清理整頓：中國政府管理社會組織的一種非常規(guī)手段

孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

改革開放以來，中國社會組織發(fā)展過程中存在一種規(guī)律性現(xiàn)象，即每隔幾年，有關(guān)政府部門會集中一段時間，清理整頓社會組織。與年檢、重大活動請示報告等制度化工具相比，清理整頓是中國政府管理社會組織的一種非常規(guī)手段。這種管理手段的實施運用，對于加強社會組織管理，嚴(yán)厲打擊違法違紀(jì)社會組織，規(guī)范社會組織行為，確保社會組織的政治正確性具有重要作用。但是，清理整頓的副作用和消極影響也不容忽視。深入分析中國政府清理整頓社會組織的歷程及特點，探討清理整頓的動因，反思清理整頓的影響，對于改革和創(chuàng)新中國社會組織管理體制，促進社會組織健康發(fā)展，具有重要意義。

一、政府清理整頓社會組織的歷程及特點

清理整頓是在科層權(quán)威的強力推動和高位拉動下，通過定向資源動員和有效整合管理力量，發(fā)揮“集中力量辦大事”[1]的制度優(yōu)勢，對社會組織發(fā)展中累積的突出問題進行集中整治的一種管理行為。改革開放后，中國政府統(tǒng)一部署了三次大規(guī)模的、全國性的清理整頓社會組織活動（見表1）。

表1 改革開放以來針對社會組織的大規(guī)模、全國性的清理整頓

第一次清理整頓始于1984年11月，止于1986年上半年。1984年11月，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于嚴(yán)格控制成立全國性組織的通知》，要求嚴(yán)格控制成立跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的全國性社會組織，對未經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)已經(jīng)成立的全國性社會組織進行復(fù)查。經(jīng)重新審查，凡不需要的全國性社會組織要予以撤銷。1985年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國家經(jīng)濟體制改革委員會關(guān)于成立全國性組織的若干規(guī)定》。該文件對社會組織的清理整頓工作作出了進一步的細(xì)化安排，并要求從嚴(yán)控制地區(qū)性社會組織，由各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)中央文件精神，制定審批和復(fù)查社會組織的具體辦法。

第二次清理整頓始于1989年12月，止于1992年下半年。1989年12月，中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于進一步清理整頓基金會的通知》，要求對基金會撤銷一批、合并一批，由此正式拉開了此輪清理整頓的序幕。1990年6月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于清理整頓社會團體的請示》。該文件指出了中國社會團體中存在的主要問題，要求各地先從社會科學(xué)和文學(xué)藝術(shù)類社會團體入手，逐步對其他社會團體進行清理整頓和復(fù)查登記，對非法成立或問題嚴(yán)重的社會團體要堅決取締。

第三次清理整頓始于1997年4月，止于2000年上半年。1996年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》。根據(jù)該文件精神，1997年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于清理整頓社會團體的意見》，要求開始對社會組織進行第三次清理整頓。為推動和指導(dǎo)清理整頓工作，確保清理整頓工作順利進行，中共中央、國務(wù)院和民政部先后下發(fā)了多個規(guī)范性文件，如民政部《關(guān)于查處非法社團組織的通知》（1997年），中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》（1999年）等。

回顧中國政府清理整頓社會組織的歷程，可以看出，它具有如下特點：

第一，自上而下推動。政府認(rèn)為社會組織過多過濫，或者社會組織發(fā)展面臨“失控”的風(fēng)險時，就會作出清理整頓社會組織的決策。清理整頓社會組織的政策文件，很多是黨政（中共中央、國務(wù)院）聯(lián)合發(fā)布的。隨后，民政部根據(jù)中共中央、國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，制定操作性的政策規(guī)定，要求各地貫徹執(zhí)行。政府自上而下推動在第三次清理整頓中表現(xiàn)得非常明顯。1996年7月，中共中央政治局常委會專門研究了社會組織管理問題。1996年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》。1996年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》[2]。1999年10月，中共中央政治局常委會再次專門研究了社會組織管理問題，這些文件是清理整頓社會組織的主要政策規(guī)范。

