整體性治理視角下共享單車綠色治理體系
——以成都模式為例

雒 玲 張 華

（1. 綿陽職業(yè)技術(shù)學院管理工程系 綿陽四川 621000； 2. 西南科技大學經(jīng)濟管理學院 綿陽四川 621000）

共享單車自2014年在我國逐漸興起，隨后幾年快速發(fā)展壯大，并于2017年上半年得以爆發(fā)。共享單車領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量在短短的兩年多時間里快速發(fā)展到70多家[1]。共享單車作為共享經(jīng)濟的典型代表，其方便快捷、低碳環(huán)保的優(yōu)點受到大眾的青睞，同時在很大程度上緩解了城市交通擁堵帶來的不便，成為人們出行選擇的新方式。截至2018年上半年，包括摩拜、ofo等多個共享單車品牌投入市場，其用戶規(guī)模高達2.45億[2]。2019年共享單車用戶規(guī)模趨于穩(wěn)定[3]。然而在打通城市交通“最后一公里”，滿足人們短途出行需求的同時，也產(chǎn)生了諸如車輛無序停放、用車安全、交通規(guī)劃、車輛運維、市場競爭、共享單車“公地悲劇”等許多亟待解決的問題。共享單車是我國綠色經(jīng)濟發(fā)展的新模式，是共享經(jīng)濟的典型代表，但由于缺乏一個有效的治理框架，出現(xiàn)了治理目標碎片化、治理主體碎片化等困境，導(dǎo)致共享單車治理收效甚微[4]。而整體性治理則針對目前存在的碎片化治理困境，提供了契合的解決之道[5]。因此，本文擬從整體性視角出發(fā)，通過踐行綠色理念，對我國共享單車的綠色治理體系構(gòu)成要素深入研究，從而為構(gòu)建具有解釋力和操作性的治理體系打下堅實基礎(chǔ)，并以成都共享單車治理為例進行深入分析，旨在為共享單車治理提供一種新思路和新框架。

一、共享單車的綠色治理

“綠色”是一種人們用于描繪顏色的詞語，不僅可用于反映客觀事物色彩的物理屬性，還用于描述社會屬性及時代特征[6]。黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，提出了“八個明確”的基本內(nèi)容和“十四條堅持”的基本方略，進一步體現(xiàn)了如美麗、生態(tài)、安全、環(huán)保、健康和人類的全面發(fā)展等“綠色”的衍生含義，從而擴展了綠色治理概念的內(nèi)涵和外延。整體性治理是以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以協(xié)調(diào)、整合和責任為三要素的治理活動，針對治理過程中存在的碎片化現(xiàn)象，積極促使各組織進行跨界合作，將不同層級、不同功能以及公私部門整合起來，匯聚各方力量，將原本分散的資源聚集在一起，并全程無縫對接，從而為公眾提供全方位的服務(wù)[7-9]。在整體性視角下，我們將共享單車綠色治理定義為：共享單車綠色治理共同體以綠色價值理念為向?qū)?，積極協(xié)調(diào)各相關(guān)主體的利益、訴求和責任，有效整合各方資源，為實現(xiàn)“政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)”的可持續(xù)發(fā)展而互利合作、協(xié)作治理的過程。共享單車綠色治理的內(nèi)涵：第一，共享單車綠色治理概念基于整體性治理視角，在治理過程中要充分發(fā)揮治理主體的作用，治理主體是由政府、企業(yè)、用戶、社會力量構(gòu)成的治理共同體。第二，共享單車綠色治理是為更好實現(xiàn)人民群眾日益增長的美好生活需要的過程。綠色治理是以綠色為導(dǎo)向。因此，共享單車治理應(yīng)為綠色化的過程，不僅體現(xiàn)了共享單車的治理過程，更是體現(xiàn)了出治理過程的綠色化。第三，各地開展共享單車綠色治理時需充分結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面的因素，將“綠色”融入治理系統(tǒng)的方方面面，促進實現(xiàn)“政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)”的可持續(xù)發(fā)展。

