科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控管理建設(shè)探析

楊然 中國(guó)科學(xué)院深圳先進(jìn)技術(shù)研究院

引言

2019年科研事業(yè)單位經(jīng)過(guò)政府會(huì)計(jì)制度改革，完成收付實(shí)現(xiàn)制、權(quán)責(zé)發(fā)生制并存，雙系統(tǒng)、雙報(bào)表管控。經(jīng)過(guò)一系列舉措，科研事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理滯后，內(nèi)控意識(shí)薄弱，項(xiàng)目資金績(jī)效不合理的問(wèn)題顯現(xiàn)，因此科研事業(yè)單位所面臨的風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。根據(jù)呂文棟教授創(chuàng)新性提出企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)質(zhì)是：“守住底線”和“拓展空間”。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)改變視野的角度從“治病”到“強(qiáng)身”，從事后的損失控制變?yōu)槭虑暗膬r(jià)值創(chuàng)造，能積極幫助企事業(yè)單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

COSO企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制是不同的概念，“企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理”在不斷的發(fā)展過(guò)程中慢慢演變?yōu)橹袊?guó)版本的“內(nèi)部控制”。依據(jù)財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部委發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》規(guī)定，科研事業(yè)單位針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理更是局限于內(nèi)部控制這一個(gè)方面。內(nèi)部控制貫穿于單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過(guò)程，即通過(guò)制定制度、流程和執(zhí)行程序，保全財(cái)產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，預(yù)防腐敗、防范舞弊，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)。

科研事業(yè)單位不以營(yíng)利為目的，通過(guò)財(cái)政撥款，以科技成果助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。因不以營(yíng)利為目的，而是以科研任務(wù)為核心，故風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄，很少有科研機(jī)構(gòu)設(shè)立單獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)控制部門(mén)，大多科研事業(yè)單位設(shè)置了法務(wù)部門(mén)或者審計(jì)監(jiān)察部門(mén)以進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)工作。作為研究機(jī)構(gòu)，往往承擔(dān)著國(guó)家重大科研任務(wù)，是建設(shè)創(chuàng)新國(guó)家和世界科技強(qiáng)國(guó)的有力支撐。因此，科研事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制，對(duì)建立良好的財(cái)政體系，提升科研機(jī)構(gòu)管理水平和防腐能力，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、增強(qiáng)服務(wù)公共效能具有重要意義。

一、科研事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀

在“放管服”背景下，隨著政府會(huì)計(jì)制度改革的落地，擴(kuò)大高校和科研院所相關(guān)的自主權(quán)不斷推進(jìn)，科研事業(yè)單位管理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的水平滯后和效率低下問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，健全制度、完善內(nèi)控機(jī)制不得不提上日程。自2014年五部委提出的內(nèi)控規(guī)范發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各科研事業(yè)單位積極推進(jìn)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)，取得了一定的成效，但在實(shí)施中仍存在很多問(wèn)題。

（一）管理層對(duì)內(nèi)部控制缺乏足夠的重視

首先，單位內(nèi)控意識(shí)相對(duì)薄弱，沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)控制度應(yīng)有的效用。每年以交表的形式完成《××年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》，但報(bào)告的監(jiān)督約束作用不夠明顯，缺乏有效的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

例如：內(nèi)部控制報(bào)告分兩個(gè)層面：?jiǎn)挝粌?nèi)部層面控制建設(shè)和業(yè)務(wù)層面控制建設(shè)。

單位內(nèi)部層面的控制建設(shè)包括匯報(bào)。一、內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況 一般是“單位一把手”作為內(nèi)控負(fù)責(zé)人，內(nèi)審部門(mén)牽頭、財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督配合。二、內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況 如：?jiǎn)挝弧叭匾淮蟆笔马?xiàng)通過(guò)集體議事決策機(jī)制形成決議次數(shù)、開(kāi)展內(nèi)部控制專(zhuān)題培訓(xùn)次數(shù)、本年單位是否開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、以何種方式開(kāi)展評(píng)價(jià)等。三、權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制建立情況 如：是否定期輪崗對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位，是否分崗設(shè)權(quán)，分事行權(quán)，是否依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確。