第二，參與部門廣泛。盡管民政部門在清理整頓過程中扮演著組織策劃、統(tǒng)籌安排的角色，但是這并不代表民政部門對清理整頓承擔(dān)全部責(zé)任。有關(guān)政策文件特別強調(diào)，公安、國家安全、人民銀行等部門要積極配合。事實上，按照雙重管理體制的要求，絕大多數(shù)政府職能部門都參與了清理整頓工作。業(yè)務(wù)主管機關(guān)負(fù)責(zé)簽署社會組織清理整頓的初審意見，而多數(shù)政府職能部門都承擔(dān)有業(yè)務(wù)主管機關(guān)的職責(zé)。有學(xué)者指出：“目前擔(dān)任民間組織的業(yè)務(wù)主管機關(guān)的政府和相關(guān)部門至少有82家之多，這些部門包括黨、政、軍、工、青、婦、事業(yè)單位、獨立監(jiān)管機構(gòu)。”[3]74-75為了加強眾多參與部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）成立了社會組織清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，由省委副書記或主管副省長任組長。

第三，持續(xù)時間長。每次清理整頓都持續(xù)數(shù)年。清理整頓之所以持續(xù)時間長，原因是多方面的。一是政策學(xué)習(xí)和政策宣傳需要消耗一定的時間。中央關(guān)于社會組織清理整頓的政策下發(fā)后，各地、各有關(guān)部門要層層傳達(dá)中央的政策文件，并組織有關(guān)執(zhí)行人員認(rèn)真學(xué)習(xí)。同時，有關(guān)方面還須做好政策宣傳工作，便于清理整頓的對象即社會組織知曉文件精神。這當(dāng)然要假以時日才能完成。二是制定具體的清理整頓方案可能會導(dǎo)致政策執(zhí)行時滯。中央的政策是戰(zhàn)略性的、宏觀性的，各地、各部門必須根據(jù)社會組織的實際情況，制定清理整頓社會組織的具體方案，才能保證清理整頓政策落到實處，而制定具體方案需要消耗一定的時間。三是有關(guān)文件規(guī)定的“先搞試點，總結(jié)經(jīng)驗后再全面鋪開”的執(zhí)行策略，使清理整頓政策執(zhí)行往往以漸進的方式進行。四是清理整頓不僅涉及面廣、工作任務(wù)繁重，而且面臨諸多新問題、新情況。對于新問題、新情況，各地、各有關(guān)部門要層層上報至民政部，由民政部加以解釋。這種上下級間的信息溝通需要耽擱一定的時間。五是清理整頓社會組織的政策標(biāo)準(zhǔn)不斷發(fā)生變化。比如，在第三次清理整頓過程中，民政部下發(fā)清理整頓社會組織的文件后，有關(guān)方面又提出了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的要求和在社會組織中建立黨組織的要求。同時規(guī)定，“前期已經(jīng)進行審定和換證工作的地方，如審定標(biāo)準(zhǔn)與本通知的標(biāo)準(zhǔn)不符的，要按照本通知的標(biāo)準(zhǔn)重新審定”[4]238。政策的調(diào)整和變化，容易使清理整理工作出現(xiàn)反復(fù)。

第四，全面排查與重點打擊相結(jié)合。清理整頓是對社會組織的一次“全面體檢”，它不留死角，其對象是所有類型的社會組織。登記的社會組織和未登記的社會組織、官方社會組織和草根社會組織、全國性社會組織和地方性社會組織都須參加清理整頓活動。它也是對社會組織各方面情況的一次全面檢查，如社會組織的政治方向、業(yè)務(wù)活動、財務(wù)管理、組織人事等。清理整頓的重點是“那些以反對‘四項基本原則’為目的、危害國家安全和社會穩(wěn)定的敵對非法民間組織”[5]，或者是具有危害政治穩(wěn)定潛能的社會組織，如“涉及民族及其他社會科學(xué)、自然科學(xué)的邊緣交叉學(xué)科和青少年、婦女兒童等問題的各類研究機構(gòu)、社會經(jīng)濟調(diào)查機構(gòu)”[6]。

