從“去行政化”到“再行政化”：機關(guān)事務(wù)管理體制變遷研究(1983至今)

朱 萌，王浦劬

[北京大學，北京 100871]

一、問題的提出與文獻綜述

關(guān)注政府自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和職能優(yōu)化是公共管理領(lǐng)域研究的熱點，而目前的研究主要集中于政府整體的機構(gòu)改革，對專門制度的研究多見于財政體制、政黨體制等，對作為為政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所提供物質(zhì)資源和服務(wù)保障的機關(guān)事務(wù)管理部門及其體制變革的研究卻始終沒有納入學界的視野。作為行政管理的重要組成部分，機關(guān)事務(wù)管理旨在對機關(guān)的財政資源、實體設(shè)備資源、技術(shù)資源、信息資源和人力資源等進行理性配置和組織”，(1)王浦劬、梁宇、李天龍：《十八大以來我國省級機關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考》，《中國行政管理》2018年第3期。目標在于用較少的成本為政府提供最優(yōu)服務(wù)。機關(guān)事務(wù)管理體制的完善既關(guān)系到政府工作的效能，同時也體現(xiàn)著政府在社會公眾中的形象。現(xiàn)階段，機關(guān)事務(wù)保障的立法工作正在進行，如何在社會主義市場經(jīng)濟的背景下完善政府內(nèi)部運營的相關(guān)制度已成為改革的重點。明晰體制變遷的脈絡(luò)是研究的基礎(chǔ)，也是未來體制頂層設(shè)計的前提。本文旨在分析改革開放后機關(guān)事務(wù)管理體制的變遷歷程及階段性特征，作為制度轉(zhuǎn)型的參考。

機關(guān)事務(wù)是行政管理的一部分，與社會公共事務(wù)相對應。政府為社會提供公共服務(wù)，但政府自身也需要生活服務(wù)和政務(wù)服務(wù)。當政府所提供的服務(wù)用于滿足自身需求時，就是機關(guān)事務(wù)。具體來說，機關(guān)事務(wù)包括機關(guān)經(jīng)費管理、機關(guān)資產(chǎn)諸如公務(wù)用車、辦公用房的管理，以及后勤服務(wù)的提供。從1983年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局職能機構(gòu)的調(diào)整至今，正值我國政治和經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，機關(guān)事務(wù)管理體制的演化展現(xiàn)了政治作為時空約束下的結(jié)構(gòu)化過程，凸顯了不同權(quán)力之間的聯(lián)合與沖突在制度變遷中的作用。理解機關(guān)事務(wù)管理制度自改革開放四十年間的變遷，也是理解我國政府機構(gòu)改革的一個切入點。

目前涉及對改革開放后機關(guān)事務(wù)管理變遷的研究較少，主要分為兩類，一是不劃分歷史階段，只簡單羅列改革開放后機關(guān)事務(wù)變革發(fā)生的領(lǐng)域及其轉(zhuǎn)型。如《中國特色機關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》一文認為，改革開放后，機關(guān)事務(wù)管理的改革主要涉及后勤服務(wù)社會化、黨政機關(guān)自身廉政建設(shè)、經(jīng)費管理、集中統(tǒng)一管理方式這四方面的變化。(2)全國機關(guān)事務(wù)管理研究會：《中國特色機關(guān)事務(wù)管理改革發(fā)展40年》，《秘書工作》2018年第8期。二是將機關(guān)事務(wù)改革歷程看作一個政治過程，將這一過程大致劃分為改革的政策制定、政策實施和政策調(diào)整三個階段，并逐一描述。如郭濟(2010)對1978—1997年機關(guān)后勤的發(fā)展歷程分為三個階段，1978—1983年是“解放思想、探索改革”階段，也可以看作是“局部改革”階段，機關(guān)后勤管理改革主要發(fā)生在部分中央部委的后勤部門；1983—1992年是“明確方向、啟動改革”階段，國家以政策文件的方式落實全國范圍的機關(guān)后勤社會化的改革方向；1992—1997年是“建立體制、推進改革；打破封閉、擴大交流；創(chuàng)辦刊物、研究理論”的階段，涉及的內(nèi)容包括機構(gòu)設(shè)置、職能轉(zhuǎn)變、對外交流和創(chuàng)辦刊物等。(3)郭濟：《中央國家機關(guān)后勤改革的歷史回顧——紀念國管局成立60周年》，《中國機關(guān)后勤》2010年第11期。彭宗超、曾學華、曹峰(2019)也將改革開放后的機關(guān)事務(wù)管理體制分為三個階段：1978—1992年的探索階段，包括制定法規(guī)、對外交流考察；1993-2004年的全面實施階段，涉及機構(gòu)與職能的轉(zhuǎn)型，2005年至今為法制化建設(shè)階段，機關(guān)事務(wù)立法小組成立，機關(guān)事務(wù)開始走向法治化道路。(4)彭宗超、曾學華、曹峰：《整體性治理視角下黨政機關(guān)事務(wù)的整合與協(xié)同》，《北京行政學院學報》2019年第1期。因具體論據(jù)存在差異，兩篇文章階段性劃分的時間節(jié)點略有出入。丁煌、李雪松(2020)認為，從1981至2012年，是機關(guān)事務(wù)管理從“后勤服務(wù)型”向“運行保障型”轉(zhuǎn)變的肇始，從2012年至今，是這一轉(zhuǎn)型的深化。(5)丁煌、李雪松：《新中國 70 年機關(guān)事務(wù)治理的制度變遷：一項歷史制度主義的考察》，《理論與改革》2020年第1期。

