新發(fā)展理念與文化產(chǎn)業(yè)立法的關(guān)系與創(chuàng)新

程熙 姜磊

“十四五”規(guī)劃中指出，要堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念。新發(fā)展理念的踐行和落實(shí)關(guān)系到我國(guó)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響著各個(gè)領(lǐng)域的立法實(shí)踐，也是指導(dǎo)和完善文化產(chǎn)業(yè)立法的核心理念。新發(fā)展理念既為文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有立法成果提供了一種評(píng)價(jià)和審視標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也為文化產(chǎn)業(yè)立法的創(chuàng)新提供了指導(dǎo)。本文在分析新發(fā)展理念同文化產(chǎn)業(yè)立法契合關(guān)系的基礎(chǔ)上，指出其在當(dāng)前實(shí)踐中遇到的困境，并從立法機(jī)制創(chuàng)新的視角探究如何應(yīng)對(duì)這些困境，落實(shí)新發(fā)展理念。

一、新發(fā)展理念與文化產(chǎn)業(yè)立法的契合

文化產(chǎn)業(yè)已成為繁榮地區(qū)經(jīng)濟(jì)、傳承民族文化、鞏固國(guó)家安全的重要抓手。近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從法律法規(guī)、政策措施上給予了大力支持。

（一）新發(fā)展理念體現(xiàn)著文化產(chǎn)業(yè)立法在新時(shí)代的價(jià)值取向

在當(dāng)代中國(guó)，發(fā)展理念與法治實(shí)踐關(guān)聯(lián)密切。新發(fā)展理念蘊(yùn)藏著深厚的法治價(jià)值指向，是檢視法治實(shí)踐的重要標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)聚焦于質(zhì)量型的發(fā)展增長(zhǎng)已成為新時(shí)代的實(shí)踐訴求。五大發(fā)展理念蘊(yùn)含著我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段的價(jià)值取向，相應(yīng)的評(píng)價(jià)文化產(chǎn)業(yè)立法是否踐行了新時(shí)代的價(jià)值追求，關(guān)鍵就要看文化產(chǎn)業(yè)立法中是否真正體現(xiàn)和貫徹了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，這其中也內(nèi)含著對(duì)文化產(chǎn)業(yè)各類主體發(fā)展權(quán)利的充分保障。

（二）文化產(chǎn)業(yè)立法“發(fā)展促進(jìn)”的功能定位

新發(fā)展理念聚焦“發(fā)展”這一重大主題，深刻反映了文化產(chǎn)業(yè)立法的思路、方向和著力點(diǎn)。文化產(chǎn)業(yè)立法內(nèi)含大量旨在通過(guò)法定性的激勵(lì)性手段來(lái)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范，特別是文化產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)濟(jì)性的特征，使文化產(chǎn)業(yè)立法無(wú)論在調(diào)整目標(biāo)、調(diào)整手段、與經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)系上，均體現(xiàn)著“發(fā)展促進(jìn)”的旨意。正在審議中的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》作為未來(lái)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域的基本法，是文化產(chǎn)業(yè)法律制度“發(fā)展”價(jià)值引領(lǐng)的集中體現(xiàn)，文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)立法也是以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為目的，通過(guò)具體的權(quán)利義務(wù)配置，精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)更高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)。

二、新發(fā)展理念與當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)立法面臨的困境

（一）引領(lǐng)創(chuàng)新發(fā)展與產(chǎn)權(quán)

保護(hù)不足的掣肘

創(chuàng)新是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力，文化的經(jīng)濟(jì)屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值日益凸顯，但我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了文化產(chǎn)品原創(chuàng)性差、創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力不足等阻礙文化產(chǎn)業(yè)高附加值提升的問(wèn)題，創(chuàng)新意識(shí)的缺乏又進(jìn)一步阻礙了文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。這主要是由于對(duì)文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和文化產(chǎn)權(quán)保護(hù)的作用機(jī)理探究不清，當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新容易遭到利益驅(qū)使下的隨意模仿，從而陷入低層次的肆意“復(fù)制”。如電影行業(yè)2015年一年中就有《夏洛特?zé)馈贰陡蹏濉贰蹲窖洝贰都屣瀭b》4部票房過(guò)10億元國(guó)產(chǎn)電影涉嫌“集體抄襲”。產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力不僅使創(chuàng)新主體利益受到損害，還造成了文化資源的過(guò)度使用和文化生態(tài)的破壞。我國(guó)目前法律對(duì)文化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)不足，在實(shí)踐中涉及公眾與具體開(kāi)發(fā)者之間的利益糾葛也成為影響文化創(chuàng)新的重要原因之一。

