城市收縮背景下日本基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃應對策略及其啟示

董 禹 曾爾力 李罕哲 王廣鵬 DONG Yu, ZENG Erli, LI Hanzhe, WANG Guangpeng

0 引言

城市的繁榮與衰退是自然交替的過程，收縮作為城市發(fā)展進程中難以回避的客觀階段，已成為國際城市研究的熱點問題[1-2]。目前學界對于收縮城市概念尚無統(tǒng)一定論，但普遍認為人口減少是收縮的核心標志[3]，其中人口變化以勞動群體與少年兒童與的減少為主[4]。對我國而言，隨著GDP增速減緩與人口“紅利”逐漸喪失[5]，城鎮(zhèn)化進程也由快速推進轉(zhuǎn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，盡管增長依舊是主流，但收縮態(tài)勢也為我國未來城市發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)[6]。

在城市收縮背景下，勞動人口衰減會導致稅收總額降低、區(qū)域財政支持受限，引發(fā)公共服務(wù)設(shè)施地域分布不均、硬件短缺落后等矛盾[5]，霍蘭德(Hollander)也在研究中提出需重點關(guān)注收縮型城市的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃調(diào)整[7]。進一步來看，隨著適齡兒童減少，基礎(chǔ)教育設(shè)施可能出現(xiàn)班級規(guī)模變小、校園空間閑置、教育服務(wù)水平下降等問題[8]?；A(chǔ)學校作為保障社會公平、促進可持續(xù)發(fā)展的重要公共設(shè)施[9]，其教育供給能力與區(qū)域人口密度變化顯著相關(guān)[10]，因此，保障基礎(chǔ)教育服務(wù)也是收縮城市發(fā)展的重要議題。城市收縮為基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃埋下諸多隱患，然而我國基礎(chǔ)教育設(shè)施研究重點仍基于“千人指標” “分級配套標準”等數(shù)據(jù)指導增量規(guī)劃[11-13]，較少有學者關(guān)注收縮視角下的基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃技術(shù)與內(nèi)容革新[14]。

日本作為亞洲地區(qū)城鎮(zhèn)化和少子化先行國家，早在21世紀初就有約50%的城鎮(zhèn)步入收縮歷程[15]。在城市發(fā)展階段的顯著變化下，日本基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃過程中產(chǎn)生的諸多問題及其富有成效的應對策略，可為我國相關(guān)規(guī)劃帶來一定啟發(fā)。本文通過查閱資料和實地考察，總結(jié)日本城市收縮過程中基礎(chǔ)教育設(shè)施所面臨問題，梳理了相關(guān)規(guī)劃制度的優(yōu)化細節(jié)與核心發(fā)展策略。在此基礎(chǔ)上結(jié)合多個地方的實踐案例，歸納日本在保障學校規(guī)模、提升設(shè)施利用效率、激發(fā)學生歸屬感與學?；盍Φ榷喾矫娴木唧w規(guī)劃經(jīng)驗，以期為我國人口減少城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展提供新思路。

1 日本基礎(chǔ)教育設(shè)施的現(xiàn)狀困境與發(fā)展導向

1.1 收縮背景下基礎(chǔ)教育設(shè)施面臨的挑戰(zhàn)

20世紀60年代的日本在經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化后，三大經(jīng)濟圈（東京—大阪—名古屋）的虹吸效應導致局部城市開始收縮；70年代生育率的下降則成為日本城市收縮的直接誘因，加上經(jīng)濟危機的負面作用，日本21世紀初已出現(xiàn)大規(guī)模城市收縮，部分地區(qū)基礎(chǔ)學校的正常運行也受到影響，中小學發(fā)展面臨諸多問題。

1.1.1 適齡兒童減少，學校規(guī)模驟降

與人口總量變化趨勢相似，從1950年開始，日本基礎(chǔ)教育階段適齡兒童的數(shù)量以波動形式經(jīng)歷了先增后減的變化；伴隨著生育率的低落，20世紀80年代起適齡兒童數(shù)量持續(xù)減少；2018年的學生數(shù)量已降至96.8萬人，僅為1960年高峰數(shù)據(jù)的一半[16]（圖 1）。經(jīng)濟繁榮期的極速擴張和大規(guī)模的增量規(guī)劃逐漸顯示出累積的反噬效應，新學校過多導致設(shè)施分散和學生密度下降的矛盾提前凸顯，截至2018年，全日本已有50%的小學與61%的中學規(guī)模低于標準12班規(guī)模[17]。