上述研究對機關(guān)事務(wù)的改革歷程做了較為清晰的描述，同時為后續(xù)研究提供了豐富的素材。但機關(guān)事務(wù)涉及的內(nèi)容龐雜，包括體制、機制，以及諸如資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、后勤服務(wù)、公共機構(gòu)節(jié)能、標準化、信息化等具體事務(wù)性工作，以往的研究只是籠統(tǒng)地對“機關(guān)事務(wù)”及其變遷進行宏觀描述，并沒有對單一內(nèi)容的轉(zhuǎn)型進行專門分析。本文僅對機關(guān)事務(wù)管理體制的變遷進行專門研究。文章以1983年至今中央層面發(fā)布的與機關(guān)事務(wù)管理相關(guān)的政策文件為定性研究的基礎(chǔ)材料。此外，文章還查閱了相關(guān)的文獻匯編：《機關(guān)事務(wù)管理法律法規(guī)匯編》《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》《機關(guān)事務(wù)管理條例釋義》《中國共產(chǎn)黨組織史資料(附卷一)》，以及報紙和雜志。

二、概念界定與分析框架

(一)概念界定

對體制變遷的分析需要從體制本身的內(nèi)涵入手。關(guān)于“體制”，一般來說，有三種解釋：“第一種解釋是將‘政治體制’等同于‘政治制度’，指統(tǒng)治階級為實現(xiàn)其階級專政的工具，包括國家的政體、結(jié)構(gòu)形式、選舉制度等。第二種解釋認為‘政治體制’的概念高于或大于‘政治制度’。‘政治體制’包括國體，而‘政治制度’通常不包括國體。蘇聯(lián)理論界甚至把‘政治意識’歸入‘政治體制’的范疇。第三種解釋認為‘政治體制’低于或小于‘政治制度’，社會制度分三個層次：核心層次為社會性質(zhì)或根本制度，中間層次為法定權(quán)限在系統(tǒng)內(nèi)的分配方式，外層次是法規(guī)細則?！误w制’屬中間層次”。(6)《關(guān)于政治體制定義的三種見解》，《黨政論壇》1987年第8期。本文采用關(guān)于體制的第三種解釋，體制即政府部門之間、各級政府之間如何進行權(quán)力配置、劃分行政職能。故而，體制主要涉及職能和機構(gòu)的設(shè)置兩大部分。所謂機關(guān)事務(wù)管理體制，就是機關(guān)事務(wù)管理中不同主體的權(quán)力分配方式，具體而言，也包括機構(gòu)設(shè)置和職能配置兩部分。(7)參見王浦劬、梁宇、李天龍：《十八大以來我國省級機關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考》。鑒于篇幅所限，本文聚焦于中央政府層次，側(cè)重國家(國務(wù)院)機關(guān)事務(wù)管理局的改革。

