新時期棚戶區(qū)改造存在的問題及對策研究

張海娜

摘 要：針對棚戶區(qū)改造問題進(jìn)行長期的信息搜集與整理歸納過程后，新時期棚戶區(qū)改造項目呈現(xiàn)的問題已經(jīng)進(jìn)入深入探究階段，雖然棚戶改造政策的落實實現(xiàn)了最大限度促進(jìn)城市發(fā)展升級，改善了困難家庭的住房條件，但實際上，它在政策落實過程中依然存在不少問題，在文中將對這些問題加以深入討論，所以本文希望從新時期棚戶區(qū)改造基本概況切入話題，深度分析新時期棚戶區(qū)改造所面臨的各種問題，具體就改造對策展開分析。

關(guān)鍵詞：棚戶區(qū)改造;出現(xiàn)問題;對策;貨幣化補(bǔ)償;融資渠道;監(jiān)察制度

中圖分類號：TB???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.21.076

0 引言

城市棚戶區(qū)改造工作是近年來我國中央所部署的重要戰(zhàn)略內(nèi)容，這一戰(zhàn)略舉措主要針對目前國內(nèi)城市老舊城區(qū)中的棚戶區(qū)建筑、棚戶區(qū)低收入人群居住環(huán)境進(jìn)行改善，滿足他們的住房需求，提高他們的生活水平，也為新城市化建設(shè)作出貢獻(xiàn)。從宏觀政策角度講，棚戶區(qū)改造政策具有導(dǎo)向性，它是我國城市化建設(shè)進(jìn)程中必然衍生出的代表性現(xiàn)象，它在解決貧困家庭住房問題方面具有顯著作用，也希望通過棚戶區(qū)改造，打破影響城市良性發(fā)展的種種阻礙，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，為城市化建設(shè)添磚加瓦。

棚戶區(qū)改造對于城市化建設(shè)意義深遠(yuǎn)，主要工作內(nèi)容就是整改城鎮(zhèn)中的危房與老舊住房，同時改善城市老舊城區(qū)中低收入家庭的住房條件。在新時期，棚戶區(qū)改造更成為城市發(fā)展關(guān)注的焦點(diǎn)課題，棚戶區(qū)改造項目對促進(jìn)城市發(fā)展而言任重道遠(yuǎn)，需要地方政府與企業(yè)共同發(fā)現(xiàn)棚改政策中的某些現(xiàn)實問題，并提出相應(yīng)對策，以促進(jìn)城市的全面發(fā)展升級?？紤]到棚戶區(qū)改造所涉及的內(nèi)容復(fù)雜多變，在改造過程中難免會遇到這樣或那樣的現(xiàn)實難題。就整體而言，我國各個地區(qū)在棚戶區(qū)改造工作方面取得的成績，具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的實踐指導(dǎo)意義，在整改城鎮(zhèn)危房與老舊住房方面投入了很多時間精力，希望以此改善、提升低收入家庭的住房生活條件。

1 新時期棚戶區(qū)改造概述

棚戶區(qū)，就是指城鎮(zhèn)建成區(qū)或規(guī)劃控制區(qū)域內(nèi)大片集中或非集中的舊棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)，它又被稱之為“城中村”。棚戶區(qū)區(qū)域中平房密度相對較大，使用年限相對較久，房屋老舊破損，質(zhì)量普遍偏差，人均建筑面積也相對較小，居住環(huán)境臟、亂、差，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套嚴(yán)重不齊全，私搭亂建現(xiàn)象普遍，消防疏散通道不暢，滅火設(shè)施不足，存在交通不便、治安與消防安全隱患較大等問題，棚戶區(qū)中的環(huán)境衛(wèi)生也是不合格的。我國國務(wù)院頒布的有關(guān)棚戶區(qū)改造工作的意見中就提出，從2013年開始，各地應(yīng)該加大對各類棚戶區(qū)的改造步伐，全國計劃改造棚戶區(qū)超過1000萬戶。這一政策也得到了各地政府住建部的大力響應(yīng)。在新城市化建設(shè)大背景下，棚戶區(qū)改造是必須解決的重大問題，它可以改善城市居民民生問題，提高市民生活水平，而為了進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，棚戶區(qū)改造刻不容緩。