第五，周期性發(fā)生。當(dāng)清理整頓取得預(yù)期成效時，黨和政府就會停止清理整頓活動，將社會組織的日常管理提到議事日程，并采取一系列政策措施促進社會組織快速發(fā)展。社會組織的爆炸式增長特別是非法社會組織的大量存在又使黨和政府認(rèn)為，社會組織會對社會政治秩序構(gòu)成威脅，因而開始部署新一輪的清理整頓工作。有學(xué)者提出的“水瓢模型”[7]很好地解釋了清理整頓的周期性。“水瓢模型”認(rèn)為，成立社會組織和參加社會組織的活動是公民結(jié)社自由的體現(xiàn)。當(dāng)整個社會的民主自由意識高漲時，新成立的社會組織就會迅速增加。但是，政府只能容忍社會組織有序良性發(fā)展。當(dāng)認(rèn)識到社會組織可能威脅政治安全和社會安定時，政府就會規(guī)范限制社會組織發(fā)展（清理整頓），此時新成立的社會組織數(shù)量就會大幅度減少。然而，在發(fā)展市場經(jīng)濟和建設(shè)社會主義政治文明的背景下，人們的結(jié)社意識總是潛在的，一旦政府放松控制（清理整頓結(jié)束），人們的結(jié)社熱情又會浮出水面，這又為新一輪的清理整頓準(zhǔn)備了條件。盡管隨著依法治國進程的加快，2000年后，大規(guī)模、全國性的清理整頓活動有減弱的趨向。但是，政府并沒有完全停用清理整頓這一管理手段。2001年，民政部開展了針對社會團體分支機構(gòu)代表機構(gòu)的清理整頓；2004年，民政部開展了針對全國性社會團體的清理整頓；2014年，中組部等部門開展了針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社會組織職務(wù)問題的清理整頓。在地方政府層面，清理整頓這一管理手段的使用頻率更高。比如，2013年，山西省出臺了《全省性社會團體清理規(guī)范方案》，要求集中清理規(guī)范全省性社會團體；2019年，吉林省長春市開展了清理整頓社會組織集中行動。地方政府還經(jīng)常開展針對社會組織的專項清理整頓，比如針對行業(yè)協(xié)會的清理整頓、針對基金會的清理整頓等。

二、政府清理整頓社會組織的動因

清理整頓是以超常規(guī)方式進行的社會組織管理活動。清理整頓期間，地毯式清理、全面深度排查、強力糾偏和剛性懲罰成為民政部門和有關(guān)職能部門的中心工作和主要議程，相反，登記注冊等常態(tài)的行政管理行為則基本停止。因此，清理整頓雖然以科層制組織為基礎(chǔ)，但是它暫時打亂了科層制的運作規(guī)范，臨時重塑了科層體系的治理流程。這一突破常規(guī)的管理方式被反復(fù)多次運用，原因是復(fù)雜的。

