我國城鄉(xiāng)關(guān)系演變歷程的回顧與前瞻

許經(jīng)勇

改革開放以來，伴隨著城市化的快速推進(jìn)，我國經(jīng)歷了從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”的歷史性轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過程中，面對著城鄉(xiāng)分割的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，也就是“重城輕鄉(xiāng)”的路徑依賴。必須因勢利導(dǎo)地深化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制改革，構(gòu)建與完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的高標(biāo)準(zhǔn)的市場體系，始能在新的體制制度基礎(chǔ)上，重塑新型的城鄉(xiāng)關(guān)系。在塑造新型城鄉(xiāng)關(guān)系的過程中，相繼經(jīng)歷了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩個(gè)階段。而城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系演變的高級階段。黨的十九大因此把構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。

我國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變歷程

作為一個(gè)歷史范疇，城市是晚于鄉(xiāng)村而且是在鄉(xiāng)村有了一定發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。城市化是一個(gè)動態(tài)過程，城市化過程是城鄉(xiāng)關(guān)系逐步調(diào)整的過程。城市化與市場化相輔相成，城市化進(jìn)程一旦啟動，市場力量必然把越來越多的人口與工業(yè)吸引到城市來。城市，無論是大城市或者是中小城市，它們一開始就是和鄉(xiāng)村相分離，并且在與鄉(xiāng)村的對立中發(fā)展自身。在城市化過程中，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系是此消彼長的關(guān)系，因而是一種對立的關(guān)系。正如馬克思指出的：“一切發(fā)達(dá)的、以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離?！薄翱梢哉f，社會的全部經(jīng)濟(jì)史，都概括為這種對立的運(yùn)動?！迸c其他非社會主義國家不同，我國的城鄉(xiāng)關(guān)系是從屬于特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以及與其相聯(lián)系的特定的經(jīng)濟(jì)體制。新中國建立以后構(gòu)建的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是從屬于趕超型的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略。即為了使我國落后的農(nóng)業(yè)大國，盡快地建設(shè)成為先進(jìn)的工業(yè)強(qiáng)國，選擇了政府主導(dǎo)型的資源配置模式，把全國有限的資源集中在政府手中，重點(diǎn)投入有利于加快工業(yè)化速度的重工業(yè)部門。重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，資本有機(jī)構(gòu)成很高，需要投入大量的資本，而在一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，其所需要的資本積累只能來自于“三農(nóng)”。我國的資本原始積累，不同于一般的資本積累，在于這種積累是強(qiáng)制性的，與市場機(jī)制相對立的，或者說是排斥市場機(jī)制的，而且是建立在城鄉(xiāng)分割的制度基礎(chǔ)上。資本原始積累的第一階段是采取工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的形式，第二階段是采取城鄉(xiāng)要素價(jià)格剪刀差的形式。前者是通過非市場渠道的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷，后者是通過城鄉(xiāng)二元制度，即把城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度化。這種資本原始積累，與傳統(tǒng)社會主義模式相吻合，即和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相吻合，因而比較容易被人們所接受。作為資本原始積累的兩種基本形式，無論是工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，或者是城鄉(xiāng)要素價(jià)格剪刀差，都起著擴(kuò)大城鄉(xiāng)差別的作用。

新中國建立以后，我國城鄉(xiāng)關(guān)系首先經(jīng)歷了“重城輕鄉(xiāng)”的階段。即農(nóng)村為城市提供資本積累的階段。工業(yè)化、城市化所必需的資本積累主要來自農(nóng)村。1955—1978 年農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差為工業(yè)化、城市化提供的資本積累，相當(dāng)于1978年國有企業(yè)價(jià)值的總和。從20世紀(jì)50 年代中期到21 世紀(jì)初，總的來說都是資本單向從農(nóng)村流向城市。由于這種流動主要不是采取農(nóng)業(yè)稅（即明稅）的形式，而是采取剪刀差（即暗稅）的形式，因而比較容易被農(nóng)民群眾所接受。當(dāng)我國工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段，為了避免因過于懸殊的城鄉(xiāng)差別給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，2002 年召開的黨的十六大，首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。意思是說不要向農(nóng)村索取那么多，要把索取來的一部分反饋給農(nóng)村。但是，至此資本原始積累的過程并沒有結(jié)束。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主體，依然是政府，即很大一部分資源是由政府來配置的，但指導(dǎo)思想必須兼顧城鄉(xiāng)，統(tǒng)籌考慮。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，還不能改變農(nóng)村要素（或資源）向城市過多流動的局面，只能減輕過度流動的程度。與此同時(shí)，2002年在提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時(shí)，還提出壯大縣域經(jīng)濟(jì)，即把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，或者說縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點(diǎn)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度和成效，集中體現(xiàn)在帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的程度上?？h域經(jīng)濟(jì)既不同于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也不同于城市經(jīng)濟(jì)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。凡是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份（如浙江省和江蘇?。青l(xiāng)差別都比較小，農(nóng)民收入水平都比較高。