圖1 日本基礎(chǔ)教育階段學生數(shù)量變化折線圖Fig.1 line chart of changing number of Japan students during basic education period

1.1.2 增量時期集中修建，教育設(shè)施老舊

日本大量基礎(chǔ)教育設(shè)施建于經(jīng)濟飛速增長時期，大規(guī)模的集中修建也意味著集中老化。迄今為止，全日本約70%的公立中小學已修建超過25年，設(shè)施老化帶來了一定的安全隱患。與此同時，信息時代多樣化的課程需求、綠色生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展理念等逐漸提高了教育設(shè)施的建設(shè)標準[18]，許多學校面臨設(shè)施水平難以匹配實際需求的矛盾。

1.1.3 人口與設(shè)施分散，學生歸屬意識薄弱

雖然本文重點關(guān)注收縮背景下的基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃，但政府、社區(qū)、市場等主體在城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)中緊密關(guān)聯(lián)，各主體的正面或負面效應都會在相互影響間逐漸放大。在人口流失嚴重的日本城鎮(zhèn)中，通勤距離變長、公共服務(wù)質(zhì)量下降等諸多問題導致愈發(fā)嚴重的地域失衡和社會關(guān)系崩潰，降低了青年兒童對學校和社區(qū)的歸屬感，低年齡段學生頻繁出現(xiàn)責任感缺失的“個人主義”問題（逃課、斗毆、校園欺凌等）[19]。無論從經(jīng)濟、教育還是社會功能上，學校都難以在城市收縮大背景下獨善其身。

1.2 體制優(yōu)化方針與規(guī)劃策略概述

為了應對適齡兒童減少、學校規(guī)?？s減等城市收縮帶來的挑戰(zhàn)，日本統(tǒng)籌管理教育政策和學校設(shè)施的文部科學?、伲∕EXT）從多角度優(yōu)化了基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃管理體系，以增強規(guī)劃可行性與效率?？紤]到區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展與人口變化的差異，中央遵循“權(quán)力下放”原則制定法律條文，保障和鼓勵地方教育規(guī)劃的獨立性。中央以把握“戰(zhàn)略導向”為主要職責，為地方提供經(jīng)濟、信息等支持，定期檢查項目建設(shè)成果，同時也為地方政府提供可快速執(zhí)行的標準模板，以助于各地規(guī)劃推廣與全國數(shù)據(jù)統(tǒng)計。為了解決教育設(shè)施供需不均衡等問題，日本也逐漸重視標準化動態(tài)反饋流程，推薦各地政府采用循環(huán)型管理控制工具，即PDCA循環(huán)（PDCAサイクル）[20]（圖 2），從必要性、效率、成果等方面嚴格、客觀地評估規(guī)劃步驟，切實提高規(guī)劃制定與實施質(zhì)量。此外，日本深化了公眾參與和多方合作機制。2006年，《教育基本法》將學校、家庭、社區(qū)相互合作上升為法律規(guī)定的教育實施途徑。2014年，日本重新修訂《地方教育行政的組織及運營的相關(guān)法律》，設(shè)立協(xié)助公立學校運營的“PTA學校運營協(xié)議會”，將社區(qū)居民引入學校管理與運營機構(gòu)中[21]，并多次修訂NPO教育非盈利法人制度，賦予市民活動團體法人資格，以增進教育多元的公共利益。

圖2 日本基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃中的PDCA循環(huán)機制Fig.2 PDCA cycle mechanism of Japan basic education facilities planning

除了從宏觀層面完善基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃體系，日本多地政府依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟與人口變化情況，選擇適宜的規(guī)劃手段解決當?shù)鼗A(chǔ)學校面臨的問題。地方通過精準人口跟蹤模型，為基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃提供全面、詳細、科學的信息支撐，并在限制學校增量發(fā)展同時偏向減少、歸并低效存量設(shè)施，采取學?！鐓^(qū)公共設(shè)施協(xié)同互補的整體發(fā)展模式。對缺乏競爭力的收縮城鎮(zhèn)而言，日本重點關(guān)注既有基礎(chǔ)教育設(shè)施功能更新，并鼓勵營造獨具特色的基礎(chǔ)學校以吸引外來學生，提升本地公立學校的活力與吸引力。