第一，政治穩(wěn)定考量是政府清理整頓社會組織的根本原因。作為一個社會主義國家，中國始終是西方國家“和平演變”的主要對象之一。利用社會組織從事滲透、破壞、顛覆活動是西方國家實施“和平演變”戰(zhàn)略的重要手段。社會組織具有非營利性、非政府性等外在特征，因而利用社會組織從事“西化”“分化”活動具有很強的欺騙性和隱蔽性。在這種背景下，社會領(lǐng)域是開展“和平演變”與反“和平演變”、滲透與反滲透斗爭的重要陣地。一些境外敵對勢力擅自在中國設(shè)立社會組織，在宗教、民族、政治等領(lǐng)域進行破壞活動?！蛾P(guān)于進一步加強民間組織管理工作的通知》指出：“不少地方出現(xiàn)了外國人和港澳臺人士設(shè)立的聯(lián)合會、基金會、俱樂部、同盟會以及境外民間組織的分會。這些組織不僅在當(dāng)?shù)禺惓；钴S，有的還跨地區(qū)發(fā)展會員，從事非法活動，對中國進行滲透、破壞。”[5]一些境外反華反共分子以捐助、合作、資助為手段，扶持聽命于己的反動社會組織，傳播西式價值觀，企圖瓦解社會主義意識形態(tài)的主導(dǎo)地位。還有一些與境外敵對勢力聯(lián)系密切的非法社會組織，利用中國改革過程中尚待解決的敏感問題，挑起事端，力圖激化社會矛盾，惡化干群關(guān)系和政社關(guān)系，甚至公然攻擊執(zhí)政黨的政治地位，“宣稱要上臺、要執(zhí)政，氣焰十分囂張”[5]。這些問題的存在使黨和政府認(rèn)識到，社會組織中存在一些不穩(wěn)定因素，社會組織有充當(dāng)西方敵對勢力對我進行滲透、顛覆工具的可能性。因而對社會組織持警惕防范態(tài)度，定期不定期地對之開展清理整頓，目的在于將社會組織對政治穩(wěn)定的負(fù)面影響降至最低限度，確保國家安全和社會穩(wěn)定。

第二，社會組織管理體制存在缺陷促使政府頻繁對社會組織進行清理整頓。中國的社會組織管理模式是一種典型的行政監(jiān)管模式。一方面，政府是唯一的權(quán)威性的監(jiān)管主體，行業(yè)自律和社會監(jiān)督基本缺位。另一方面，政府主要運用行政手段管理社會組織，經(jīng)濟手段、司法手段的作用微弱。治理工具不足，嚴(yán)重影響了政府管控社會組織的能力，導(dǎo)致常規(guī)管理“失靈”。

改革開放以來，中國政府一直強調(diào)加強社會組織管理機構(gòu)建設(shè)，但是社會組織管理機構(gòu)的力量仍相對薄弱。例如，“安徽省級登記管理的社會組織近千個，民間組織管理局的人員編制僅10個；全省三級登記管理的社會組織17587個（含備案管理的城鄉(xiāng)基層社會組織），核定的人員編制僅123個，特別是縣級登記管理‘三無’——無專門機構(gòu)、無專職人員、無專項經(jīng)費現(xiàn)象嚴(yán)重，只能應(yīng)付甚至難以應(yīng)付現(xiàn)行的登記工作”[8]。在這種情況下，政府部門只得將主要精力用于登記管理，而對社會組織獲準(zhǔn)登記之后的各種活動卻疏于管理，因而普遍存在“重入口、輕過程”“登記嚴(yán)、監(jiān)管松”的問題。換言之，管理對象的復(fù)雜性和管理力量的有限性之間的差距，使政府監(jiān)管效果大打折扣。

此外，有關(guān)社會組織的監(jiān)管資源、權(quán)能分散于多個政府職能部門，呈碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致政府不能及時修補第一扇“破窗”，不能對社會組織的違法違規(guī)行為作出及時有效的反應(yīng)。如作為社會組織管理體制核心內(nèi)容的雙重管理，其本意在于設(shè)置“雙保險”機制，但事實上導(dǎo)致了業(yè)務(wù)主管機關(guān)與民政部門之間的扯皮推諉、爭功諉過現(xiàn)象，致使部分社會組織處于放任狀態(tài)。管理體制的缺陷使社會組織的違法違規(guī)行為時有發(fā)生，比如貪污、挪用善款，亂評比、亂排名、亂發(fā)獎牌等。為了彌補管理體制上的缺陷，堵塞管理漏洞，督促社會組織依照法律法規(guī)和章程開展活動，政府不得不多次開展清理整頓。通過“集中整治”，在短期內(nèi)進行資源動員、集中注意力，構(gòu)建任務(wù)導(dǎo)向的部門聯(lián)動和條塊協(xié)作機制，在一定程度上緩解了常規(guī)治理能力不足的問題。從這個意義上說，清理整頓社會組織是一種“無奈之舉”。