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，到21世紀(jì)初（2000年），城市人口已經(jīng)占總?cè)丝诘?6%，標(biāo)志著我國已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國”邁入“城鄉(xiāng)中國”的階段，以農(nóng)業(yè)為主體的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)社會，向著以產(chǎn)業(yè)分工為特征的商品經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)變。如何進(jìn)一步理順城鄉(xiāng)關(guān)系便被提到重要議事日程。我國經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村率先啟動，我國農(nóng)村面貌因此發(fā)生翻天覆地的變化，但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢無法根本扭轉(zhuǎn)。要從根本上解決這個(gè)問題，就必須在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，以及構(gòu)建相適應(yīng)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。黨的十九大因此把構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制視為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。與黨的十六大提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不同，如果說與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)體制，是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制，資源配置的主體依然是政府，那么與城鄉(xiāng)融合發(fā)展相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)體制，則是完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，資源配置的主體則是有效的市場和有為的政府相結(jié)合。十八屆三中全會《決定》的一個(gè)重要理論創(chuàng)新，就是把市場在資源配置中的作用從“基礎(chǔ)性作用”上升到“決定性作用?！卑咽袌龅臎Q定性作用和政府的導(dǎo)向性作用有機(jī)結(jié)合起來。一方面發(fā)揮市場這只“無形之手”的作用，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動、合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展;另一方面發(fā)揮政府“有形之手”的作用，推動城鄉(xiāng)公共資源合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享和基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。習(xí)近平同志指出：“現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要體現(xiàn)在公共資源配置上。要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通，推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提擋升級，特別是加快道路、農(nóng)田水利、水利設(shè)施建設(shè)，完善管護(hù)運(yùn)行機(jī)制。要加快推動公共服務(wù)下鄉(xiāng)，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系。”應(yīng)當(dāng)指出，城鄉(xiāng)差別不僅表現(xiàn)為初次分配的差別，還表現(xiàn)為再分配公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的差別，后者的差別明顯超過前者的差別，客觀上要求必須加大對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力已經(jīng)具備支撐城鄉(xiāng)發(fā)展一體化物質(zhì)技術(shù)條件，到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。必須動員社會各方面力量加大對“三農(nóng)”的支持力度。但是在這個(gè)領(lǐng)域由于存在著一定程度的“市場失靈”，要求政府必須發(fā)揮比市場更重要的導(dǎo)向作用。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個(gè)動態(tài)過程，當(dāng)其演變到一個(gè)更高的階段，城鄉(xiāng)差別就會縮小到最低的限度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，屆時(shí)無論是城市居民或者是鄉(xiāng)村居民，都可以享受現(xiàn)代城市文明。城市化的目標(biāo)就是把落后的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的現(xiàn)代的城市社會。讓現(xiàn)代城市文明覆蓋全社會。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系演變的高級階段。其目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。

著力破解妨礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制障礙

習(xí)近平總書記指出：“要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩手抓，清除阻礙要素下鄉(xiāng)各種障礙，吸引資本、技術(shù)人才等要素更多向鄉(xiāng)村流動，為鄉(xiāng)村振興注入新動能?！蔽覈母镩_放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村改革無論推進(jìn)到那個(gè)階段，始終都是圍繞如何處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系這條主線。習(xí)近平總書記指出：“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的。新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！逼浜诵氖侵饾u創(chuàng)造條件使土地的經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)流動起來。通過疏通土地要素市場化配置堵點(diǎn)，深化農(nóng)村土地制度改革，使更新了的土地制度能夠適應(yīng)新發(fā)展格局下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求。在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)。在農(nóng)民自愿的前提下，允許社會資本、城市居民長期流轉(zhuǎn)和租賃農(nóng)地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。健全法律法規(guī)，加強(qiáng)對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。近幾年來各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要作用。要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)、同責(zé)”。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，著力盤活存量土地和低效用地，繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障。加快落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策，在保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。當(dāng)前要把改革的重點(diǎn)放在探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種形式，盤活利用農(nóng)村閑散宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)有效途徑，提高閑置宅基地和農(nóng)房利用效率效益，增加農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)性收入。與此同時(shí)，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，允許縣級政府優(yōu)化村莊用地布局，有效利用鄉(xiāng)村零星分散存量建設(shè)用地。并創(chuàng)造條件將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。通過完善農(nóng)村宅基地制度，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的合力。