二、共享單車綠色治理體系

基于上述共享單車綠色治理的內(nèi)涵，其綠色治理的過程不僅與當?shù)氐慕?jīng)濟、生態(tài)、文化等實際情況有關(guān)，而且需要各治理主體有機結(jié)合形成治理共同體，它是由各類要素構(gòu)成的一個復(fù)雜、動態(tài)的整體，即體系。根據(jù)治理輸出結(jié)果簡約模型：O=f（E，C，T，S，M），治理的輸出結(jié)果取決于環(huán)境因素、客體特性、手段、結(jié)構(gòu)、管理角色、行為等變量的共同作用[10]。本文結(jié)合綠色發(fā)展理念，按照 “治理環(huán)境—誰來治理—治理什么—如何治理—治理效果—治理環(huán)境”的邏輯構(gòu)成“治理環(huán)境—治理主體—治理客體—治理行為—治理質(zhì)量”的共享單車綠色治理要素體系。同時，這些要素又視為由次級要素構(gòu)成的要素體系（圖1）。

圖1 共享單車綠色治理體系

共享單車綠色治理環(huán)境主要由經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等次級要素構(gòu)成。共享單車綠色治理主體涉及政府、企業(yè)、用戶、社會力量等。共享單車綠色治理的客體即是共享單車本身，主要涉及單車的投放、運維、替換、報廢等問題。共享單車綠色治理行為包括治理的目標、工具、制度、機制等次級要素。共享單車綠色治理質(zhì)量主要是對治理效果的評價和反饋。在共享單車綠色治理體系中，綠色治理環(huán)境是治理的基礎(chǔ)，綠色治理主體是治理的關(guān)鍵，綠色治理客體是治理的中心，綠色治理行為是治理的手段，綠色治理質(zhì)量是治理的保障。

三、共享單車綠色治理體系中的成都模式

許多城市在治理共享單車的過程中由于缺乏系統(tǒng)性的治理框架，出現(xiàn)了目標碎片化、政策碎片化、工具碎片化等治理問題，同時又未對治理效果進行及時地評價和反饋，導(dǎo)致共享單車治理收效甚微。成都因地制宜，將整體性治理理念融入共享單車治理全過程，構(gòu)建共享單車綠色治理共同體，整合治理目標、治理行為、治理制度和治理機制，完善質(zhì)量評價，從整體性視角破解治理困境。截至2019年12月，成都市中心城區(qū)“5+2”區(qū)域單車總量已從2018年9月最高峰110萬輛下降到60余萬輛，72小時活躍率為63%，全市日均騎行次數(shù)超過200萬人次，綠色低碳成效顯現(xiàn)。

（一）綠色治理環(huán)境

成都市是四川省省會、副省級市和特大城市，是國務(wù)院確定的國家重要高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地、商貿(mào)物流中心和綜合交通樞紐，西部地區(qū)重要的中心城市。成都立足自身實際，結(jié)合國際國內(nèi)先進城市發(fā)展經(jīng)驗，著力打造“六大新經(jīng)濟形態(tài)”，提出打造“最適宜新經(jīng)濟成長的城市”的目標。根據(jù)中國社科院與聯(lián)合國人居署共同發(fā)布的《全球城市競爭力報告》（2018-2019年），在綜合了經(jīng)濟活力、環(huán)境質(zhì)量、社會包容、科技創(chuàng)新、全球聯(lián)系、政府管理、人力資本潛力、基礎(chǔ)設(shè)施等多項指標的基礎(chǔ)上，對全球1 007個城市的經(jīng)濟競爭力指數(shù)進行排名，成都以第62的成績上榜。由于具備先天的地形條件及溫潤的氣候，這座有著4 500多年城市文明的歷史文化名城還是一個非常適合騎行的城市，20多年前就是名符其實的“自行車王國”。相對于其他大中城市缺少騎行道而言，成都良好的騎行基礎(chǔ)設(shè)施加上成都人歷來養(yǎng)成的騎行習慣，為共享單車的迅猛發(fā)展提供了良好的外部條件。同時，成都一直秉持“支持鼓勵、包容審慎”態(tài)度，以更好地滿足公眾出行需求為導(dǎo)向，堅持政策先行，努力創(chuàng)新監(jiān)管方式，以推動共享單車行業(yè)健康、規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，為新業(yè)態(tài)發(fā)展提供了良好的環(huán)境。成都先后在全國范圍內(nèi)被評選為“單車損壞率最低城市”“政策環(huán)境最優(yōu)城市”和“最愛騎行共享單車城市”。

