)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)中心統(tǒng)一受理、審核、計(jì)分，申請人也可通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)時(shí)查詢本人或他人基本積分情況?！胺e分入學(xué)”這一制度保證了隨遷子女接受義務(wù)教育的公平性，對我國教育事業(yè)的發(fā)展及教育實(shí)力的提升具有關(guān)鍵作用。最后，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出，“研究制定隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行生學(xué)考試的辦法”，也在一定程度上起到了推動(dòng)異地升學(xué)這一問題的解決，對隨遷隨遷子女教育質(zhì)量的提升和發(fā)展具有重要作用。

二、隨遷子女教育政策存在的問題

我國隨遷子女教育政策經(jīng)歷了多次變革，對促進(jìn)我國隨遷子女教育問題的解決以及推進(jìn)我國教育公平具有關(guān)鍵作用。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，我國隨遷子女教育政策仍存在一些問題。

1.部分隨遷子女教育政策存在“政策失真”問題

近年來，我國隨遷子女的相關(guān)教育政策不斷完善，隨遷子女接受教育的權(quán)利及教育公平不斷得到保障。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，隨遷子女教育政策仍存在“政策失真”的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，政策內(nèi)容不全面，在執(zhí)行過程上有待細(xì)化。以異地高考準(zhǔn)入政策為例，異地高考的準(zhǔn)入條件為：家長在當(dāng)?shù)赜泻戏ǚ€(wěn)定工作、住所、收入并交了各種保險(xiǎn)，屬于常住人口。但在實(shí)際政策執(zhí)行過程中，如何把握家長工作的“穩(wěn)定”，如何衡量家長住所的穩(wěn)定程度與收入標(biāo)準(zhǔn)高低都需進(jìn)一步落實(shí)。第二，隨遷子女教育問題作為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，這一問題的解決對我國教育公平的提升具有重要作用，教育政策也在積極進(jìn)行調(diào)整和回應(yīng)隨遷子女的教育需求，但隨遷子女入學(xué)政策的透明度不高及入學(xué)制度的規(guī)范化程度依然不高，對隨遷子女的教育發(fā)展具有一定的阻礙作用。最后，各部門的高效協(xié)作也是促進(jìn)隨遷子女教育政策落實(shí)的重要條件。然而，在政策實(shí)際落實(shí)過程中，以“積分入學(xué)”這一制度為例，在積分材料的審核上往往存在不同部門配合不緊密的問題，影響了隨遷子女入學(xué)問題的快速解決，降低了隨遷子女教育政策的即時(shí)性與有效性。

2.部分隨遷子女教育政策實(shí)操性不強(qiáng)

隨遷子女的教育政策的出臺(tái)對我國隨遷子女教育問題的解決具有重要意義。1992年以來，我國針對流動(dòng)人口隨遷子女出臺(tái)了一系列教育政策，但在實(shí)際運(yùn)行過程中政策制定與實(shí)踐操作存在偏差，隨遷子女教育政策實(shí)操性不強(qiáng)的問題明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政策執(zhí)行偏差。以教育部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見》為例，該文件要求“學(xué)校做到進(jìn)程務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女與城市學(xué)生一視同仁，加強(qiáng)與進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民子女家庭的聯(lián)系”[4]。然而，在實(shí)際的實(shí)踐過程中，地方相關(guān)教育部門對民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校和公辦學(xué)校在政策支持及財(cái)政扶持力度上存在明顯差異。以隨遷子女材料準(zhǔn)入模式為例，隨遷子女能否到異地公辦學(xué)校就讀完全取決于申請人材料是否齊備，但某些符合資格的隨遷子女由于資料不齊全，造成部分隨遷子女無法享受城市教育資源，影響我國教育公平的實(shí)現(xiàn)。第二，部分隨遷子女教育政策的執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中會(huì)加入其他條件，部分城市公辦學(xué)校在接受隨遷子女入學(xué)的過程中，提高了對于隨遷子女的入學(xué)門檻，入學(xué)手續(xù)繁瑣也在一定程度上影響了隨遷子女教育政策的貫徹落實(shí)，影響了教育利益分配的公平性，不利于隨遷子女學(xué)習(xí)成績的提升以及全面發(fā)展。