職能是一個與公共權(quán)力、公共責任密切相關(guān)的概念。職能問題的核心價值點在于回答公共主體“應該做什么”的問題，也是明確其“不應該做什么”的問題。具體來說，職能是相關(guān)政治權(quán)利主體按照一定的規(guī)則，經(jīng)由一定的過程，通過多種表達形式實現(xiàn)彼此價值觀念和利益關(guān)系的契合，從而賦予國家行政機關(guān)在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中承擔的各種任務(wù)的總稱。在不同的歷史時期，職能有不同的規(guī)范和特點，一方面，在客觀上它會隨著國家的政治發(fā)展而變化；另一方面，在主觀上會隨著人們對國家或政府的再認識而發(fā)生變化。機構(gòu)是職能的載體，具體包括定位、數(shù)量、管理層次、管理幅度、分工關(guān)系等。對于行政體制改革來講，職能轉(zhuǎn)變是前提，在職能確定后對政府機構(gòu)進行調(diào)整；機構(gòu)改革是結(jié)果，機構(gòu)改革后，才能讓政府轉(zhuǎn)變職能落到實處。本文從“職能-機構(gòu)”這一分析體制的基本概念入手，梳理機關(guān)事務(wù)管理體制的變遷。

(二)分析框架

自1983年至今，機關(guān)事務(wù)管理體制的發(fā)展可以分為兩大階段，本文將其概括為“去行政化”和“再行政化”?！叭バ姓?，指的是改變行政機制在機關(guān)事務(wù)，尤其是在后勤服務(wù)供給和保障中的各個方面都發(fā)揮決定性作用的舊格局?！芭f格局”，指的是計劃經(jīng)濟時代職能和規(guī)模各異的機關(guān)都有各自的機關(guān)事務(wù)管理部門，形成“機關(guān)辦后勤、后勤辦社會”的局面，機關(guān)職工的福利待遇均來源于機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)提供的服務(wù)和所辦經(jīng)濟實體的產(chǎn)出。機關(guān)事務(wù)部門既是后勤服務(wù)的生產(chǎn)者，同時也是管理者，既“掌舵”，又“劃槳”。而“去行政化”就是將機關(guān)事務(wù)部門所辦的經(jīng)濟實體從行政體制中剝離出去，在提供服務(wù)的過程中引入市場機制。與“去行政化”相對應的體制變革在職能和機構(gòu)上體現(xiàn)為：其一，職能轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)化。隨著后勤服務(wù)初步社會化的展開，機關(guān)事務(wù)管理制度從之前單一的生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)變，減少了政府責任，節(jié)約了公共開支。其二，機構(gòu)調(diào)整與精簡，尤其是在后勤服務(wù)社會化開展之后，很多內(nèi)設(shè)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位或服務(wù)中心，使得政府規(guī)模得到了進一步壓縮。這一階段主要發(fā)生在1983至1997年間。

“去行政化”雖然實現(xiàn)了機關(guān)事務(wù)管理體制從生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能的初步轉(zhuǎn)變，卻因沒有解決各部門對機關(guān)事務(wù)分散管理而引發(fā)了新的問題：由于政府各部門都有各自的機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)，負責各自的公務(wù)用車、辦公用房、機關(guān)食堂等后勤服務(wù)，機關(guān)事務(wù)管理的權(quán)限分散在各個部門手中，導致政府機關(guān)事務(wù)標準不統(tǒng)一，部門各行其是，苦樂不均。尤其是在1993年，《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施后意見》出臺后，國家鼓勵各部門創(chuàng)收、辦公司，很多部門或出租房屋，或利用自身部門職能優(yōu)勢開源，甚至對外投資，一時間政府各機構(gòu)的后勤部門辦了很多公司，形成了難以觸動的部門利益。在缺乏相應法律法規(guī)體系的情況下，監(jiān)管不清晰，使得許多不良資產(chǎn)進入了后勤服務(wù)部門，出現(xiàn)了管理無序的情況。(8)參見《機關(guān)后勤服務(wù)社會化存在的問題及策略研究》，人民網(wǎng)，2013年10月。