第三，運動式思維的慣性使政府部門偏愛清理整頓這種管理手段。在革命戰(zhàn)爭年代，黨習(xí)慣于運用運動式動員，教育、組織群眾。新中國成立后，中國政府在經(jīng)濟、政治、文化、意識形態(tài)等領(lǐng)域，頻繁發(fā)動了多次政治運動。正如有人指出的那樣，在那個時代，“運動一個接著一個，其間隔最短者不足兩年，最長者也不過五年”[9]。政治運動具有超強的社會推動能力，對于提升國家生存的能力和培養(yǎng)公民的政治認(rèn)同感具有一定的積極作用，但是，也給中國社會主義建設(shè)事業(yè)和人民生活帶來了無可挽回的損失。因此，改革開放后，鄧小平根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，在總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確表示不再搞政治運動[10]。但是，畢竟中國曾經(jīng)歷了如火如荼的政治運動歲月，政治運動雖然停止了，但是運動式思維方式仍然遺存，作為一種政治意識和社會心理仍時隱時現(xiàn)地表現(xiàn)出來。有學(xué)者指出：“在目前的中國政治中仍然存在著運動型解決方式的明顯跡象?！盵11]比如，一些政府部門集中打假、集中清理城市違章建筑、集中整治環(huán)境污染。運動式思維的典型特征是動員聚集“全政府”資源在短期內(nèi)對特定社會問題進行非常態(tài)整治。顯然，清理整頓社會組織完全符合上述特征。事實上，在一些學(xué)者看來，清理整理社會組織就是一場運動[12]。

第四，社會組織羸弱使政府有能力隨時對社會組織開展清理整頓。改革開放前，中國不存在真正意義上的社會組織，當(dāng)時的狀態(tài)是“社會國家化”[13]。1978年后，國家有意識地從某些領(lǐng)域撤退，社會組織才具備了生存的條件和空間。中國社會組織發(fā)育的初始條件決定了它相對于政府權(quán)力的弱勢地位。到目前為止，無論是從數(shù)量、規(guī)模，還是從作用、影響力來說，中國社會組織仍處于弱小狀態(tài)，難以對政府權(quán)力行使構(gòu)成有效約束和監(jiān)督。一些學(xué)者套用西方的法團主義理論解釋中國政府與社會組織間關(guān)系，顯然具有一定局限性。法團主義處理的是“先分化、后整合”的問題，而中國社會組織的發(fā)育路徑是“先整合，后分化”。如果反過來使用法團主義理論，必然“離開了這個理論的傳統(tǒng)主題”[14]。更為重要的是，法團主義所設(shè)想的社會組織之間、社會組織與政府之間平等協(xié)商制定公共政策的現(xiàn)象，在目前并不多見。相對于強勢行政來說，羸弱的社會組織僅是政府約束和限制的管理對象和政策調(diào)整的目標(biāo)群體。在關(guān)系自身生存利益的清理整頓問題上，社會組織無能力參與有關(guān)政策制定，因而清理整頓決策“基本上都是政府的自主行為，是政府自主選擇的結(jié)果”[15]46。換言之，由于社會組織發(fā)揮制約政府權(quán)力行使的反作用力很小，所以政府能夠根據(jù)內(nèi)外環(huán)境條件，單方面決定何時對社會組織開展清理整頓。這是清理整頓這種管理手段沿用至今的重要原因。