2 新時期棚戶區(qū)改造中出現(xiàn)的問題

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕36號）指出，2013年改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上，2014年計劃改造470萬戶以上，為加快新一輪棚戶區(qū)改造開了好局。但也要看到，目前仍有部分群眾居住在棚戶區(qū)中，與推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的要求相比還有較大差距，棚戶區(qū)改造中仍存在規(guī)劃布局不合理、配套建設(shè)跟不上、項目前期工作慢等問題。近年來，上述問題在實踐中得以逐步改善，棚改工作有序開展，但是陸續(xù)面臨新的實際問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面，包括專項資金使用、棚戶區(qū)居民安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地、物業(yè)管理、居民權(quán)益保障等問題。就專項資金使用問題上，希望基于棚改資金利用率不高問題展開分析，對改造項目中不明確的資金來源、分類與滯留問題進(jìn)行全方位研討，避免不必要的資金浪費(fèi)。以北京為例，棚戶區(qū)改造項目早在2010年就已經(jīng)開始，針對專項資金利用率不高、資金滯留這兩大問題希望提出改革對策，主要通過棚改資金貸后檢查、跟蹤管理以及委托結(jié)算機(jī)構(gòu)設(shè)立等手段來解決現(xiàn)實問題。截至2020年以來，北京市在棚戶區(qū)改造方面已經(jīng)卓見成效，城市棚戶區(qū)改造率超過59%，仍存在巨大改造提升空間。而在棚戶區(qū)居民安置問題上，考慮到城市中大部分棚戶區(qū)居民收入都相對偏低，生活條件相對偏差，所以全市各區(qū)縣政府也同心協(xié)力，基本明確了棚戶區(qū)改造居民安置責(zé)任主體，統(tǒng)籌規(guī)劃年度工作計劃，在及時協(xié)調(diào)棚戶區(qū)居民未來安置問題上大下功夫，通過公開招投標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等公開方式為棚戶區(qū)改造籌集了大量資金，提升了棚戶區(qū)改造資信等級，明確了棚戶區(qū)改造目標(biāo)與改造要求，也為棚戶區(qū)居民生活條件改善提供了有利政策與物質(zhì)支持。就居民物質(zhì)補(bǔ)償方面，北京市制定了專門的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為城市核心區(qū)域的棚戶區(qū)改造居民提供了后期管理補(bǔ)償、資金補(bǔ)償甚至是住房補(bǔ)償。在物業(yè)管理方面，考慮到棚戶區(qū)居民與物業(yè)管理之間是存在矛盾的，所以在棚戶區(qū)改造方面還要解決更多問題。比如說物業(yè)公司無法及時處理居民投訴問題、物業(yè)公司亂收費(fèi)問題、管理費(fèi)用與所提供服務(wù)不等價問題等。就以遼寧省某城市棚戶區(qū)改造為例，其棚戶區(qū)居民在搬入新居后，卻出現(xiàn)了社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)差、物業(yè)服務(wù)管理與所繳納物業(yè)費(fèi)用不等價問題，這些問題都是棚戶區(qū)改造后期需要繼續(xù)調(diào)整化解的關(guān)鍵問題。

3 新時期棚戶區(qū)改造對策分析

3.1 吸引保險資金積極參與支持棚戶區(qū)改造建設(shè)、拓寬融資渠道、緩解資金壓力

新時期針對我國各個地區(qū)棚戶區(qū)改造建設(shè)方面的問題，應(yīng)該做到齊心協(xié)力、同心同德、從政策與具體實施等多方面思考棚戶區(qū)改造對策。例如首先要吸引大量保險資金積極參與投入棚戶區(qū)改造建設(shè)工作中，不斷拓展融資渠道，切實為地方棚戶區(qū)改造緩解資金壓力。

這里以棚戶區(qū)改造項目的融資模式建設(shè)應(yīng)用方面為例展開分析。棚戶區(qū)改造項目融資模式很多，其中就包括了貸款、債券、ABS等，要結(jié)合政府項目與棚戶區(qū)改造項目合理選擇融資模式，即要配合政府的實際工作情況、改造施工要求、后期回收資金等多個方面，全盤考慮棚戶區(qū)改造融資問題。就目前來看，除地方政府在資金物質(zhì)上支持棚戶區(qū)改造項目之外，商業(yè)銀行貸款是比較常見的項目融資渠道，商業(yè)銀行為棚戶區(qū)改造項目發(fā)放貸款，該模式運(yùn)作過程中包含了四大主要環(huán)節(jié)，第一，項目公司或?qū)嵤┲黧w直接面向商業(yè)銀行申請貸款;第二，商業(yè)銀行針對改造項目與相關(guān)參與項目改造企業(yè)進(jìn)行評估審查，看其項目是否手續(xù)、證件齊全，抵押物是否充分，企業(yè)資質(zhì)是否滿足貸款條件，改造項目是否滿足國家政策，然后提出具體的商業(yè)銀行貸款方案;第三，商業(yè)銀行在決定發(fā)放貸款后會與項目公司、實施主體簽訂貸款合同，在明確具體的貸款期限、利率、還款計劃以及抵押方式后再發(fā)放貸款;第四，實施主體會將資金主要用于棚戶區(qū)開發(fā)建設(shè)方面，主要按照貸款合同中所約定的還款方式進(jìn)行還款，比如分期還款抑或是一次性還本付息還款。總體來說，商業(yè)銀行貸款模式優(yōu)勢較多，其中融資環(huán)節(jié)少、程序簡易，是改造項目實施主體所青睞的，而它對于融資企業(yè)的融資成本相對較高，對項目資金限制較為嚴(yán)格，容易導(dǎo)致棚改項目成本上升，這些都是劣勢。