為了解決上述問題，從1998年至今，機關(guān)事務(wù)管理體制開啟了“再行政化”階段。所謂“再行政化”，是為落實執(zhí)行深化黨和國家機構(gòu)改革關(guān)于堅持優(yōu)化協(xié)同高效，一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責的精神要求，將分散的管理權(quán)限集中起來，其主要目的是將涉及機關(guān)事務(wù)的職能都收入國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局，對機關(guān)事務(wù)進行全鏈條、全環(huán)節(jié)的自上而下的管理。如果說“去行政化”的本質(zhì)是職能轉(zhuǎn)型和機構(gòu)精簡，那么“再行政化”的本質(zhì)就是行政體制內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整，即涉及機關(guān)事務(wù)管理的權(quán)力在不同政府機構(gòu)中的再分配。與其相對應的機關(guān)事務(wù)管理體制的變遷表現(xiàn)為：其一，管理職能的強化。進一步明確資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、服務(wù)管理三大職能，并建立了相關(guān)規(guī)范，以適應“整體性治理”(9)整體性治理是對新公共管理引發(fā)的“碎片化”所提出的治理模式，主張通過有效協(xié)調(diào)與整合，使多元主體彼此的政策目標連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強化，達到合作無間目標的治理行動。見葉璇：《整體性治理國內(nèi)外研究綜述》，《當代經(jīng)濟》2012年第6期。的趨勢。其二，機構(gòu)組織定位的變化，管理幅度擴展。將各類要素集中到機關(guān)事務(wù)管理局，實行統(tǒng)一資源調(diào)配、統(tǒng)一保障提供、統(tǒng)一管理監(jiān)督。以法律的形式明確相關(guān)部門在機關(guān)事務(wù)管理領(lǐng)域的職能，形成機關(guān)事務(wù)主管部門集中統(tǒng)一管理、各部門負責日常運行保障、后勤服務(wù)逐步依托社會力量供給的運行機制，并加強與地方機關(guān)事務(wù)管理部門的聯(lián)系(見表1)。但需要說明的是，1998年后，機關(guān)后勤的市場化和社會化依然是大趨勢，承接著第一階段(1983—1997年)，并繼續(xù)深化。文章所言的“再行政化”并不是否認這一趨勢，而是強調(diào)在這一階段，機關(guān)事務(wù)管理部門作為監(jiān)管方，用法律手段對后勤服務(wù)市場化的規(guī)制和管理。

表1 對機關(guān)事務(wù)管理體制變遷的研究框架

三、“去行政化”階段(1983—1997)

(一)職能轉(zhuǎn)型

這一時期，機關(guān)事務(wù)的核心職能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)服務(wù)職能向管理職能轉(zhuǎn)化，開啟了現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)管理的路徑。這種職能轉(zhuǎn)變首先從后勤服務(wù)企業(yè)化，即機關(guān)后勤服務(wù)部門脫離行政序列，行政部門、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為現(xiàn)代企業(yè)，以及采取公共服務(wù)使用的付費制度(user charge)開始的：1983年8月23日，中央國家機關(guān)幼兒園補貼費改由家長雙方單位負擔。1983年9月，國賓招待處開始施行經(jīng)營責任制的改革措施，對現(xiàn)行的管理體制進行改革，擴大各賓館的經(jīng)營管理自主權(quán)，對各賓館實行以館、科為單位的經(jīng)濟獨立核算，以此為契機，推行賓館的標準化管理。此后賓館的改革不斷前進，至1983年，首都賓館申請編制775人，面向社會招生進行職業(yè)培訓，結(jié)業(yè)時擇優(yōu)錄取，實行合同制。1984年4月將國管局第一招待所確定為學習建國飯店的試點單位，嘗試開展多種經(jīng)營，也將國管局第一招待所從國管局接待處統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法中析出，開始實行事業(yè)單位按照企業(yè)經(jīng)營，獨立核算、自負盈虧的管理辦法，以提高服務(wù)質(zhì)量和管理水平，獲取經(jīng)濟效益。同年3月，國管局開始了對內(nèi)有償服務(wù)和對外經(jīng)營服務(wù)的改革探索，其中將接待處、國賓招待處合并成立接待服務(wù)公司，作為企業(yè)獨立經(jīng)營。同年6月，開始將中央國家機關(guān)招待所的客房和會議室進行分等論價，根據(jù)自己的實際水平制定了相應的收費標準。1986年11月制定了中央國家機關(guān)汽車隊財務(wù)管理辦法，對內(nèi)進行服務(wù)的時候不得超過北京市統(tǒng)一租價的70%，對外服務(wù)按照北京市統(tǒng)一規(guī)定租價計費。1987年北戴河浴場對群眾開放。至1986年國管局陸續(xù)明確下屬單位的性質(zhì)。4月專程召開會議明確行政司、服務(wù)司幾個下屬單位的性質(zhì)，其中包括行政司交通處明確為行政單位、行政司汽車修理廠明確為暫列行政編制，服務(wù)司西山管理處明確為行政單位，服務(wù)司北戴河管理處明確為行政單位、服務(wù)司北戴河管理處所屬中海灘賓館列為行政編制。其中行政編制一般要求實行事業(yè)單位企業(yè)化管理的辦法，獨立核算，自負盈虧。7月國務(wù)院批準了《關(guān)于首都賓館性質(zhì)任務(wù)等問題的請示報告》，明確了首都賓館的國有企業(yè)性質(zhì)。此后，國管局的機構(gòu)設(shè)置逐步形成了行政管理職能部門、經(jīng)營服務(wù)型事業(yè)單位和國有企業(yè)的三大塊組合結(jié)構(gòu)。(10)參見郭濟：《改革開放為機關(guān)事務(wù)工作帶來了生機和活力》，《中國機關(guān)后勤》2008年第6期。(見表2)1992年開始注重后勤服務(wù)社會化后的管理問題。國管局與中編辦聯(lián)合印發(fā)了《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施意見》，提出“后勤服務(wù)社會化改革不能單純視為國家機關(guān)開辦公司的改革，對于機關(guān)后勤部門脫離行政序列的后續(xù)問題解決、職能擴張均作出了規(guī)定，并要求按照‘企業(yè)化管理、商品化服務(wù)、市場化經(jīng)營’的理念開始改革”。1993 年9月，《國務(wù)院各部門后勤機構(gòu)改革實施意見》(中編辦[1993]33 號)提出機關(guān)事務(wù)管理體制改革的總體目標是適用國家政治體制和經(jīng)濟體制改革的需要，逐步建立有中國特色的、適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的、符合機關(guān)實際的后勤管理體制，逐步實現(xiàn)后勤服務(wù)社會化，并首次將機關(guān)后勤管理科學化與后勤服務(wù)社會化并列為機關(guān)事務(wù)改革的方向。