2 基于精準人口模型的供給調(diào)整策略

相比傳統(tǒng)規(guī)劃重點滿足絕對供需平衡，收縮背景下的日本更關(guān)注規(guī)劃內(nèi)容的系統(tǒng)性、長效性和可持續(xù)性，基于精準、科學的人口模型全面掌握適齡兒童數(shù)目變化趨勢，通過系統(tǒng)組成部分的優(yōu)化、協(xié)調(diào)和重組來增加設(shè)施配置“彈性”，及時調(diào)整供給策略。

2.1 步入收縮：資源整合適應減量發(fā)展

自2005年起，約70%日本城市已面臨適齡兒童持續(xù)減少現(xiàn)狀。對這些城鎮(zhèn)而言，主動進行減量發(fā)展，積極緩解教育空間閑置及使用效率變低問題是規(guī)劃發(fā)展的基本方向。隨著日本中央教育審議會（第80回）指出，小中一貫制能有效保障學生減少背景下學校、班級規(guī)模、教師配置等的合理性[22]，因此中小學聯(lián)合成為多地政府減量供給的重要策略。日本小中一貫制包含“設(shè)施分離”與“設(shè)施合并”兩種類型，“設(shè)施分離”指維持既有校舍和運營體系，采用“一中一小”或“一中多小”的合作形態(tài)，設(shè)立上級學園簡化管理流程并減少工作人員，節(jié)省教育管理投入，可看作設(shè)施合并的過渡階段；“設(shè)施合并”指中小學遷至同一學園內(nèi)辦學，共用游泳池、圖書館等公共空間，集中散點資源的同時提高教學設(shè)施供應能力，改善學生受教育條件。

位于靜岡縣西部的磐田市是日本典型的收縮城市，面臨嚴峻的人口縮減與設(shè)施過量問題。該市0-14歲適齡兒童從1985年起便呈下降趨勢且長期保持低迷，預計2040年將降至高峰期的三分之一（圖 3），因此該市積極應對教育設(shè)施減量調(diào)控需求，對全體公立中小學推行聯(lián)合辦學策略。

圖3 磐田市人口變化情況預測Fig.3 the population forecast of Iwada City

規(guī)劃準備期間，磐田市政府通過“PTA學校運營協(xié)議會”對家長和學生進行調(diào)研，全面了解利益相關(guān)者意愿，將學生身心健康、通學路程、交通安全等因素納入考慮范圍。與此同時，完善多類保障制度為設(shè)施合并奠定基礎(chǔ)，如結(jié)合地區(qū)現(xiàn)狀引入自行車、校車等多種走讀方式來改善學生通勤條件。規(guī)劃期限內(nèi)（2015—2021年），全市32所中小學將逐步整合為10所小中一貫制學校。以其中三所學校的合并流程為例，政府首先通過運營協(xié)議會初步介入三所學校的管理，接著“豐田中學”兼并規(guī)模最小的“豐田北部小學”，最終以“豐田中學”校址為核心，在翻新和擴建基礎(chǔ)上構(gòu)建“設(shè)施合并型一體?！保▓D4）。規(guī)劃完成后，學校設(shè)施質(zhì)量和多樣性將得到極大提升，游泳池、棒球場、網(wǎng)球場、武道館等體育場館一應俱全[23]（圖5）。磐田市通過合并中小學集中有限的資金和資源，預防了教學設(shè)施分散可能出現(xiàn)的空間浪費問題。

圖4 設(shè)施合并型一體校改造流程Fig.4 the transformation process of integrated school

圖5 小中一體化校園布局平面圖Fig.5 layout plan of the integrated campus

2.2 短期增長：區(qū)域互補限制增量發(fā)展

近年來，日本遭受了增量規(guī)劃在城市收縮趨勢下的反噬，因此政府特別關(guān)注繁榮發(fā)展階段后可能出現(xiàn)的收縮現(xiàn)象。日本部分城鎮(zhèn)雖未步入收縮，適齡兒童數(shù)量也處于增長期，但從長遠來看，逐步減少的階段即將到來?；谙嚓P(guān)背景，日本嚴格限制發(fā)展地區(qū)的教育增量計劃，預防未來可能出現(xiàn)的設(shè)施浪費問題，鼓勵“調(diào)整內(nèi)在制度增強教育設(shè)施體系結(jié)構(gòu)適應性”。各地政府針對當?shù)匕l(fā)展情況與詳細的人口變動模型，提出細致規(guī)劃調(diào)整策略以滿足教育供需關(guān)系的相對平衡。

