因履行PPP協(xié)議簽訂的施工合同的招投標(biāo)問題研究

李香峰

【摘? 要】隨著《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》的出臺實施，掀起了一股PPP項目熱潮。截至目前，政府和社會資本合作中心公布的管理項目庫的中PPP項目達(dá)9667個，項目資金達(dá)149573億元。參與PPP項目的社會資本方，以施工企業(yè)為主，而且施工企業(yè)大多是牽頭方，其參與PPP項目的主要動力是能夠成為PPP項目中工程建設(shè)的施工方。

【關(guān)鍵詞】PPP協(xié)議;施工合同;招投標(biāo)問題

1.問題的提出

依據(jù)《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財政部依據(jù)《政府采購法》第二十六條第一款第六項的規(guī)定制定）的規(guī)定， PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。《招投標(biāo)法實施條例》第九條第三款規(guī)定：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進(jìn)行招標(biāo)?！痹赑PP項目實施過程中，存在未通過招標(biāo)方式（包括公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)）選定社會資本方，但社會資本方選定后，卻援引《招投標(biāo)法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，直接簽署施工合同進(jìn)行工程建設(shè)的情形，導(dǎo)致部分屬于法定的必須強(qiáng)制招標(biāo)的工程未經(jīng)過任何一次招標(biāo)程序就簽署了施工合同并確定了施工方。

2.《招投標(biāo)法實施條例》第九條第三款理解的爭議

在PPP項目的實施中，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人”如何理解，存在著爭議。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格從字面含義去理解，能夠直接建設(shè)、生產(chǎn)或者提供而不需再進(jìn)行招投標(biāo)的投資人，必須是通過招標(biāo)方式選定的投資人，排除了通過競爭性磋商、競爭性談判和單一來源采購方式選定的投資人;另一種觀點認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》和《招投標(biāo)法實施條例》是專門規(guī)定招標(biāo)這一采購方式的，因此其規(guī)定的投資人的選定方式只能是招標(biāo)方式，但不意味著通過其他方式選定的投資人不能參照適用該條款。

國家發(fā)展和改革委員會及財政部作為PPP的主推部門，對此也存在著爭議：

財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）規(guī)定：涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)。依據(jù)上述規(guī)定，財政部認(rèn)為，即使通過競爭性磋商、競爭性談判和單一來源采購選定的社會資本方，其能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供服務(wù)的，可以不再進(jìn)行招標(biāo)。

國家發(fā)展和改革委員會《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）規(guī)定：依法通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。其中，擬由社會資本方自行承擔(dān)工程項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購的，必須按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，通過招標(biāo)方式選擇社會資本方。依據(jù)上述規(guī)定，國家發(fā)展和改革委員會認(rèn)為，如果不進(jìn)行二次招標(biāo)，社會資本方必須通過招標(biāo)方式選定。

如果依據(jù)財政部的規(guī)定和理解，包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項目，如果工程屬于法定的必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，即便社會資本方通過非招標(biāo)方式選定，在能夠自行建設(shè)的情況下，依然可以不再進(jìn)行招標(biāo)，而由有自建能力的社會資本方進(jìn)行建設(shè)，據(jù)此社會資本方與項目公司簽訂的施工合同也是合法有效的。

如果依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的規(guī)定和理解，包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項目，如果工程屬于法定的必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，社會資本方自行建設(shè)的情況下，必須經(jīng)過一次招標(biāo)（國家發(fā)展和改革委員會的規(guī)定是在選擇社會資本方的環(huán)節(jié)），否則，PPP協(xié)議是無效的（江蘇省高級人民法院民一庭“PPP法律問題研究報告”也是這個觀點），據(jù)此推理，如果社會資本方未通過招標(biāo)方式選定，社會資本方和項目公司直接簽署的施工合同也是無效的。

3.包含工程建設(shè)的PPP項目的招投標(biāo)與效力問題

政府和社會資本合作中心公布的管理項目庫的中PPP項目達(dá)9667個，采用競爭性磋商方式（非招標(biāo)方式）選定社會資本方的PPP項目數(shù)以千計（在政府和社會資本合作中心公布的管理項目庫中，以競爭性磋商為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，顯示找到相關(guān)結(jié)果2434個），項目類型包括市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育和水利建設(shè)等。這些采用競爭性磋商方式選定社會資本方的PPP項目中，涉及工程建設(shè)的PPP項目不在少數(shù)，由于PPP項目必須屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，所以PPP項目中的工程建設(shè)大多屬于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，且總投資往往也是超過必須強(qiáng)制招標(biāo)要求的限額。那么，通過競爭性磋商方式選定社會資本方后，簽訂的PPP協(xié)議效力如何呢？

對此，存在兩種不同的觀點。江蘇省高級人民法院民一庭“PPP法律問題研究報告”認(rèn)為，如果PPP協(xié)議內(nèi)容包含建設(shè)工程施工，則該合同屬于法定的必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，PPP協(xié)議未經(jīng)招投標(biāo)的，該協(xié)議無效。安徽省高級人民法院認(rèn)為通過競爭性磋商方式簽訂的PPP協(xié)議是合法有效的，在中國二十二冶集團(tuán)有限公司與安徽省阜南縣人民政府行政協(xié)議一案中（案號：〔2019〕皖行終1092號），案涉項目的建設(shè)內(nèi)容為阜南縣內(nèi)外環(huán)路網(wǎng)建設(shè)工程（屬于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目），案涉項目的采購方式為競爭性磋商，但最終認(rèn)定該PPP協(xié)議有效。