三、政府清理整頓社會組織的影響

清理整頓嚴(yán)厲打擊了社會組織的不法行為，減少了違法存量，產(chǎn)生了極大的威懾效應(yīng)，這無疑有利于增強中國社會組織化進程的可控性，保證社會組織沿著社會主義方向健康發(fā)展，確保社會組織在中國的改革開放、經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中發(fā)揮積極作用。這一點表明，清理整頓的價值不可低估。米格代爾認(rèn)為，發(fā)展中國家能力低下、治理質(zhì)量不佳的主因是，“社會控制的網(wǎng)狀分布并沒有轉(zhuǎn)變成金字塔狀分布”[16]。大量性質(zhì)各異、自主自利的社會組織擁有制定民眾所實際遵循的游戲規(guī)則、規(guī)制人們的日常行為的真實能力，國家反而是虛弱的。福山也認(rèn)為，民主自由需要強國家的庇護，而高度發(fā)達(dá)的社會可能導(dǎo)致政治衰朽[17]。因此，不可全盤否定清理整頓的合理性。但是，從培育發(fā)展社會組織角度來看，清理整頓的負(fù)面影響是顯而易見的。

第一，妨礙社會組織管理的法治化。社會組織管理法治化是依法行政、依法治國的題中應(yīng)有之義。但是，清理整頓過程中的某些做法卻與社會組織管理法治化的要求相悖。清理整頓的少數(shù)政策文件是粗放型的，其條款過于籠統(tǒng)、抽象，因而賦予政府官員過多的自由裁量權(quán)。比如，有關(guān)清理整頓的一些政策文件規(guī)定，凡社會不需要的社會組織，要予以撤銷，但是，衡量“社會不需要”的具體標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確規(guī)定。又如，違背非營利性宗旨的社會組織，要予以撤銷。但是，在管理實踐中評價社會組織是否恪守非營利性宗旨，是一個相當(dāng)復(fù)雜的問題，“這個問題不論是社會團體工作人員本身，還是政府部門官員，就連瑞士、德國的法院也沒有解決這個爭議問題，成為社會懸案”[18]。這種模糊性的規(guī)定，容易使個別政府官員在清理整頓活動中滲入自己的主觀偏好和思想情感，從而違背了法的“非人格化”[19]250（形式平等）和“可預(yù)計性”[19]173要求。此外，清理整頓中的“從重”“從嚴(yán)”“從快”等做法，可能使法治公平面臨風(fēng)險；嚴(yán)管、嚴(yán)懲往往是清理整頓前期的事，一旦進入尾聲，管理態(tài)度松懈、管理退步成為必然，這使管理對象認(rèn)為嚴(yán)管、嚴(yán)懲是權(quán)宜之計，“出事”是撞“槍口”、碰“風(fēng)頭”的結(jié)果，這種機會主義態(tài)度損害了法律的威信。這些問題的存在使一些學(xué)者認(rèn)為，清理整頓是一種“越過法規(guī)”的管理行為[20]。