（二）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求與實(shí)際發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾

文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅體現(xiàn)著新時(shí)代人們對(duì)美好生活的追求，更是將作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎之一。盡管我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績(jī)斐然，但我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)在呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢(shì)的同時(shí)也暴露出區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題。首先表現(xiàn)為大區(qū)域上的發(fā)展不平衡，不論在人員、資產(chǎn)還是主營(yíng)收入上，都表現(xiàn)出由東到中再到西顯著的階梯狀特征;其次，城鄉(xiāng)發(fā)展的“二元”結(jié)構(gòu)突出，無(wú)論是在文化資金投入、文化設(shè)施建設(shè)還是在文化產(chǎn)品供給、文化市場(chǎng)發(fā)育和文化人才培養(yǎng)上，農(nóng)村地區(qū)均存在明顯的短板。文化產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量規(guī)?；l(fā)展主要集中在東部地區(qū)和城市地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求與實(shí)際發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾突出。這種不平衡若長(zhǎng)期得不到解決將加深“文化鴻溝”，阻礙全國(guó)文化大發(fā)展大繁榮的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用與文化生態(tài)保護(hù)的博弈

隨著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是以各類文化為主題的文化旅游業(yè)的快速發(fā)展，文化的經(jīng)濟(jì)功能越來(lái)越被看重，這也加深了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用與文化生態(tài)保護(hù)之間沖突。第一，重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益的觀念錯(cuò)位。傳統(tǒng)文化的開(kāi)發(fā)和利用，保護(hù)是基礎(chǔ)和前提，但地方政府和開(kāi)發(fā)商對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的屬性特征認(rèn)識(shí)不到位，過(guò)度關(guān)注文化開(kāi)發(fā)利用所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，忽視傳統(tǒng)文化的保護(hù)和傳承。第二，盲目開(kāi)發(fā)導(dǎo)致資源破壞嚴(yán)重。從國(guó)家到地方雖都有制定文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，但對(duì)文化資源的開(kāi)發(fā)和利用后的效果評(píng)價(jià)關(guān)注度卻不夠，導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)模式不夠清晰，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中出現(xiàn)盲目和過(guò)度開(kāi)發(fā)的情況，不僅導(dǎo)致一些文化基地被閑置，還使得文化生態(tài)遭到破壞的事件屢有發(fā)生。

（四）擴(kuò)大開(kāi)放與文化產(chǎn)業(yè)安全的復(fù)雜性把控

文化產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放是文化發(fā)展的必然，但文化全球化在凸顯文化多樣性的同時(shí)，也給文化開(kāi)放下的保護(hù)帶來(lái)困境和挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)整體上仍處在培育與發(fā)展的初級(jí)階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在差距，西方大國(guó)利用自身資本、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等優(yōu)勢(shì)推動(dòng)全球文化產(chǎn)業(yè)向壟斷化方向發(fā)展，并將具有本國(guó)意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念的文化產(chǎn)品進(jìn)行傳播。同時(shí)以資金注入或并購(gòu)的形式為掩護(hù)對(duì)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起基礎(chǔ)性保障的傳統(tǒng)文化資源開(kāi)展掠奪式利用，甚至將產(chǎn)品版權(quán)通過(guò)市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)換占為己有，使文化產(chǎn)業(yè)在文化全球化的競(jìng)爭(zhēng)中面臨傳統(tǒng)文化資源流失，文化生態(tài)環(huán)境遭到破壞等問(wèn)題。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)還肩負(fù)著意識(shí)形態(tài)的基本要素，如何在對(duì)外開(kāi)放中發(fā)展壯大的同時(shí)化解文化全球化過(guò)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)威脅已經(jīng)成為文化產(chǎn)業(yè)立法必須面臨的問(wèn)題。