業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制包括：（1）預(yù)算管理；（2）收支管理；（3）政府采購(gòu)管理；（4）國(guó)有資產(chǎn)管理；（5）建設(shè)項(xiàng)目管理；（6）合同業(yè)務(wù)管理。匯報(bào)的報(bào)告涉及六大業(yè)務(wù)的職責(zé)及其分離、輪崗情況、內(nèi)控制度是否建立和更新等（見(jiàn)表1）。

表1 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制制度建設(shè)情況

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告》，固然對(duì)強(qiáng)化行政事業(yè)類(lèi)單位的內(nèi)部控制建設(shè)有指引作用，但報(bào)告的監(jiān)督約束作用不夠明顯。比如單位開(kāi)展內(nèi)部控制專(zhuān)題培訓(xùn)寥寥無(wú)幾，缺少相關(guān)理念的宣傳，單位以“自我評(píng)價(jià)的方式”開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)缺少客觀性、科學(xué)性，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位很難推行輪崗管理的現(xiàn)狀等，這些是內(nèi)控報(bào)告的關(guān)鍵指標(biāo)，但是單位內(nèi)部執(zhí)行的質(zhì)和量缺少考核，更缺少監(jiān)督。

（二）規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程存在漏洞

如果說(shuō)針對(duì)既有的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)的是“守底線”，經(jīng)常出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)化的問(wèn)題就需要內(nèi)控來(lái)解決，處理的依據(jù)是單位健全的規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程。但目前科研單位業(yè)務(wù)流程并不十分完備，缺少足夠的操作去填補(bǔ)這些制度的空白。

例如：政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理中關(guān)于科研資產(chǎn)購(gòu)置不合理的情形有：一是購(gòu)買(mǎi)與科研相關(guān)性不強(qiáng)的材料或儀器設(shè)備，有些課題組未按照任務(wù)書(shū)設(shè)備清單，隨意采購(gòu)日常辦公設(shè)備；二是重復(fù)購(gòu)置儀器設(shè)備，不同課題組之間各自為政，為了應(yīng)付結(jié)題重復(fù)配置資源，造成設(shè)備使用率不高和嚴(yán)重財(cái)務(wù)浪費(fèi)。

導(dǎo)致上述情形的原因主要有以下兩方面：一是科研單元對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)和重視程度不夠?！敖?jīng)費(fèi)私有”的觀念依然存在，資源共享意識(shí)不夠；二是國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)控管理仍存在不足。財(cái)務(wù)人員對(duì)科研活動(dòng)特點(diǎn)把握不準(zhǔn)確，無(wú)法對(duì)購(gòu)置的科研資產(chǎn)與項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性、合理性做出較為準(zhǔn)確的判斷；項(xiàng)目管理部門(mén)不熟悉財(cái)經(jīng)法規(guī)，容易忽視經(jīng)費(fèi)使用的有效性與合法性。

再如：行政事業(yè)單位嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)，公務(wù)招待費(fèi)是很多科研單元難以報(bào)銷(xiāo)的費(fèi)用，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況公務(wù)招待費(fèi)允許在橫向課題報(bào)銷(xiāo)不可以在縱向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支，但是橫向難以覆蓋所有的招待費(fèi)，個(gè)別助理和經(jīng)辦人就以來(lái)訪差旅的理由把餐費(fèi)放在專(zhuān)家來(lái)訪的差旅費(fèi)用中報(bào)銷(xiāo)。而差旅費(fèi)的制度并未對(duì)來(lái)訪的餐費(fèi)做出相關(guān)的規(guī)定，因此出現(xiàn)了制度的空白，管理上的漏洞。