第二，延緩社會組織的發(fā)育進程。在清理整頓期間，限制社會組織發(fā)展是主導(dǎo)的價值導(dǎo)向。按照有關(guān)政策文件，清理整頓期間，一般不再審批新的社會組織。如1989年后的10年時間里，“有約5年是基本不批準(zhǔn)新社團的成立的”[21]。而合并、解散、注銷、撤銷、取締等剛性懲罰手段的運用，直接導(dǎo)致社會組織數(shù)量銳減。1992年，第二次清理整頓結(jié)束后，得到確認(rèn)登記的全國性社團1200個，減少了400多個；得到確認(rèn)登記的地方性社團18萬個，減少了2萬多個[22]。全國性社團和地方性社團的數(shù)量均未超過清理整頓前的1989年。第三次清理整頓結(jié)束后，全國社團總數(shù)由近20萬個減至13.6萬個；全國性社團由1849個減為1500多個[3]102。另有學(xué)者研究表明，1999年全國社會組織總數(shù)增長-13.58%，是改革開放以來最大的負(fù)增長[23]。清理整頓不僅導(dǎo)致社會組織數(shù)量銳減，而且損害了社會組織公信力。有學(xué)者指出：“中國傳統(tǒng)政治文化的基本傾向之一是重政府而輕民間，對政府機關(guān)的信任遠(yuǎn)超過對民間組織的信任?！盵24]清理整頓加劇了社會組織公信力的脆弱性。為了配合清理整頓，有關(guān)方面大力宣傳社會組織中存在的一些潛在問題，損害了社會組織的整體形象。而且，有關(guān)方面不提或很少提社會組織的積極作用，給公眾造成“清理整頓就是否定社會組織作用”的誤解。在清理整頓過程中，層層檢查、層層匯報，社會組織不得不填報大量材料，不僅容易滋生形式主義風(fēng)氣，而且牽扯社會組織過多精力，妨礙了社會組織的公共服務(wù)供給活動。這會改變公眾對社會組織的支持態(tài)度。此外，取締、撤銷等剛性管理手段直接關(guān)系到社會組織的生死存亡。那些被取締、被撤銷的社會組織往往會以激進態(tài)度看待政府的清理整頓行為。比如，某協(xié)會被撤銷后，在媒體上公開指責(zé)政府部門，為自己“鳴不平”[25]。此舉可能導(dǎo)致政府將某些社會組織視為“異己力量”，增強政府對其的不信任感，從而為下一輪清理整頓埋下伏筆。

第三，強化社會組織的行政化色彩。在清理整頓過程中被反復(fù)強化的雙重管理[4]，鞏固了政府部門與社會組織之間的依附關(guān)系。在雙重管理制度下，一個社會組織要想取得合法身份，必須得到某個黨政機關(guān)的許可。利用這種許可權(quán)，業(yè)務(wù)主管機關(guān)可以全面而直接地干預(yù)社會組織內(nèi)部活動。正如有學(xué)者所指出的：“社團的成立與取締、章程的制定和修改、宗旨和任務(wù)的限定與調(diào)整、人事和組織機構(gòu)的設(shè)置與改變，乃至日程活動的計劃和實施都必須得到業(yè)務(wù)主管部門的批準(zhǔn)?！盵26]比如，就人事權(quán)來說，多數(shù)社會組織的人事權(quán)掌握在業(yè)務(wù)主管單位手中。因為業(yè)務(wù)主管單位是否掌握社會組織的人事權(quán)是清理整頓中重點檢查的事項之一?！蛾P(guān)于清理整頓社會團體審定工作和換發(fā)證書工作的通知》明確規(guī)定：“社會團體的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)過所在單位的人事部門和業(yè)務(wù)主管單位審核后，再由社會團體按其章程規(guī)定的民主程序選舉產(chǎn)生?！庇汕謇碚D所強化的政府與社會組織之間的依附關(guān)系，增強了中國社會組織的行政化色彩，使之僅具社會組織的“外形”，而其與政府的運行邏輯基本相同[27]。因此，中國的社會組織又被稱為政府組織的非政府組織（GONGO）[28]。這使中國社會組織發(fā)育并沒有沿著國家與社會相分離、政社分開的方向前進，不僅妨礙了現(xiàn)代社會組織體制的建立，阻礙了社會組織比較優(yōu)勢的發(fā)揮，而且?guī)в辛ㄔO(shè)問題。