位于神奈川縣中心的海老名市由于交通線路開發(fā)與公寓修建，總?cè)丝诤蛢和瘮?shù)量仍保持增長態(tài)勢。但從年齡結(jié)構(gòu)來看（圖6），1985年起0—14歲年齡段所占比例逐漸下降，人口模型預計適齡兒童數(shù)量在2020—2029年間保持增長，達到頂峰后將逐漸呈下降趨勢[24]。

圖6 海老名市人口變化情況預測Fig.6 the population forecast of Ebinashi City

通過關(guān)注深層分區(qū)人口變化規(guī)律，政府發(fā)現(xiàn)適齡兒童的數(shù)量變化具一定復合性，部分區(qū)域?qū)W生人數(shù)將增加，而其他區(qū)域兒童卻在減少，變化速率與增減階段均有差異（圖7）。因此，市教育局利用區(qū)域需求變化的互補性來平衡各學校規(guī)模，統(tǒng)籌考慮未來學生數(shù)量、基礎(chǔ)學校標準規(guī)模(12~18班)、上學標準距離（小學4 km、中學6 km），以及社區(qū)人口與位置、公共交通與公共設(shè)施情況、城市開發(fā)建設(shè)與防災對策等因素對學區(qū)進行重新編制（圖8）。規(guī)劃取消了大谷學區(qū)，并將入學需求增加與適齡兒童減少的鄰近區(qū)域合并，不同學區(qū)間允許存在重疊范圍，以彈性適應兒童數(shù)量變化。同時，以“公交+自行車”的相對時空服務(wù)半徑代替原有絕對直線服務(wù)半徑標準，優(yōu)化學區(qū)的服務(wù)覆蓋水平。為確保需求變化背景下供需關(guān)系的基本穩(wěn)定狀態(tài)，《海老名市基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃》也提出了10年短期、20年中長期、40年超長期規(guī)劃目標（圖9），采用PDCA循環(huán)管理工具每五年重新評估學區(qū)并更新其范圍。政府通過以上措施，限制增量發(fā)展同時滿足了基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)模調(diào)控需求，預防未來發(fā)展階段中設(shè)施的閑置和浪費。該策略也有效增加了兒童與居民接觸的機會，有效培養(yǎng)學生對地區(qū)發(fā)展做貢獻的價值觀，提升地方感與歸屬感。

圖7 海老名市不同區(qū)域人口變化情況預測Fig.7 the population forecast for different regions of Ebinashi City

圖8 海老名市學區(qū)調(diào)整規(guī)劃Fig.8 school district adjustment plan of Ebina City

圖9 規(guī)劃評估的反饋流程Fig.9 feedback process of planning evaluation

3 社區(qū)協(xié)同的可持續(xù)整體發(fā)展策略

面對教育設(shè)施空間標準提升與人口減少的雙向趨勢，規(guī)劃者須在“增”與“減”的矛盾中找到其發(fā)展的平衡點。日本在城市收縮、社區(qū)衰退、財政赤字、學生缺乏歸屬感等復雜背景下，鼓勵學校與社區(qū)合作，以區(qū)域共同利益為標準實行“互補”規(guī)劃。規(guī)劃師嘗試擺脫孤立的思考模式，更多地以合作、互助為切入點。學校也不再是一個封閉而獨立的環(huán)境，它將與區(qū)域關(guān)系更加緊密。

3.1 外向“共生”：教育設(shè)施功能復合化

日本文部科學省提出“基礎(chǔ)教育學校成為面向社區(qū)的據(jù)點設(shè)施”（地域コミュニティの拠點施設(shè)に向けた、周辺公共施設(shè)との複合化·多機能化）[18]，即分割中小學校園空間增加其功能多樣性，并讓其對外開放成為社區(qū)核心公共服務(wù)場所。在中央引導下，日本部分人口縮減城鎮(zhèn)嘗試在新規(guī)劃中，讓基礎(chǔ)學校滿足教學需求同時納入公共服務(wù)功能。校園采取“開放共享”與“設(shè)施兼容”的策略，逐步向社區(qū)開放綠地、體育館及富余教室，相關(guān)空間可用于社區(qū)教育（圖書館、博物館）、社區(qū)體育（體育館、游泳池）及社區(qū)福利設(shè)施（老人、殘疾人支援中心）等內(nèi)容[18]。都道府縣“推進委員會”和市町村“運營協(xié)議會”組織人員（教師、社區(qū)協(xié)理員、PTA成員、志愿者、學生家長）共同管理開放空間，支持基礎(chǔ)學校成為地區(qū)信息、文化、情感傳播的重要場所。