（五）立法機(jī)制的缺位與共享機(jī)會(huì)的缺失

判斷文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)是文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成果是否實(shí)現(xiàn)了由全體人民共享。目前我國(guó)已進(jìn)入以相對(duì)貧困為貧困治理重點(diǎn)的后扶貧時(shí)代，“扶貧先扶智”，相對(duì)貧困的治理，除了經(jīng)濟(jì)政策的扶持，更需關(guān)注文化扶貧。文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)是助推文化扶貧的有效方式，不少相對(duì)貧困地區(qū)擁有富有地域和民族特色的文化資源，卻陷入了“富饒性貧困”的發(fā)展困境。其次，即便進(jìn)行了文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，也偏重政府與社會(huì)利益集團(tuán)的開(kāi)發(fā)，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元化利益主體中，強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)主體往往忽視當(dāng)?shù)孛癖娎妫顾麄冊(cè)谖幕a(chǎn)業(yè)化利益分享機(jī)制中被邊緣化。利益分配矛盾的激化，加劇了文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和保護(hù)主體的沖突，也勢(shì)必會(huì)破壞文化產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。當(dāng)下文化產(chǎn)業(yè)立法中的困境在很大程度上與共享發(fā)展機(jī)會(huì)缺失緊密相關(guān)，特別是與文化產(chǎn)業(yè)立法機(jī)制中的利益分享制度相關(guān)。

三、新發(fā)展理念與文化產(chǎn)業(yè)立法機(jī)制的創(chuàng)新

通過(guò)立法機(jī)制的角度探討新發(fā)展理念的落實(shí)，應(yīng)基于“問(wèn)題—價(jià)值—制度”的具體邏輯進(jìn)路，系統(tǒng)把握文化產(chǎn)業(yè)的法制構(gòu)建問(wèn)題。概括來(lái)講，以文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中需要法律層面解決的問(wèn)題為導(dǎo)向，聚焦于在具體法律制度中體現(xiàn)“發(fā)展和安全”的價(jià)值引領(lǐng)，并由此檢視或形成以發(fā)展理念、發(fā)展價(jià)值為導(dǎo)向的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律制度。

（一）創(chuàng)新發(fā)展——完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)私法激勵(lì)機(jī)制

對(duì)文化產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)與相應(yīng)制度供給是推動(dòng)文化創(chuàng)新的基礎(chǔ)和動(dòng)力。文化資源產(chǎn)權(quán)是文化創(chuàng)新的基礎(chǔ)，也是文化產(chǎn)權(quán)體系首先應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題，當(dāng)前應(yīng)健全文化資源產(chǎn)權(quán)的登記制度，在基于《文物保護(hù)法》與《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》文化保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步確立文化資源所有權(quán)與利用權(quán)分離制度，鼓勵(lì)合理的開(kāi)發(fā)和有償使用。同時(shí)完善文化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，推進(jìn)我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，建立以權(quán)利保護(hù)為軸心的個(gè)體文化創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制和以知識(shí)產(chǎn)權(quán)利用為切入點(diǎn)的創(chuàng)意成果開(kāi)發(fā)利用交易促進(jìn)機(jī)制。地方政府可以在現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)對(duì)民族性和地域性顯著的特色文化產(chǎn)品和品牌給予知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，發(fā)揮地方立法在保護(hù)文化資源中的獨(dú)特價(jià)值，制定與地域特色相關(guān)的立法，激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)主體的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新動(dòng)力。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展——完善財(cái)稅金融公法輔助機(jī)制

中西部地區(qū)相較東部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)相較城市地區(qū)，在享受和利用社會(huì)資源方面存在劣勢(shì)，解決這種發(fā)展上的“不協(xié)調(diào)”有賴于傾斜性產(chǎn)業(yè)政策法制化的實(shí)現(xiàn)。財(cái)稅和金融扶持制度是促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“兩大支柱”，在財(cái)稅扶持上，要強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有財(cái)政投入效果的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際對(duì)不同地區(qū)的文化企業(yè)探索實(shí)行區(qū)別化的財(cái)政扶持政策，中央和地方的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金在重點(diǎn)支持國(guó)家和地方重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的同時(shí)，適當(dāng)向中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜，探索發(fā)揮政府購(gòu)買對(duì)中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進(jìn)，同時(shí)探索針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的稅收傾斜制度。資金短缺是文化企業(yè)普遍存在的問(wèn)題，金融支持應(yīng)重點(diǎn)解決文化企業(yè)融資難的問(wèn)題，在降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門檻，拓寬融資渠道的同時(shí)，完善文化無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估，探索收費(fèi)權(quán)質(zhì)押，完善文化企業(yè)信用擔(dān)保等法律制度。