第四，導(dǎo)致社會組織發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性。清理整頓是計劃管理體制的一種重要表現(xiàn)，因為清理整頓實質(zhì)上是政府對社會組織的總量和結(jié)構(gòu)進行的計劃調(diào)控。就總量調(diào)控來說，前文已經(jīng)指出，清理整頓導(dǎo)致社會組織數(shù)量銳減。就結(jié)構(gòu)調(diào)控來說，清理整頓導(dǎo)致社會組織發(fā)展呈現(xiàn)不平衡性。中國社會組織的絕大多數(shù)屬于社會服務(wù)型組織，占所有登記注冊社會組織數(shù)量的86.2%[15]14。相比之下，以政策倡導(dǎo)等為宗旨的社會組織數(shù)量很少。這類組織具有較強的政治色彩，因而在清理整頓中被首先過濾掉。此外，官方社會組織與草根社會組織的數(shù)量也明顯失衡。官方社會組織由于與政府部門關(guān)系密切，容易贏得政府部門的信任，在清理整頓過程中較易過關(guān)。自下而上成立的草根社會組織是從體制外生長起來的，政府部門對其信任度較低，所以在清理整頓過程中容易受到?jīng)_擊。登記注冊的高門檻有利于官方社會組織取得合法身份，因為得到政府扶持的官方社會組織容易滿足登記注冊的條件。大量草根社會組織難以越過登記注冊的高門檻，也就難以獲得民政部門給予的合法身份，因而在清理整頓過程中成為被取締的對象?！蛾P(guān)于查處非法社團組織的通知》《取締非法民間組織暫行辦法》均規(guī)定，未經(jīng)登記，擅自以社會組織名義進行活動的，屬于非法社會組織，應(yīng)該予以取締。結(jié)果，中國官方社會組織的數(shù)量占社會組織總量的83.6%，遠(yuǎn)超過草根社會組織的數(shù)量[15]52。

四、結(jié)語

盡管有著上述局限性，但在沒有合適的替代手段之前，清理整頓仍有較大的存在空間，仍然是一種“好用”的工具。有限肯定清理整頓，并不意味著否定清理整頓向制度化、規(guī)則化治理轉(zhuǎn)型的必然性和完善改進清理整頓的必要性。

近期，要減少清理整頓的使用頻率，弱化有關(guān)部門對清理整頓的依賴性。清理整頓是一種“例外”的管理手段，其作用主要是解決社會組織治理中的棘手問題，常規(guī)管理問題的解決必須依靠日常監(jiān)督和常態(tài)執(zhí)法。要善于將清理整頓所要解決的難題予以分解，有計劃地融于政府部門的季度工作重點和年度工作計劃之中，將之轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)工作任務(wù)。同時，要減少清理整頓對常規(guī)治理的侵?jǐn)_，尤其是要減少清理整頓對常規(guī)管理人力、財力資源的擠占，努力形成清理整頓與常規(guī)管理之間良性并存的局面。在此基礎(chǔ)上，形成清理整頓與常規(guī)治理間的“協(xié)同效應(yīng)”[29]。

遠(yuǎn)期，要堅定清理整頓向法治化、規(guī)則化治理轉(zhuǎn)型的方向，并積極探尋推進轉(zhuǎn)型的可行路徑。要完善政績考核機制，將干部管理社會組織的潛在成效和長期成果納入政績考核范圍，激勵干部在管理社會組織過程中“抓早”“抓小”，將違法違規(guī)問題消滅在萌芽狀態(tài)，克服日常管理“勞而無功”、轟轟烈烈的清理整頓吸引眼球并易于“上位”的不正?，F(xiàn)象，有效遏制“政治人的經(jīng)濟人本性”[30]。要積極推廣智慧型監(jiān)管和技術(shù)治理，通過運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，及時感知社會組織管理存在的問題，精準(zhǔn)研判社會組織中存在的風(fēng)險，快速處置社會組織的不法行為。要倡導(dǎo)踐行綜合治理、多方共治理念，構(gòu)建跨部門、跨組織合作機制，獲取更多的體制外資源、技能和知識，獲得解決社會組織管理問題的創(chuàng)新性方案[31]，以提升政府常規(guī)管理的效能。清理整頓向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變的過程，也就是構(gòu)建社會組織長效治理機制、實現(xiàn)標(biāo)本兼治的過程。