圖10 御池中學對社區(qū)開放的多功能空間Fig.10 multifunctional space of Oike Junior School open to the community

文部科學省通過整理“校園設(shè)施復合化優(yōu)秀案例集”為規(guī)劃籌備政府提供信息支援。以日本都市圈中規(guī)模較大的京都市御池中學為例[26]，規(guī)劃首先考慮如何在校園開放的情況下保障學生安全，相關(guān)策略包括制定危機管理手冊、配置常駐警備人員、教職員工時刻攜帶PHS（無線市話網(wǎng)絡(luò)設(shè)備）、校園關(guān)鍵出入口設(shè)置監(jiān)控攝像頭、嚴格檢查入館者證件等。在改造校園空間時，也需詳細評估人流動線、檢測區(qū)域隔音，緩解居民與學生間的影響。在滿足學生與居民使用不同入口且內(nèi)部動線不相互干擾情況下，御池中學2層及以下空間分門別類向社區(qū)開放，室外操場也可供社區(qū)居民使用。此外，學校還與防災機構(gòu)合作，在地震等非常災害時為社區(qū)避難提供場地。

學校多功能空間的開放策略不僅降低了30%社區(qū)公共設(shè)施維護管理費用，也實現(xiàn)了區(qū)域文化傳承的角色：通過在教學中融入社區(qū)文化與特色，中學生可在育兒所、老人福利設(shè)施等地參與社會實踐，老人也在學校感受到與新一代的聯(lián)系，進而增強社區(qū)整體歸屬感。

3.2 區(qū)域“協(xié)力”：教育設(shè)施功能精簡化

在日本倡導教育與社區(qū)公共設(shè)施進行空間共享與功能整合的趨勢下，除了開放學校作為區(qū)域公共服務(wù)點，部分政府也依據(jù)當?shù)厍闆r，選擇采取“教育核心化與輔助功能外放”策略。即精簡學校設(shè)施，校園僅維持基本教育功能，將校園內(nèi)低效率功能外放至社區(qū)中，減少和歸并低效存量設(shè)施，利用結(jié)余的用地、人才和財政資源實現(xiàn)學校資源配置優(yōu)化。

例如，海老名市教育局為增強兒童體質(zhì)，要求全體公立基礎(chǔ)學校開設(shè)游泳課程。但受到實際情況限制，部分學校由于修建較早而未設(shè)計泳池空間，部分校園泳池則因底部破裂或排水管堵塞而需高額修繕費用；部分學校泳池雖滿足使用標準，但維護管理仍需一筆不小的費用?？紤]到各校泳池狀態(tài)差異與額外的運營費用，加上該市已有四所高質(zhì)量、工作日低利用率的溫水游泳館，因此政府決定裁撤所有公立學校的游泳功能，把課程安排在社區(qū)公共泳池中。規(guī)劃以運動公園和北部體育館為試點，為3所中小學（柏谷小學、杉本小學、大谷中學）提供游泳場地，最終將開放市區(qū)內(nèi)四所大型游泳館，以滿足19所學校的游泳教學需求（圖 11）。學校根據(jù)地點的遠近程度，選擇步行或安排巴士前往游泳池，保證路途花費時間在15分鐘之內(nèi)。廢棄的校內(nèi)泳池則將被賦予無需維護的新用途，如杉本小學游泳池被改建為豐富課余生活的釣魚池，其他泳池則分別被改為草坪、廣場、網(wǎng)球場、災難物資儲備中心等空間。

圖11 海老名市公立游泳池對學校的開放情況Fig.11 public swimming pool available to schools of Ebina City

對學校而言，該策略在20年間將為其減少共19億日元的更新、清潔、維護費用[27]；對市屬公共場所而言，設(shè)施共享可以增加游泳館工作日的使用人數(shù)，提高公共設(shè)施利用率。額外的收益還包括，體育館專業(yè)救生員能更好地保障兒童活動安全，共用泳池也為學生與周邊居民提供了更多交流機會。