（二）綠色治理主體

成都共享單車綠色治理主體主要由政府、企業(yè)、用戶、社會力量等構(gòu)成。成都市人民政府以更好滿足公眾出行需求為導(dǎo)向，首創(chuàng)了“3+7+N”會商共治機制，以聽取社會各方意見，從而制定了系列宏觀政策及具體執(zhí)行方案，糾正了主體之間各自為政的問題，同時還引導(dǎo)各主體承擔社會責任，遵守相關(guān)制度，并主動參與共享單車綠色治理。共享單車企業(yè)積極參與政企協(xié)同治理，一方面按照政府監(jiān)管要求規(guī)范車輛的投放、運維和停放，完善押金管理等；另一方面，企業(yè)制定完善車輛運行維護、車輛停放秩序管理、文明用車獎懲、個人信用評價、使用者投訴等相關(guān)規(guī)章制度，并通過運營平臺對用戶的使用行為進行監(jiān)督，同時將收集到的用戶數(shù)據(jù)接入共享單車監(jiān)管平臺，與政府共同打造綠色、高效的城市公共交通體系。共享單車用戶通過積極向企業(yè)反饋自身體驗與需求，促進企業(yè)不斷提升服務(wù)品質(zhì)，從“旁觀者”的角色轉(zhuǎn)換為“參與者”“維護者”的角色，為良好的社會秩序承擔相應(yīng)責任，共同以道德和法律的力量為共享文明護航。與此同時還有人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、專家學者、志愿者等社會力量建言獻策、共商方案。成都在吸收了最廣大社會各個階層作為治理力量的基礎(chǔ)上，整合各主體構(gòu)建了共享單車綠色治理共同體，改變原先單打獨斗模式，建立政府、企業(yè)、用戶和社會力量之間良性互動模式，從而破解治理主體碎片化的困境，提升治理效果。

（三）綠色治理客體

2016年11月，共享單車開始進入成都，摩拜首批次投放5萬輛，隨后迅速有ofo、小藍、一步、永安行、赳赳、黑拜、熊貓單車等進入成都。2017年11月，共享單車總量超過130萬輛。2018年2月，共享單車總量達到145萬輛，位居全國第三，僅次于北京上海，然而35%的共享單車處于不活躍狀態(tài)，投放過量、亂停亂放、運維不足等現(xiàn)象也隨之而來。針對共享單車發(fā)展中存在的問題，成都采取了以下舉措。

1. 統(tǒng)籌投放數(shù)量

（1）先要對工程所地區(qū)的土質(zhì)環(huán)境進行科學分析，以在實際施工前掌握土質(zhì)的物理性質(zhì)。（2）為給后期的施工作業(yè)提供良好的科學依據(jù)，施工質(zhì)量控制人員需對圖紙物理性質(zhì)進行檢測，以確定土壤環(huán)境中的顆粒特性。（3）對于土壤顆粒較細的情況，相關(guān)人員可確定其彈模量增加。

2018年成都實行增量限制和減量調(diào)控政策，不允許任何企業(yè)以任何形式、任何理由新增投放，督促企業(yè)收回長期不活躍和破損車輛；對企業(yè)運營服務(wù)質(zhì)量進行考核，實行企業(yè)車輛投放數(shù)量與考核結(jié)果掛鉤，基于考核結(jié)果調(diào)配各企業(yè)運營車輛數(shù)量；截至2019年12月，成都市正常運營的單車企業(yè)從原來的十幾家到目前主要有摩拜、ofo、青桔和哈羅4家，中心城區(qū)“5+2”區(qū)域單車總量已從2018年9月最高峰110萬輛下降到60余萬輛。