3.隨遷子女教育政策在執(zhí)行中缺乏有效監(jiān)督

隨遷子女教育政策的良好開展離不開有效的政策監(jiān)督體系，科學(xué)有利的監(jiān)督體系可以保證隨遷子女教育政策的良好運(yùn)行，促進(jìn)其功能的有效發(fā)揮。但在其實(shí)際運(yùn)行過程中，仍存在由于缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致的“搭便車”行為，主要原因有二。第一，由于城市教育資源有限，隨遷子女教育政策在教育資源的分配上必然采取疏堵并舉的措施。然而由于對政策執(zhí)行過程的監(jiān)管不力，存在部分利用異地高考這一政策的便利而出現(xiàn)的“高考移民”，使城市有限的教育資源進(jìn)一步稀釋，影響了隨遷子女與城市學(xué)生的教育利益與教育的有效性，不利于隨遷子女教育政策的推行，同時(shí)也影響了教育公平的實(shí)現(xiàn)。第二，校方與相關(guān)部門對隨遷子女教育政策的監(jiān)督不到位也是影響隨遷子女教育政策推行的重要原因。學(xué)校對隨遷子女的入學(xué)問題存在兩種極端，一是對隨遷子女的材料審核不嚴(yán)密，導(dǎo)致隨遷子女教育政策中存在“搭便車”行為;二是校方對隨遷子女的證明材料過于嚴(yán)苛，阻礙了部分真正具有入學(xué)資格的隨遷子女。對此，相關(guān)部門對校方的監(jiān)督和考察還需進(jìn)一步加強(qiáng)[5]。

4.隨遷子女教育政策評價(jià)指標(biāo)體系有待完善

近年來，我國隨遷子女?dāng)?shù)量越來越大，增長速度也越來越快，隨遷子女教育政策的優(yōu)劣對隨遷子女的發(fā)展及社會(huì)教育公平具有重要意義。對隨遷子女教育政策的評價(jià)主要從教育機(jī)會(huì)、教育過程以及教育結(jié)果三方面來進(jìn)行。第一，就教育機(jī)會(huì)公平而言，隨遷子女教育政策在教育機(jī)會(huì)公平上還有待提升。目前，我國隨遷子女教育政策的貫徹模式主要有三種?！胺e分入學(xué)制”“材料準(zhǔn)入模式”及“人才優(yōu)惠政策模式”，這三種教育模式都在一定程度上增加了隨遷子女的入學(xué)機(jī)會(huì)，但對部分隨遷子女的教育而言，這些政策依然存在一定的準(zhǔn)入門檻，部分隨遷子女仍存在入學(xué)難的問題，影響教育公平的實(shí)現(xiàn)。第二，部分教育政策在實(shí)踐過程中，部分學(xué)校和教師對隨遷子女教育政策理解不到位，對隨遷子女的入學(xué)問題在執(zhí)行過程造成了一定的阻礙，影響了隨遷子女教育公平的實(shí)現(xiàn)。第三，部分隨遷子女教育政策在教育結(jié)果上仍弱于城市學(xué)生，需不斷提升隨遷子女教育教學(xué)質(zhì)量。

三、隨遷子女教育政策建設(shè)的改進(jìn)策略

隨遷子女教育政策的頒布與改善對促進(jìn)我國教育公平的實(shí)現(xiàn)以及保證隨遷子女接受教育的權(quán)利具有重要意義。對隨遷子女教育政策不斷進(jìn)行改進(jìn)，可促進(jìn)我國隨遷子女教育教學(xué)質(zhì)量的提升及教育公平的實(shí)現(xiàn)。

1.傾聽群眾聲音，建立隨遷子女教育政策反饋機(jī)制

面對隨遷子女教育政策在實(shí)際推行過程中遇到的問題，第一，有關(guān)部門可通過在門戶網(wǎng)站上運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)征集的方式，了解群眾對隨遷子女教育政策的看法與觀點(diǎn)，主要參考來自隨遷子女家長以及隨遷子女本人的意見與建議，及時(shí)了解隨遷子女教育政策在實(shí)踐過程中存在的問題與弊端，推進(jìn)隨遷子女教育政策的改進(jìn)與完善[6]。第二，在實(shí)際推行過程中，有關(guān)部門還需及時(shí)了解政策執(zhí)行人員在實(shí)際執(zhí)行過程中遇到的問題，對隨遷子女教育政策在推行過程中的問題要及時(shí)解決，促進(jìn)有關(guān)部門教育政策執(zhí)行力度的提升，推進(jìn)我國教育公平的實(shí)現(xiàn)。第三，有關(guān)部門還可借助大數(shù)據(jù)和云計(jì)算技術(shù)，分析隨遷子女教育政策的實(shí)際實(shí)施效果，及時(shí)了解隨遷子女教育政策的實(shí)效，不斷改善隨遷子女教育政策在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的問題，推進(jìn)我國實(shí)際教育教學(xué)能力的發(fā)展及教育公平的實(shí)現(xiàn)。