4 提升基礎(chǔ)教育設(shè)施活力的復興策略

在積極適應兒童數(shù)量變化與區(qū)域合作的基礎(chǔ)上，如何增強基礎(chǔ)學?；盍σ彩侨毡净A(chǔ)教育規(guī)劃發(fā)展的研究重點。除全國性的低生育率外，內(nèi)在動力不足也是造成偏遠城鎮(zhèn)收縮的重要原因，加速了家庭向核心城市轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象。對低生育率與高遷出率疊加的非中心收縮城市而言，基礎(chǔ)教育設(shè)施的功能提升與環(huán)境改善能有效減緩本地學生外流趨勢。此外，日本也考慮積極發(fā)揮城市自身環(huán)境優(yōu)勢，吸引部分外來學生，在一定范圍內(nèi)填補生源。

4.1 留住當?shù)貙W生：教育設(shè)施更新與優(yōu)化

2015年，文部科學省結(jié)合PDCA循環(huán)管理工具制定“教育設(shè)施長壽規(guī)劃指南”（學校施設(shè)の長壽命化計畫策定に係る手引）[28]，立足長遠效益對校園環(huán)境進行優(yōu)化。雖然全日本范圍內(nèi)公立基礎(chǔ)學校都面臨使用到期、設(shè)施老化問題，但由于部分城市可提供民辦、私立等多樣化教育選擇機會，因而老舊教育設(shè)施對經(jīng)濟落后的收縮城鎮(zhèn)具更強的威脅性，使地方陷入學齡兒童家庭更快流失與經(jīng)濟萎靡的惡性循環(huán)中。因此，日本希望充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的人口滯留作用，有選擇性地優(yōu)化基礎(chǔ)教育設(shè)施環(huán)境質(zhì)量，留住當?shù)貙W生。

低成本、高效率、有重點、有計劃地更新既有基礎(chǔ)學校是日本城市收縮地區(qū)的重點規(guī)劃與發(fā)展目標。教育設(shè)施更新需基于嚴謹、全面的現(xiàn)狀普查，市政府組織調(diào)研團隊（具有建筑師或建筑施工管理技師等職稱的專業(yè)人員）對基礎(chǔ)學校進行評估，并根據(jù)《教育設(shè)施長壽計劃解說書》建立詳細設(shè)施資料庫，包括學校的建筑基本情況、建筑結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性、非結(jié)構(gòu)部分現(xiàn)狀、歷史修繕措施等內(nèi)容（圖12）。基于現(xiàn)狀評分，將學校健全度劃分為ABCD四個等級，緊急度則分為高、中、低三個級別，依據(jù)相關(guān)信息把基礎(chǔ)教育設(shè)施更新分為“大規(guī)模改造”和“長壽命計劃”兩類?！按笠?guī)模改造”適用于校舍破損嚴重（梁柱傾斜、鋼筋腐蝕）、部分功能喪失（衛(wèi)生間排水系統(tǒng)故障）的基礎(chǔ)學校；“長壽命計劃”則從耐久性、生態(tài)性、多樣性角度對學校實施功能提升性更新，包括加固結(jié)構(gòu)、改換LED燈、采用綠色材料等細節(jié)。同時，采用生命周期成本分析方法，在規(guī)劃制定時精確計算未來十年、甚至更長期的管理維護預算，實現(xiàn)經(jīng)費有的放矢。

圖12 基礎(chǔ)教育設(shè)施信息資料庫Fig.12 information database of basic education facilities

此外，日本也通過高新技術(shù)、預防性維護等手段來提升設(shè)施更新質(zhì)量，并以多個項目一體化施工的策略縮減項目成本，同時積極引導民間投資，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營活動周期調(diào)整施工進程。最后，通過大數(shù)據(jù)和調(diào)查問卷等方式充實PDCA循環(huán)管理評價機制，全面掌握學校更新的支出與收益情況以指導未來項目發(fā)展。

4.2 吸引外來人口：山村留學模式化

日本于1968年誕生了“鄉(xiāng)村留學”這一概念，即大城市內(nèi)中小學生到異地公立學校進行一至兩年的特色學習。該項目最初旨在滿足大都市學生體驗自然、培養(yǎng)自主學習能力、提升身體素質(zhì)等多方需求，也提供了緩解兒童自閉、狂躁等心理與行為障礙的新教學模式。但隨著部分非中心城市面臨嚴峻的城市收縮與兒童減量，日本政府發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村留學”也可作為吸引短期外來學生、維持本地學校規(guī)模、提升基礎(chǔ)教育活力的重要手段。此外，“留學點”將成為外來兒童的第二故鄉(xiāng)，學生成年后仍會對這片土地充滿特殊情感，加大對地方經(jīng)濟或宣傳上的支持，增加地方教育收入與關(guān)注度。