要深化城鄉(xiāng)戶籍制度改革，為城鄉(xiāng)勞動力雙向流動創(chuàng)造條件。改革開放40多年來，雖然已經(jīng)解除了農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的體制約束，有2億多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、生活，但是城鄉(xiāng)分割的二元制度尚未根本破除，農(nóng)民進(jìn)城仍然面臨著戶籍、就業(yè)、社保等諸多障礙。為了從根本上解決這個(gè)問題，必須創(chuàng)造條件使有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，這既可以增加和穩(wěn)定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。此外，還要求進(jìn)一步放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，共享城市公共服務(wù)和社會保障。這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。與此同時(shí)，還要加快建立穩(wěn)定有效的人才入鄉(xiāng)激勵(lì)機(jī)制，破解城市人才到農(nóng)村、農(nóng)村人才到城市“兩頭落不了”的難題。隨著要素市場配置改革的深入推進(jìn)，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入將會明顯增加，農(nóng)村戶籍的含金量將會明顯提高，目前已有越來越多的人，即使到城市正規(guī)行業(yè)工作，有條件在城市安家落戶，但卻仍然保持農(nóng)村的戶籍?，F(xiàn)在人們都把目光聚焦“進(jìn)城難”（即在城市落戶難），而忽略了“下鄉(xiāng)難”，即城市居民到農(nóng)村落戶難。今后隨著高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的建立，城鄉(xiāng)差別越來越小，農(nóng)村的發(fā)展空間越來越大，將會有越來越多的城市居民要求回到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，這就提出了農(nóng)村戶籍如何向城市放開的問題。目前山東省已全面放開大城市對農(nóng)村戶口的落戶限制，但是城市戶口要落戶農(nóng)村則是有條件限制的。

要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是封閉式的制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一切生產(chǎn)要素，都是屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，不允許該集體經(jīng)濟(jì)組織以外其他成員占有與使用、分享。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟(jì)組織制度必須從封閉式轉(zhuǎn)向開放式。這就必須深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。在清產(chǎn)核資明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，集體經(jīng)濟(jì)組織要打破傳統(tǒng)的那種凝固化的界限，既允許該集體經(jīng)濟(jì)組織成員退出進(jìn)入城市，同時(shí)也能讓回鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)以及下鄉(xiāng)的各類人才都能進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)，加入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，與其他成員享受同等待遇，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)能進(jìn)能出的開放型集體經(jīng)濟(jì)組織。只有這樣才能緩解農(nóng)村社區(qū)人才短缺困境，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織活力。2021年中央一號文件指出，年內(nèi)基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)。

隨著我國農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度以及基本公共服務(wù)制度改革的深化，阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的藩籬正在被逐步打破。生產(chǎn)要素逐漸從以往的農(nóng)村向城市單向流動轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間的“雙向?qū)α鳌?。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的趨勢越來越明顯。農(nóng)村勞動力和人才凈流出的格局正在逐步改變。城市社會資本有序進(jìn)入鄉(xiāng)村。以縣城為代表的中小城鎮(zhèn)集聚要素的能力明顯增強(qiáng)。在可以預(yù)見的未來，以縣域?yàn)榇淼闹行〕擎?zhèn)必將成為我國城鎮(zhèn)化的重要空間載體。我國資源的流動將更多地往縣域集聚。與其相聯(lián)系，縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的態(tài)勢。特色種養(yǎng)業(yè)和加工業(yè)以及鄉(xiāng)村旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)，越來越成為農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)大都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中新孕育的新業(yè)態(tài)，是城鄉(xiāng)要素雙向流動、城市社會資本進(jìn)入鄉(xiāng)村的結(jié)果。隨著城鄉(xiāng)要素流動更加暢通，城鄉(xiāng)融合的新業(yè)態(tài)將不斷涌現(xiàn)。而縣域是城鄉(xiāng)融合的基本單元，重塑新型的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，要把著眼點(diǎn)放在縣域，以縣域作為主要載體。

責(zé)任編輯：張莉莉