筆者認(rèn)為，包含工程建設(shè)的PPP項目或PPP協(xié)議包含工程建設(shè)內(nèi)容，工程屬于必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，雖然社會資本方的選定未經(jīng)招投標(biāo)程序，但是社會資本方是依據(jù)政府采購法選定的，簽訂的PPP協(xié)議依然是有效的，理由如下：

（1）PPP項目的采購對象?！墩蜕鐣Y本合作項目政府采購管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱PPP項目采購，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程?！币罁?jù)上述規(guī)定，PPP項目的采購對象是社會資本合作者，不是工程、貨物或服務(wù)。

（2）PPP協(xié)議與因履行PPP協(xié)議而簽訂的施工合同彼此獨立。PPP協(xié)議是政府方與社會資本方（或依法成立的項目公司）之間簽訂的協(xié)議，如果PPP項目包含工程建設(shè)或PPP協(xié)議中有工程建設(shè)的內(nèi)容，為完成這些工程建設(shè)，項目公司需要與施工方簽署施工合同，如果工程屬于法定必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，則施工合同至少需要一次招標(biāo)程序（社會資本選定環(huán)節(jié)或施工方選定環(huán)節(jié)），不能以工程施工未經(jīng)招標(biāo)程序倒推PPP協(xié)議無效，兩者不是一個層面的問題。

（3）PPP協(xié)議的簽署與PPP協(xié)議的履行應(yīng)當(dāng)區(qū)分，不能以履行的問題否定PPP協(xié)議的效力。PPP項目按照《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的采購程序（比如，采用競爭性磋商方式采購的，須經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)）采購，協(xié)議主體符合規(guī)定，行政行為不存在“重大且明顯違法”，無《合同法》第五十二條規(guī)定的情形的話，簽署的PPP協(xié)議應(yīng)當(dāng)是合法有效的。即判定PPP協(xié)議的效力，應(yīng)結(jié)合《政府采購法》、《行政訴訟法》、《合同法》及相關(guān)規(guī)定對協(xié)議本身進(jìn)行判定，至于履行PPP協(xié)議過程中，簽署的施工合同、設(shè)備采購合同等存在效力問題，不能否定PPP協(xié)議的效力。

4.因履行PPP協(xié)議簽訂的施工合同的招投標(biāo)及效力問題

如果社會資本方是通過招標(biāo)方式選定的，且社會資本方具有相應(yīng)的施工資質(zhì)能夠自行建設(shè)的情形下，即使工程屬于法定必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，依據(jù)《招投標(biāo)法實施條例》第九條第三款的規(guī)定，社會資本方可與依據(jù)PPP協(xié)議組建的項目公司直接簽署施工合同，不需再進(jìn)行招標(biāo)。但是，如果社會資本方不具有相應(yīng)的施工資質(zhì)，則必須通過招標(biāo)方式選定施工方，否則社會資本方與依據(jù)PPP協(xié)議組建的項目公司直接簽署施工合同的，施工合同無效。

如果社會資本方是通過非招標(biāo)方式（包括競爭性磋商、競爭性談判和單一來源采購）選定，PPP項目中的工程屬于法定必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，社會資本方具備相應(yīng)資質(zhì)能夠自行建設(shè)的情況下，社會資本方與依據(jù)PPP協(xié)議組建的項目公司直接簽署施工合同，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的規(guī)定，施工合同無效。因為在此情形下，工程屬于法定必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，施工方的選定未經(jīng)過任何一次招標(biāo)程序，財政部的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》的法律層級明顯低于《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，屬于下位法違背上位法，不能依據(jù)財政部的規(guī)定排除《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的效力，否則將架空《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的規(guī)定。此外，如果社會資本方不具有相應(yīng)的施工資質(zhì)，則必須通過招標(biāo)方式選定施工方，社會資本方與依據(jù)PPP協(xié)議組建的項目公司直接簽署施工合同的，施工合同無效。

因履行PPP協(xié)議簽訂的施工合同，施工合同涉及的工程屬于法定必須強(qiáng)制招標(biāo)的項目，施工合同必須經(jīng)過一次招標(biāo)程序，筆者認(rèn)為，招標(biāo)程序可以是在具備資質(zhì)能夠自行建設(shè)的社會資本方的選定環(huán)節(jié)，也可以是在（社會資本方不是通過招標(biāo)方式選定或社會資本方不具備資質(zhì)不能自行建設(shè)）施工方的選定環(huán)節(jié)。

5.結(jié)語

目前落地的PPP項目近萬個，通過非招標(biāo)方式選定社會資本方的項目數(shù)以千計，據(jù)筆者參與PPP項目的經(jīng)驗，涉及工程建設(shè)的PPP項目鮮有二次招標(biāo)選定施工方的，因為基本所有具備施工資質(zhì)的社會資本方參與PPP項目的目的都是為了成為施工方。由于我國目前沒有PPP方面的法律，PPP主推部門國家發(fā)展和改革委員會與財政部對于本文所涉問題也存在爭議，勢必或已經(jīng)造成PPP實施過程中存在或多或少的問題。希望立法層面對此問題進(jìn)行統(tǒng)一和明確，避免不必要的爭議徒增訴累。

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