2.明確和細(xì)化隨遷子女教育政策的執(zhí)行步驟，增強(qiáng)政策可行性

保證隨遷子女的受教育權(quán)利、促進(jìn)我國教育公平，是我國頒布隨遷子女教育政策的初衷。但在實(shí)際推行過程中，部分隨遷子女教育政策并沒有達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)務(wù)之急是要提升隨遷子女教育政策實(shí)效性，促進(jìn)我國隨遷子女教育公平的實(shí)現(xiàn)。第一，有關(guān)部門在政策制定與執(zhí)行過程中要細(xì)化關(guān)于隨遷子女教育政策的執(zhí)行步驟，盡量給予可量化的清晰標(biāo)準(zhǔn)，可以在政策制定過程中采取聽證會(huì)等方式及時(shí)了解基層人員以及隨遷子女家長代表的看法，促進(jìn)隨遷子女教育政策的落實(shí)，提升隨遷子女教育政策的實(shí)效性。第二，在隨遷子女教育政策落實(shí)過程中，學(xué)校及有關(guān)政策執(zhí)行部門要加強(qiáng)對隨遷子女教育政策的深刻理解，學(xué)?？梢酝ㄟ^會(huì)議形式學(xué)習(xí)關(guān)于隨遷子女教育政策的精神，深化校領(lǐng)導(dǎo)以及教師對政策的認(rèn)識，減少執(zhí)行上存在的問題，促進(jìn)我國隨遷子女教育政策的不斷完善。第三，在隨遷子女教育政策全面推廣之前，有關(guān)部門要在部分典型地區(qū)增加試點(diǎn)，及時(shí)了解隨遷子女教育政策在試行期間存在的問題，聘請專家對政策試點(diǎn)地區(qū)存在的問題進(jìn)行分析，提升隨遷子女教育政策的普適性[7]。此外，有關(guān)部門還要為各地的隨遷子女教育政策留出一定的發(fā)揮空間，促進(jìn)各地根據(jù)自身情況對隨遷子女教育制度進(jìn)行一定程度的調(diào)整，增強(qiáng)隨遷子女教育政策的實(shí)效性，促進(jìn)我國隨遷子女教育公平的實(shí)現(xiàn)以及我國教育教學(xué)質(zhì)量的提升。

3.強(qiáng)化相關(guān)部門的教育監(jiān)督，確保教育資源有序分配

城市教育資源的有限性和隨遷子女?dāng)?shù)量的不斷增長要求我國必須加強(qiáng)對隨遷子女教育政策的有效監(jiān)督，確保我國現(xiàn)有教育資源的有序分配。首先，政府要加強(qiáng)對有關(guān)部門的監(jiān)督。以我國現(xiàn)行隨遷子女“積分排名”模式為例，有關(guān)部門對隨遷子女的積分審核完成之后，要將審核結(jié)果及時(shí)公布到門戶網(wǎng)站，以便隨遷子女家長及時(shí)了解自身的積分及排名，同時(shí)提升隨遷子女教育政策的透明度，促進(jìn)我國教育公平的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。第二，學(xué)校在隨遷子女教育政策的貫徹落實(shí)上要合理安排，在規(guī)則范圍內(nèi)盡可能簡化隨遷子女的入學(xué)手續(xù)，盡可能保證隨遷子女的教育公平。最后，隨遷子女教育政策的落實(shí)還有賴于教師在教育教學(xué)過程中的積極踐行與落實(shí)，教師在日常的教育教學(xué)過程中對隨遷子女與城市兒童要采取一視同仁的態(tài)度，不僅要堅(jiān)持隨遷子女教育政策中的教育公平，日常的教育教學(xué)過程中也要堅(jiān)持教育公平，促進(jìn)我國隨遷子女教育政策的完善以及教育教學(xué)質(zhì)量的不斷提升。

4.在教育政策評價(jià)體系中加強(qiáng)對教育機(jī)會(huì)、教育過程及教育結(jié)果等方面的綜合考察

教育政策的執(zhí)行并非發(fā)生在真空環(huán)境中，而是發(fā)生在一定社會(huì)環(huán)境之下，所以對隨遷子女教育政策的評價(jià)也應(yīng)多維度且結(jié)合社會(huì)環(huán)境進(jìn)行綜合分析。第一，在我國現(xiàn)行教育政策評價(jià)體系下，保證隨遷子女受教育機(jī)會(huì)的公平。在對隨遷子女入學(xué)機(jī)會(huì)的考察上，有關(guān)部門可以采用調(diào)查法與問卷法的方式調(diào)查隨遷子女的入學(xué)率，保證隨遷子女中的適齡兒童在入學(xué)機(jī)會(huì)上一律平等。第二，保證隨遷子女與城市兒童在受教育過程中的公平。在隨遷子女接受教育過程中，學(xué)校要堅(jiān)持對城市學(xué)生和隨遷子女一視同仁，促進(jìn)隨遷子女盡快適應(yīng)學(xué)校生活，提升隨遷子女學(xué)校生活質(zhì)量，促進(jìn)其健康發(fā)展及學(xué)習(xí)能力的提升[8]。第三，在推進(jìn)隨遷子女異地高考政策不斷落實(shí)的過程中，有關(guān)部門與學(xué)校也要加強(qiáng)對隨遷子女異地高考資格的審核，推進(jìn)隨遷子女教育政策在教育結(jié)果公平性上的不斷實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展。

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[作者：田秋梅（1981-），女，黑龍江綏化人，綏化學(xué)院教育學(xué)院，講師;劉妍（1984-），女，黑龍江綏化人，綏化學(xué)院教育學(xué)院，講師，碩士。]

【責(zé)任編輯? ?陳國慶】