位于日本東北部的秋田縣，人口自1960年起便持續(xù)下降且減少率為全日本最高，僅依靠裁撤與合并策略也難以維持當?shù)鼗A(chǔ)學校的合理規(guī)模。由于秋田縣風景優(yōu)美，因此政府采用了“鄉(xiāng)村留學”發(fā)展模式，通過該策略吸引新一代育兒移民，增加流動人口與短期外來學生。招生宣傳方面，可委托NPO法人山村留學協(xié)會在網(wǎng)絡(luò)上對項目進行展示，公開當?shù)厣酱辶魧W相關(guān)資料（費用、課程、日常生活）；生活保障方面，地方政府對空置或破舊住宅進行改造，為外來學生提供“寄宿家庭”“學生宿舍”“家庭遷居②”三類居住形式；師資力量方面，日本政府設(shè)置了三至五年的義務(wù)性教師輪崗制度，并給予偏遠地區(qū)教師工資補貼、醫(yī)療保險、住房優(yōu)惠等福利性保障，為地方教學質(zhì)量提供了有效支持。在相關(guān)政策的扶持和引導下，秋田縣“鄉(xiāng)村留學”項目除了教授基礎(chǔ)學科，還提供“采集毛豆”“制作竹筏”等特色課程，吸引了許多外來中小學生來此進行短期學習。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年日本共有22個都道府縣、63個市町村、138所中小學開展了“山村留學”項目，合計接收20 710位“山村留學生”[29]。

5 啟示

我國城鎮(zhèn)化率已超過50%，各城市在發(fā)展速率與階段上的差異也在逐步擴大。長期來看，“二胎政策”也難以緩解部分地區(qū)將出現(xiàn)的人口即零增長、乃至負增長局面。雖然當下我國尚未面臨類似日本的過疏化現(xiàn)象，但提前研究收縮背景下日本基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃所面臨的問題及應對策略，可為我國新一輪城市化和逐漸到來的少子化社會建設(shè)，從社會教育公平角度為城市收縮提出可供參考的規(guī)劃經(jīng)驗。

首先，日本“權(quán)利下放”“動態(tài)反饋”“公眾參與”三方面制度優(yōu)化內(nèi)容為我國基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃帶來一定借鑒：隨著人口中心轉(zhuǎn)移與少子化社會到來，日本希望盡量減少中央對地方教育的規(guī)劃干預，通過詳細的規(guī)劃框架與案例模板提供適當?shù)闹С侄侵苯訁⑴c。此外，日本也全面普及規(guī)劃反饋工具以加強中央對基礎(chǔ)學校的了解程度，有效推進地方基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃的自我完善。與此同時，在相對完善的政府監(jiān)管下，日本積極探索政府與市場、非營利組織機構(gòu)的合作機制，鼓勵市民加入學校運營、管理體系之中，搭建積極的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以減輕政府人力與資金壓力。

在具體規(guī)劃策略方面，日本基于精準人口預測模型及時調(diào)整規(guī)劃目標，力求實現(xiàn)供給與需求的彈性匹配。進一步來看，由于日本已長期面臨多年齡段人口負增長、地方財政壓力激增處境，因此在供應上偏向減少、歸并包括教育設(shè)施在內(nèi)的低效公共設(shè)施，并強調(diào)以基礎(chǔ)教育為核心的“區(qū)域協(xié)同”發(fā)展模式，學校在吸納周邊資源同時也回饋整個社區(qū)，實現(xiàn)設(shè)施整合與空間高效利用。相關(guān)策略啟發(fā)我國可進行更長時間范圍、更深層次的人口數(shù)據(jù)探索，全面了解適齡兒童數(shù)目的長期變化趨勢，及時限制可能收縮區(qū)域的基礎(chǔ)教育設(shè)施增量建設(shè)，并采用彈性規(guī)劃策略適應學生數(shù)目變化，如更改行政和服務(wù)范圍圈層。同時，對我國部分收縮城市而言，未來基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃也可兼顧社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，在規(guī)劃初期就預先考慮是否開放學?？臻g，如何統(tǒng)籌利用周邊社區(qū)資源等問題。通過探索順應人口收縮的社區(qū)復合式教育發(fā)展模式，提高區(qū)域聚集度與活力，提升學生與居民的歸屬感。