表2 1983—1998年機關(guān)事務(wù)管理體制職能轉(zhuǎn)變的重點任務(wù)與舉措

(二)機構(gòu)調(diào)整與精簡

內(nèi)設(shè)機構(gòu)可以理解為組織內(nèi)部的權(quán)力配置情況，這一時期內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整可以用“精簡”來概括。具體來說，分為兩個階段。第一階段從1983年至1992年，側(cè)重于內(nèi)設(shè)機構(gòu)根據(jù)現(xiàn)有職能的調(diào)整。1983年10月20日，國務(wù)院機關(guān)黨組批準了國管局《關(guān)于司和直屬處級領(lǐng)導班子配備的請示》并任命了處以上干部。對于這次改革，田紀云副總理談了改革意見，他說：“一、機構(gòu)要做些調(diào)整；二、編制不能增加；三、層次不能增加；四、不能‘一刀切’，需要改的可以改，不需要改的可以仍保留處，至于干部可以用職稱的辦法解決?！?11)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會：《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，北京：國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局辦公室，1995年，第552頁。此后，國管局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)由局、處、科三級變?yōu)榫?、司、處、科四級，一些職能相近的處室被合并列入同一個司級(如表3)，強化了專業(yè)職能。

第二階段是從1992年至1997年，機關(guān)后勤初級社會化后，國管局職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)調(diào)整，這一階段內(nèi)設(shè)機構(gòu)變化的特點是：司一級基本固定，處一級機構(gòu)因社會化改革而由行政單位轉(zhuǎn)變?yōu)槭聵I(yè)單位或服務(wù)中心(如表3)，因而機構(gòu)精簡。1992年6月2日，經(jīng)國管局全局職工討論，提出《關(guān)于深化機關(guān)內(nèi)部改革的意見》其中涉及內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的就有“按照行政職能與后勤服務(wù)職能分開的原則，將行政司的后勤服務(wù)單位和綜合司所屬賓館、招待所劃出，分別設(shè)立服務(wù)中心，促使其加強核算，增加活力，逐步向經(jīng)濟實體過渡，以逐步發(fā)揮經(jīng)濟司和綜合司的管理職能”。(12)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會：《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，第705頁。1992年9月14日，為適應加快中央國家機關(guān)后勤體制改革工作的需要，對綜合管理司的職能作如下調(diào)整：“一、增設(shè)機關(guān)后勤體制改革處。將原機關(guān)后勤服務(wù)管理處改為行業(yè)管理處。負責機關(guān)后勤服務(wù)行業(yè)的規(guī)劃和食堂、車隊、幼兒園等全額撥款、差額補貼服務(wù)單位的行政指導工作。二、將原賓館招待所管理處改為經(jīng)營指導處。負責賓館、招待所、印刷廠、修理廠、修繕隊等自收自支、企業(yè)化管理的后勤經(jīng)營單位的經(jīng)營指導工作。三、將接待處及國誼賓館、第二招待所、達園賓館、紫金賓館全建制及司辦公室部分職能劃歸新組建的賓館招待所經(jīng)營管理公司(籌備組)，實行政企分開。機構(gòu)調(diào)整后，綜合管理司設(shè)：辦公室、機關(guān)后勤體制改革處、行業(yè)管理處、經(jīng)營指導處、培訓考核處。”(13)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記編撰委員會：《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局大事記(1950—1995)》，第714頁。1993年4月17日，局黨組會決定，成立中勤服務(wù)開發(fā)中心，為局屬的自主經(jīng)營、獨立核算、自負盈虧、企業(yè)管理、具有獨立法人資格的全民所有制事業(yè)單位。并且鼓勵機關(guān)服務(wù)中心開展對外經(jīng)營服務(wù)和興辦經(jīng)濟實體。1994年2月，為精簡機構(gòu)、理順關(guān)系，適應機構(gòu)改革的需要，局黨組決定，將機關(guān)服務(wù)中心、中勤服務(wù)開發(fā)中心和國興汽車服務(wù)中心合并組建新的機關(guān)服務(wù)中心。這樣，國管局完成了機構(gòu)調(diào)整，形成了行政機構(gòu)、具有一些行政管理職能的事業(yè)單位、主要是服務(wù)職能的后勤事業(yè)單位和企業(yè)單位四大塊的格局。(見表3)