（三）綠色發(fā)展——加強(qiáng)對(duì)文化資源開(kāi)發(fā)利用的法律規(guī)制

文化產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)多依托于當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋纳鷳B(tài)環(huán)境，產(chǎn)業(yè)資源難以保護(hù)的特點(diǎn)尤為突出，要想實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)的綠色發(fā)展，必須加強(qiáng)對(duì)文化資源開(kāi)發(fā)與利用的法律規(guī)制。在文化產(chǎn)業(yè)資源開(kāi)發(fā)利用方面，不僅要基于自身文化資源現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)發(fā)展評(píng)估在制定文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)將對(duì)文化資源的保護(hù)放在突出的位置，同時(shí)要協(xié)調(diào)好人文生態(tài)保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系，實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，明確文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)者的行業(yè)準(zhǔn)入和法律責(zé)任，從首要環(huán)節(jié)控制對(duì)文化產(chǎn)業(yè)資源的侵害。在文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管方面，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的建立，暢通其在文化產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者之間的紐帶作用。文化的資源分布特性決定了其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有顯著地域性特征，因此可引導(dǎo)各地根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展?fàn)顩r在遵守國(guó)家統(tǒng)一法的基礎(chǔ)上頒布具有針對(duì)性的地方管理?xiàng)l例。

（四）開(kāi)放發(fā)展——構(gòu)建國(guó)家安全觀下的文化產(chǎn)業(yè)安全法律制度

文化產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家文化安全的重要組成部分和主要抓手，對(duì)外開(kāi)放下的文化產(chǎn)業(yè)安全需要法制“護(hù)航”。構(gòu)建文化產(chǎn)業(yè)安全法律制度，應(yīng)將總體國(guó)家安全觀作為重要戰(zhàn)略指引，立足于《國(guó)家安全法》，把文化安全貫穿到文化產(chǎn)業(yè)立法的全部議題中。首先應(yīng)完善關(guān)涉文化產(chǎn)業(yè)安全的文化安全審查制度，外商投資進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的前期除了應(yīng)該符合《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》之外，還應(yīng)增加對(duì)文化安全的審查，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)交易中可能對(duì)我國(guó)文化安全存在潛在風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)依職權(quán)開(kāi)展安全審查，對(duì)已經(jīng)通過(guò)準(zhǔn)入制度進(jìn)入的外資同樣適用。同時(shí)建立有效的文化產(chǎn)業(yè)安全預(yù)警機(jī)制，中央和地方政府要綜合運(yùn)用多種方法對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和分析，根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和外部環(huán)境確立動(dòng)態(tài)的警戒線指標(biāo)，通過(guò)安全預(yù)警機(jī)制的建立，確保文化產(chǎn)業(yè)在開(kāi)放中的文化安全。

（五）共享發(fā)展——探索文化扶貧立法和惠益分享機(jī)制

文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果惠及全體人民的實(shí)現(xiàn)，頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)推進(jìn)文化扶貧的相關(guān)立法工作，確立文化扶貧的法律地位，明確政府在文化扶貧中的職能和作用，同時(shí)固化行之有效的文化扶貧政策和經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)上升為法律制度的形式長(zhǎng)期堅(jiān)持。針對(duì)現(xiàn)行的私權(quán)制度難以充分規(guī)制文化資源開(kāi)發(fā)利用所引起的利益沖突問(wèn)題，可通過(guò)惠益分享機(jī)制解決，以貨幣或非貨幣單獨(dú)或組合使用的惠益方式均可。對(duì)于貨幣支付的利益給付方式，可以根據(jù)文化產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)所獲利潤(rùn)為基數(shù)來(lái)確定支付額，或者分配給傳統(tǒng)社區(qū)一定比例的股份，因傳統(tǒng)社區(qū)居民在多元利益主體中居于弱勢(shì)地位，國(guó)家或地方政府最好對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)居民應(yīng)得的最低份額以立法的形式予以規(guī)定和確認(rèn)。惠益分享機(jī)制不僅能夠保障傳統(tǒng)社區(qū)居民在文化資源利用中的經(jīng)濟(jì)利益，還能激勵(lì)其對(duì)文化資源的傳承和保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化保護(hù)的耦合與繁榮。

責(zé)任編輯：代建明