此外，日本積極提升收縮城市教育活力的存量發(fā)展舉措也帶給我們一些思考。隨著城市發(fā)展階段的變化，規(guī)劃者應更關(guān)注基礎(chǔ)教育設(shè)施功能改善，更新與優(yōu)化學校設(shè)施以穩(wěn)定人口收縮地生源。在具體實踐中，注重對學校現(xiàn)狀的全面性調(diào)研，及時更新“教育設(shè)施信息資料庫”內(nèi)容，提升城市規(guī)劃專家、學校管理者對設(shè)施狀態(tài)的了解程度，提高專項規(guī)劃的科學性。對我國經(jīng)濟發(fā)展弱勢、缺乏核心競爭力的偏遠收縮城鎮(zhèn)而言，也可嘗試參照日本鄉(xiāng)村留學思路，根據(jù)地區(qū)實際情況，提供師資與設(shè)施配套完善的“夏令營”“研習社”，給予外地兒童來此短期學習的機會與可能性。該策略也與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中文化振興的目標耦合，通過創(chuàng)新體制機制，促進基礎(chǔ)教育資源要素在城鄉(xiāng)間合理流動和平等交換，讓更多學生體驗農(nóng)耕文化與自然魅力同時，也為當?shù)鼗A(chǔ)教育發(fā)展帶來了活水之源。

當下日本面臨的諸多問題也為我國基礎(chǔ)教育發(fā)展敲響警鐘，暫時的“增長”不意味適宜持續(xù)增量規(guī)劃。隨著部分城鎮(zhèn)逐步進入收縮階段，我國基礎(chǔ)教育發(fā)展可在規(guī)劃制度優(yōu)化基礎(chǔ)上，正視自身潛力并轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，注重學校機能的改善與區(qū)域整體發(fā)展的可持續(xù)性，逐步構(gòu)建符合我國人口收縮特征的基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)劃框架。長遠來看，基礎(chǔ)教育可被視為驅(qū)動收縮城市的“綠色引擎”，以“基礎(chǔ)教育發(fā)展”為契機提升收縮城市的社會服務(wù)水平，滿足市民的生活和求學需求，提升城市的宜居性。

注釋：

① 日本文部科學省（Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology，簡稱 MEXT），2001年1月6日起由原文部省及科學技術(shù)廳合并而成，負責統(tǒng)籌日本國內(nèi)教育、科學技術(shù)、學術(shù)、文化、及體育等事務(wù)。

② 由于日本有大量家庭主婦，因此“鄉(xiāng)村留學”項目中會有母親陪伴兒童一起到小城鎮(zhèn)求學的情況。

圖片來源：

圖1：根據(jù)日本2019年學校教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)繪制

圖2：根據(jù)日本文部科學省.平成29年度文部科學白書第2部：文教·科學技術(shù)施策の動向と展開[EB/OL].（2019-06-28）[2019-10-15].http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/html/hpab201701/detail/1418107.htm.繪制

圖3-5：翻譯改繪自「小中一貫教育に適した學校施設(shè)計畫·設(shè)計プロセス構(gòu)築支援事業(yè)(2016-2021年)」[R/OL].(2016-09)[2019-11-20].https://www.mext.go.jp/content/1387961_004.pdf.

圖6-8，12：翻譯改繪自海老名市學校施設(shè)再整備計畫[EB/OL].(2018-08)[2019-10-15].https://www.city.ebina.kanagawa.jp/guide/kyoiku/iinkai/1007720.html.

圖13：翻譯改繪自海老名市公共設(shè)施白書[EB/OL].(2014-11)[2019-10-15].https://www.city.ebina.kanagawa.jp/shisei/seisaku/kobetsu/1003790.html.

圖14：翻譯改繪自學校施設(shè)の複合化の特徴と取組事例：先進的な取組事例[G/OL].(2017-03)[2019-12-28].https://www.mext.go.jp/b_menu/houdou/29/03/__icsFiles/afieldfile/2017/03/29/1383568_7.pdf.

圖15：翻譯改繪自參考文獻神奈川県海老名市：學校プールを廃止し、市民プール等を活用[EB/OL].(2018-04)[2019-12-28].https://www.city.abiko.chiba.jp/shisei/shingi_iinkai/kosodate_kyoiku/abkgakkousisetukeika.files/4006pulujirei.pdf.