表3 1983—1997年機關(guān)事務(wù)管理局機構(gòu)變化情況

四、“再行政化”階段 (1998—今)

(一)職能轉(zhuǎn)變

如果說從1983—1998年職能轉(zhuǎn)變的重點是政企分開和政府經(jīng)濟管理方式的合理化，有一種“去行政化”的傾向，那么這一階段職能轉(zhuǎn)型方向是加強宏觀管理職能，是一種“國家回歸”的傾向。

1998，國務(wù)院辦公廳發(fā)布第77號文件，印發(fā)了國務(wù)院批準的《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，其中職能調(diào)整規(guī)定：“其一，將原國家計劃委員會管理的國務(wù)院有關(guān)部門行政用房的基建投資、公務(wù)用車購置和更新經(jīng)費的職能，交給國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局。其二，將有關(guān)部門分散建設(shè)中央國家機關(guān)部級干部住宅和部分國家公務(wù)員住宅的工作，交給國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局集中建設(shè)和管理。”這說明機關(guān)事務(wù)管理局增設(shè)了管理行政性國有資產(chǎn)、公務(wù)用車和機關(guān)干部、公務(wù)員住宅的職能。1999年為適應部門預算制度改革，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局相應轉(zhuǎn)變了中央國家機關(guān)行政經(jīng)費的預算管理職能。2010年，國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局進一步增設(shè)了推進、指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國公共機構(gòu)節(jié)能工作的職能。2012年6月，《機關(guān)事務(wù)管理條例》公布，明確了國管局負責擬定有關(guān)機關(guān)事務(wù)管理的規(guī)章制度，指導下級政府公務(wù)用車、公務(wù)接待、公共機構(gòu)節(jié)約能源資源等工作，主管中央國家機關(guān)的機關(guān)事務(wù)工作等職責。《條例》還規(guī)定：“縣級以上人民政府應當推進本級政府機關(guān)事務(wù)的統(tǒng)一管理，政府各部門應當對本部門的機關(guān)事務(wù)實行集中管理。在統(tǒng)一管理的方面，首先，要實現(xiàn)在同級預算單位的不同部門之間，在同一地區(qū)機關(guān)事務(wù)工作的基本制度和服務(wù)標準上的統(tǒng)一；其次，要制定統(tǒng)一的機關(guān)事務(wù)工作發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各類資源的配置和供給，努力為各部門提供標準一致、合理適度的保障資源和服務(wù)；再次，加強不同層級機關(guān)事務(wù)工作的聯(lián)系，加強上級對下級的業(yè)務(wù)指導，并實施有效的監(jiān)督。”(14)國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局、國務(wù)院法制辦公室編著：《機關(guān)事務(wù)管理條例釋義》，北京：中國法制出版社，2012年，第9頁。隨著2013年國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國家機關(guān)事務(wù)管理局，2014年，國管局增加了承擔全國人大機關(guān)、全國政協(xié)機關(guān)、各民主黨派中央部級干部住房和公務(wù)用車管理工作。(見表4)