二、促進(jìn)科研事業(yè)單位堅(jiān)守底線和拓展空間的主要措施

（一）改善單位內(nèi)部控制環(huán)境

由于科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控在單位層面、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理等方面存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，需從增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)、建立健全制度、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、完善內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系等不同維度來(lái)提升科研事業(yè)單位的管理水平。具體對(duì)策如下：改善內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，全面營(yíng)造良好的內(nèi)控氛圍單位領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，主要學(xué)習(xí)內(nèi)部控制規(guī)范的理論、原則、控制方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序、風(fēng)險(xiǎn)管控措施、自我評(píng)價(jià)要求等。結(jié)合單位實(shí)際情況，按照內(nèi)控要求，有效實(shí)施內(nèi)部控制，將內(nèi)部控制管理覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程。同時(shí)，政府會(huì)計(jì)制度改革對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)層的管理意識(shí)有正向影響作用，更推動(dòng)單位提升自身的整體治理水平，因此單位負(fù)責(zé)人必須增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，逐步提升單位整體風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（二）提供價(jià)值增值服務(wù)

審計(jì)監(jiān)察部一般是內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門(mén)，因此內(nèi)部審計(jì)工作目標(biāo)不僅是做好事后檢查職能——“監(jiān)督評(píng)價(jià)治已病”，還應(yīng)該發(fā)揮事前預(yù)防作用——“建言獻(xiàn)策防未病”，“治病”和“強(qiáng)身”雙管齊下。從事后的損失控制變?yōu)槭虑暗膬r(jià)值創(chuàng)造，通過(guò)了解科研人員的需求去發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理政策約束要點(diǎn)和單位流程制度中的堵點(diǎn)，充分發(fā)揮管理咨詢服務(wù)價(jià)值。內(nèi)部審計(jì)是企事業(yè)單位內(nèi)部的自我檢查，應(yīng)一方面通過(guò)審查已發(fā)生經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，對(duì)單位內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合規(guī)、合法性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，另一方面通過(guò)監(jiān)督評(píng)價(jià)明確流程制度和管理方法中需要改進(jìn)的方向，提出專(zhuān)業(yè)的咨詢建議，優(yōu)化管理方法，促進(jìn)科研業(yè)務(wù)工作合法、合規(guī)、順暢開(kāi)展。

（三）強(qiáng)化底線法則

科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用一方面促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面又伴隨著大量的弊端，似一把雙刃劍。健康向上的文化、攜以法律和制度的規(guī)范勒緊科技倫理道德的韁繩，才能弘揚(yáng)科技的正面效益，扼制其負(fù)面影響?？蒲谢顒?dòng)需要倫理和法律的約束，否則會(huì)引發(fā)科研誠(chéng)信危機(jī)，破壞科研秩序。然而法律只能約束治理失范行為，不能從源頭治理。只有加強(qiáng)科研倫理道德體系建設(shè)，才能從源頭上遏制失范行為的發(fā)生。國(guó)家科技倫理委員會(huì)通過(guò)《國(guó)家科技倫理委員會(huì)組建方案》，表明科技倫理建設(shè)進(jìn)入最高決策層視野，成為推進(jìn)我國(guó)科技創(chuàng)新體系中的重要一環(huán)。對(duì)科研目標(biāo)來(lái)說(shuō)，成果和創(chuàng)新重要，遵守倫理道德同樣重要?？蒲袉挝粦?yīng)該明白，科技倫理不是研究的障礙。倫理加強(qiáng)、道德規(guī)范、法律約束能更好地推動(dòng)科技發(fā)展，反之，問(wèn)題頻發(fā)則會(huì)使整個(gè)科技界受損。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，近10年來(lái)，科研經(jīng)費(fèi)投入的占比不斷加大，在科研經(jīng)費(fèi)一直“松綁+激勵(lì)”的政策背景下，科研事業(yè)單位在發(fā)展中所面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力不斷增加，對(duì)于科學(xué)研究機(jī)構(gòu)單位而言，要想在未來(lái)實(shí)現(xiàn)良性可持續(xù)發(fā)展，就必須牢固樹(shù)立堅(jiān)守底線思維，才能真正防止一些不良社會(huì)影響因素的出現(xiàn)。從傳統(tǒng)的“損失控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r(jià)值創(chuàng)造”，在堅(jiān)守底線的同時(shí)，不斷“強(qiáng)身”創(chuàng)造持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的能力，才能進(jìn)一步拓展空間。