2. 加強停放管理

為使停放秩序得到規(guī)范，成都在共享單車停放管理上采取了“政企聯(lián)動例會”“主街干道分包”“門前三包”“重要節(jié)點實名”“三級監(jiān)管責任”“檢查考核曝光”等措施；出臺了《互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序管理辦法（試行）》，市、區(qū)兩級城市管理部門采取日常巡查、隨機抽查、上月問題點位復(fù)查等方式，對共享單車停放秩序管理進行綜合考核，考核不合格的企業(yè)將退出市場；實施了《共享單車停放秩序問題整治行動方案》，并積極推動電子圍欄建設(shè)工作；建成了全國首個地下單車智能存車庫，有效治理了亂停亂放、超量停放的現(xiàn)象。

3. 加大運維力度

共享單車企業(yè)普遍存在“重投放輕運營”現(xiàn)象，造成共享單車無序停放、違規(guī)占道、運維效率低下、服務(wù)質(zhì)量參差不齊等問題，給用戶的使用帶來不便。成都及時出臺了《共享單車運營管理服務(wù)規(guī)范（試行）》《共享單車服務(wù)質(zhì)量信譽考核辦法（試行）》，切實執(zhí)行企業(yè)考核評分，不達標的企業(yè)將責令退出成都市場營運，從而有效提升了共享單車企業(yè)的運營管理及服務(wù)質(zhì)量。

4. 清運廢舊車輛

成都自2018年9月起，將每月15日定為共享單車定期清理日，全市分區(qū)域全面開展破損單車、僵尸單車、超量單車及違規(guī)停放單車的集中清理整治行動，并于2019年出臺了《廢舊互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車巡查清運回收管理辦法》，明確了政府、企業(yè)和社會的責任。此外，針對廢舊單車，成都市管理部門和運營企業(yè)還建立了巡查發(fā)現(xiàn)機制，發(fā)現(xiàn)符合回收標準的單車，將立即通知運營企業(yè)，運營企業(yè)應(yīng)在3小時內(nèi)回收，如運營企業(yè)無正當理由未按時進行回收，可視為運營企業(yè)主動丟棄，屬地街道辦事處可委托有資質(zhì)的再生資源回收公司進行回收。

（四）綠色治理行為

1. 整合治理目標

目前我國絕大部分城市，尤其是中心城市的道路管理存在目標分散、功能分割、互不協(xié)調(diào)等問題。城市道路的管理不僅涉及交通、市政、交警甚至工務(wù)段等專業(yè)部門，而且還涉及市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等各層級政府部門，出于“部門主義”的立場，導(dǎo)致多類別、多層級各政府部門“九龍治水”[11]。成都構(gòu)建了綠色治理共同體，不僅有條塊結(jié)合的主管部門和區(qū)域政府交叉配合，也有社會、企業(yè)、專家學者、用戶建言獻策、共商治理方案。此項舉措在充分整合多方需求與利益的基礎(chǔ)上，制定整體性治理目標，從根本上破解了治理目標碎片化的困境。

2. 整合治理制度

成都將整體性治理理念融入共享單車的治理中，出臺了系列治理制度。2017年3月，成都在全國率先出臺了《成都市關(guān)于鼓勵共享單車發(fā)展的試行意見》，對自行車停車點位進行規(guī)劃和落實，并根據(jù)屬地管理原則，提升共享單車停放秩序管理水平，規(guī)范共享單車企業(yè)日常經(jīng)營管理，細化政府相關(guān)部門職責分工。后續(xù)分別從共享單車服務(wù)規(guī)范、停放區(qū)域設(shè)置規(guī)則、停放秩序管理、服務(wù)質(zhì)量信譽考核等方面出臺了《關(guān)于進一步加強共享單車管理的工作方案》《互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序管理辦法（試行）》《共享單車服務(wù)質(zhì)量信譽考核辦法》《共享單車運營管理服務(wù)規(guī)范（試行）》《共享單車停放秩序問題整治行動方案》《廢舊互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車巡查清運回收管理辦法》等系列文件，為共享單車健康發(fā)展提供了基本遵循和制度保障。