表4 1998—2012年機關(guān)事務(wù)管理體制職能轉(zhuǎn)變

需要說明的是，隨著市場資源配置地位的進一步提升，機關(guān)后勤服務(wù)依然保持著社會化和市場化的趨勢，但這與本文說所的“再行政化”并不矛盾。文章的“再行政化”一是強調(diào)在后勤服務(wù)市場化的背景下，政府如何加強監(jiān)管力度，從“劃槳者”向“掌舵者”的角色轉(zhuǎn)型；二是政府對機關(guān)事務(wù)的管理方式并不是改革開放前的行政手段，即物資的計劃性調(diào)配和行政命令，而是加強機關(guān)事務(wù)的法治化建設(shè)，通過法律法規(guī)來規(guī)制，以保障機關(guān)資源的最優(yōu)化配置。1998年，國管局和中編辦出臺《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機關(guān)后勤體制改革的意見》，在進一步強調(diào)機關(guān)后勤體制改革要堅持服務(wù)社會化的方向，推進后勤服務(wù)商品化、市場化的前提下，提出要建立和完善結(jié)算制度(15)改革后勤服務(wù)經(jīng)費撥付方式，實行后勤服務(wù)商品化、貨幣化。機關(guān)與后勤服務(wù)單位按照服務(wù)項目、成本，以合同、契約的方式，實行后勤服務(wù)費用的貨幣結(jié)算。以及建立政府采購制度(16)1999年4月9日，由全國人大財經(jīng)委員會、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委等和軍委有關(guān)部門負責同志，以及部分專家學者組成的《中華人民共和國政府采購法》起草組正式成立。2000年5月，國家稅務(wù)總局發(fā)出加強財務(wù)管理工作的通知中提出，稅務(wù)系統(tǒng)將在2000年全面推行政府采購制度，對通用性強、批發(fā)和金額較大的采購項目實施政府采購，并制定了《政府采購管理辦法》，使稅務(wù)系統(tǒng)的政府采購有章可循。，加強資產(chǎn)和財務(wù)管理，推進后勤單位自負盈虧(見表5)。圍繞政府購買服務(wù)改革要求，2014年，財政部等部門印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》，在“政府履職所需輔助性事項”中指出“后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項”，同時也規(guī)定了對購買服務(wù)的預算和財務(wù)管理，績效和監(jiān)督管理。國管局在《機關(guān)事務(wù)工作“十三五”規(guī)劃》中也強調(diào)“向市場購買服務(wù)，機制要靈活高效，標準要規(guī)范嚴格，制定機關(guān)向社會力量購買后勤服務(wù)實施辦法和采購合同參考文本，統(tǒng)一規(guī)范購買后勤服務(wù)的內(nèi)容、標準、方式和程序等，指導和督促下級機關(guān)事務(wù)管理部門、同級部門按照規(guī)范化流程購買服務(wù)、優(yōu)化服務(wù)、監(jiān)管服務(wù)，開展績效評價”。

表5 1998—2012年機關(guān)事務(wù)管理體制的重點任務(wù)與舉措

(二)機構(gòu)調(diào)整

理論上說，機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)上的變化不僅體現(xiàn)在對機關(guān)內(nèi)各種資源進行理性分配和組織，也包括在保障機關(guān)高效運行過程中所產(chǎn)生的政府間關(guān)系。基于此，1998年后，機關(guān)事務(wù)工作開始注重加強同級部門間和上下級機關(guān)事務(wù)管理部門間的關(guān)系，通過立法明確劃分機關(guān)事務(wù)部門與其他相關(guān)部門的職責界限，即機構(gòu)組織定位和管理范圍上的變化。

1998年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布第77號文件，印發(fā)了國務(wù)院批準的《國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，將內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整為八個司，相較于1995年的機構(gòu)設(shè)置，改變之處是將后勤體制改革與業(yè)務(wù)指導司和綜合管理司合并為后勤改革與綜合管理司，并增加中央國家機關(guān)人民防空辦公室，因而從總數(shù)上并沒有增減，但機構(gòu)的設(shè)置更加全面。2012年，增加了資產(chǎn)管理司、公共機構(gòu)節(jié)能管理司、政策法規(guī)司，機構(gòu)設(shè)置上更加凸顯了橫向和縱向的管理職能。(見表6)

表6 1998—2012年機關(guān)事務(wù)管理局機構(gòu)變化情況

2013年3月國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局更名為國家機關(guān)事務(wù)管理局，這說明國管局不僅負責國務(wù)院下屬部委的機關(guān)事務(wù)管理工作，在此事還承擔了對全國人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、黨委各部門機關(guān)事務(wù)的工作。同時也說明為了解決橫向部門后勤管理碎片化的問題，相關(guān)職能集中到國管局，開啟了機關(guān)事務(wù)管理體制“橫向集中化”的時期。

五、余 論

本文從機關(guān)事務(wù)管理體制的內(nèi)部特點進行梳理，將其體制變遷劃分為兩個階段：“去行政化”時期和“再行政化”時期。從所得結(jié)論來看，這一變遷與國家治理體系現(xiàn)代化的脈絡(luò)呈現(xiàn)出同頻共振的態(tài)勢。改革開放初期，機構(gòu)改革側(cè)重于適應經(jīng)濟體制變遷，精簡機構(gòu)與轉(zhuǎn)變職能；其后，法治政府的提出，規(guī)范政府行為成為主線。由此可見，機關(guān)事務(wù)管理體制是國家治理體系的一部分。一方面，它為國家各部門及其公職人員提供物質(zhì)保障，在整個國家治理體系正常運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著重要作用；另一方面，機關(guān)事務(wù)管理體制的定位和發(fā)展應該與國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)同步，現(xiàn)代機關(guān)事務(wù)應該符合現(xiàn)代國家治理的標準和要求，保障機關(guān)高效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)財政資金節(jié)約和服務(wù)水平的提升。

我們認為，現(xiàn)階段對國家機關(guān)事務(wù)管理體制而言，還處于“再行政化”階段。除體制外，國家機關(guān)事務(wù)管理局也從機制層面強化其管理職能。一方面，在體制層面，正在推進的《機關(guān)事務(wù)保障法》通過立法的途徑明確劃分機關(guān)事務(wù)部門與其他相關(guān)部門的職責界限，合理界定機關(guān)事務(wù)部門與發(fā)展改革、財政、建設(shè)、國土等部門的職能邊界，避免越位、錯位、缺位等問題出現(xiàn)。另一方面，國家機關(guān)事務(wù)管理局正在通過機制建設(shè)，即政府管理方式、流程和技術(shù)設(shè)計等方面整合和擴大機關(guān)事務(wù)管理職能。例如，機關(guān)事務(wù)標準化建設(shè)：2018年，國家機關(guān)事務(wù)管理局、國家標準化管理委員會向各省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團機關(guān)事務(wù)管理部門與標準化行政主管部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進機關(guān)事務(wù)標準化工作的通知》。(17)國家機關(guān)事務(wù)管理局，全國機關(guān)事務(wù)網(wǎng)http://www.ggj.gov.cn/xwzx/ggjxw/201803/t20180330_22852.htm，2018-8-30.機關(guān)事務(wù)信息化建設(shè)：2020年7月，國管局與京東集團簽署《機關(guān)運行保障數(shù)字化建設(shè)合作框架協(xié)議》，從機關(guān)運行保障數(shù)字化頂層設(shè)計、平臺建設(shè)、智慧升級等方面，積極推動機關(guān)事務(wù)治理理念創(chuàng)新、技術(shù)變革、模式重塑、效能提升。機制在社會科學領(lǐng)域里指的是在體制各個部分存在的前提下，協(xié)調(diào)各個部分之間的關(guān)系以更好地發(fā)揮作用的具體運行方式。也就是說，體制必須通過一定的機制才能有效運行和更好地發(fā)揮作用。無論是標準化還是信息化建設(shè)，都是強化機關(guān)事務(wù)集中統(tǒng)一管理職能的手段和方法。然而，不得不承認的是，對于政府各部門而言，推進機關(guān)事務(wù)的規(guī)范管理，尤其是對資產(chǎn)購置、購買服務(wù)標準和流程的規(guī)范會觸動其部門利益，機關(guān)事務(wù)管理體制的進一步優(yōu)化雖是撬動下一步行政體制改革的杠桿，但其艱難性也是不言而喻的。