3. 整合治理工具

成都綜合運用了治理平臺、治理手段、治理技術(shù)、治理政策等治理工具。例如，利用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)不斷創(chuàng)新和完善共享單車治理工具，建立了共享單車監(jiān)管平臺，接入運營企業(yè)投放情況、車輛信息、運行數(shù)據(jù)、用戶信用情況等信息，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享，為加強用戶信用監(jiān)管、共享單車行業(yè)監(jiān)管和完善慢行系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)有效提供了數(shù)據(jù)支持；投入使用了“車輛飽和度智能監(jiān)測系統(tǒng)”，通過“總量控制、牌照管理、動態(tài)調(diào)整”，對企業(yè)實施共享單車投放配額管理，并根據(jù)對企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的考核評分對其配額進行動態(tài)調(diào)整；建立了占地面積僅6.8平方米可容納224輛單車的全國首個地下共享單車智能存車庫；運用電子圍欄技術(shù)，采用虛擬停車位，解決車輛管理難題。此外，成都出臺了《成都市自行車道專項規(guī)劃》，加快配套設(shè)施建設(shè)管理，以打造形成共計4 315公里的“9廊27線216片”的自行車道網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)85%的城市綠色交通分擔率。

4. 整合治理機制

為實現(xiàn)良好的共享單車治理效果，成都首創(chuàng)了“3+7+N”會商共治機制，其中“3”是指成都市交通管理委員會、成都市公安局和成都市城市管理委員會；“7”指的是五城區(qū)、高新區(qū)和天府新區(qū)成都直管區(qū)等行政區(qū)的區(qū)委；“N”指的是共享單車運營企業(yè)、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派人士、專家學者等。該機制中的主體共同構(gòu)成了共享單車綠色治理共同體，其按半個月的頻率會商，針對共享單車治理方面提出問題、解決問題和執(zhí)行解決方案。通過該長效性溝通機制，形成了政府、企業(yè)、用戶和社會力量多元治理模式，激發(fā)了所有參與主體的力量，為有效解決共享單車治理碎片化問題打下了堅實基礎(chǔ)。另外，成都還將利用共享單車監(jiān)管平臺進行數(shù)據(jù)治理的思想深深地融入共享單車治理機制的構(gòu)建中，建立了共享單車綠色治理合作機制、運維機制、信息分享機制、責任共擔機制和獎懲機制。

（五）綠色治理質(zhì)量

成都將整體性治理理念融入共享單車的治理中，以治理效果為導(dǎo)向。《互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序管理辦法（試行）》，要求市、區(qū)兩級城市管理部門按月對共享單車停放秩序進行檢查考核，給予評價，并在主流媒體上曝光。對考核評分較低的運營企業(yè)進行約談，對連續(xù)3次或全年4次考核評分較低的企業(yè)，采取區(qū)域禁停、總量限制、?信用管理等處理措施?！豆蚕韱诬嚪?wù)質(zhì)量信譽考核辦法（試行）》則針對治理效果由多元主體從企業(yè)自評、社會評價、政府打分和加分項目四個維度，以年度為考核周期綜合評分，考核結(jié)果為不合格的企業(yè)將退出成都共享單車運營市場。另外，成都還依據(jù)《廢舊互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車巡查清運回收管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車停放秩序管辦法（試行）》對共享單車企業(yè)進行專項考核，為后續(xù)治理決策提供依據(jù)。

結(jié)語

作為一種新型服務(wù)模式，共享單車的出現(xiàn)對于完善公共服務(wù)體系、發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟、推進政府供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等具有重要的現(xiàn)實意義，但與此同時也產(chǎn)生了諸多治理問題?，F(xiàn)有的研究雖然對共享單車碎片化治理困境予以很大關(guān)注，但圍繞系統(tǒng)性地治理共享單車問題以實現(xiàn)共享單車綠色發(fā)展的研究還不多。本文從整體性治理出發(fā)，提出要實現(xiàn)共享單車的綠色治理，需要建構(gòu)綠色治理體系，基礎(chǔ)是綠色治理環(huán)境，關(guān)鍵是綠色治理主體，中心是綠色治理客體，手段是綠色治理行為，保障是綠色治理質(zhì)量。另外，本文以成都共享單車治理模式為例進行了研究，通過分析認為成都共享單車建立了綠色治理體系，實現(xiàn)了整體性治理，可作為共享單車綠色治理范例。

最后，感謝四川循環(huán)經(jīng)濟研究中心項目“整體性治理視角下共享單車綠色治理體系建構(gòu)研究”（項目編號：XHJJ-1914）的資助。