重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的作用

趙潔民 張鳳香

摘要：新時(shí)代下，鄉(xiāng)規(guī)民約是保障鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)道德自治的重要舉措，在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。本文從為什么要重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用、鄉(xiāng)規(guī)民約面臨的現(xiàn)實(shí)困境入手，對如何重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理作用等從三個(gè)方面展開論述。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理;困境及破解

鄉(xiāng)規(guī)民約是在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展過程中形成的，并普遍為全體鄉(xiāng)民共同遵守的規(guī)范形式，不僅可以規(guī)范鄉(xiāng)村居民的道德準(zhǔn)則與行為方式，也能協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，保障群眾利益，是中國傳統(tǒng)社會(huì)治理智慧的重要體現(xiàn)。新時(shí)代下，重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的作用是當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的題中應(yīng)有之義，進(jìn)一步健全和完善鄉(xiāng)規(guī)民約，有效破解鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境，使其更好轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能，對于提升我國當(dāng)代鄉(xiāng)村治理水平具有重要意義。

一、重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用是當(dāng)代加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的必然要求

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約是國家法律法規(guī)的有益補(bǔ)充，對國家法律法規(guī)的有效實(shí)施有著不可忽視的輔助作用。

國家法律法規(guī)是鄉(xiāng)村治理的根本保障，是鄉(xiāng)村治理有效進(jìn)行的前提基礎(chǔ)，鄉(xiāng)規(guī)民約作為國家法律的有益補(bǔ)充，一定程度上完善了當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中國家處理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)和社會(huì)關(guān)系等方面的國家法治體系，比如小偷小摸、一般性的賭博、斗毆和迷信活動(dòng)、輕微亂砍濫伐林木行為、一般家庭、婚姻糾分等問題在國家法律法規(guī)中對這些問題行為的處理并沒有具體的條款，處理解決這一系列問題一般是依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約的一些約定俗成的解決方式和方法。相比漫長的法律訴訟程序而言，通過鄉(xiāng)規(guī)民約調(diào)解矛盾糾紛，村民認(rèn)同感較強(qiáng)，對抗情緒低，在德高望眾的宗族人員調(diào)解下，更能夠服從，自覺遵守，也更符合一些基層群眾遇到矛盾糾紛不愿意到法院打官司的行為習(xí)慣。因此要依法完善鄉(xiāng)規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律法規(guī)的有效銜接，對鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行不斷地補(bǔ)充和完善，摒棄鄉(xiāng)規(guī)民約中的傳統(tǒng)陋習(xí)，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義新風(fēng)尚，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，將法治的基本精神、價(jià)值理念、規(guī)范要求等融入鄉(xiāng)規(guī)民約之中，在這個(gè)不斷補(bǔ)充完善、修改、融合的過程中，不僅賦予了鄉(xiāng)村民約新的活力與精神力，使鄉(xiāng)規(guī)民約對國家法律體系進(jìn)行更加有效的補(bǔ)充，而且國家法律也更容易被廣大鄉(xiāng)村居民從心底里接受與認(rèn)同，保障鄉(xiāng)村法治社會(huì)的全面實(shí)施。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約是加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理，構(gòu)建鄉(xiāng)村共建共治共享治理格局的有效路徑。《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確指出“以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。十九大報(bào)告提出要構(gòu)建“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這些思想實(shí)質(zhì)上為農(nóng)村基層自治提供了一種新的思路，即運(yùn)用鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)行群眾自我教育、自我管理推動(dòng)多主體共治的鄉(xiāng)村治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村基層社會(huì)的低成本、高效能治理。實(shí)踐也證明，以鄉(xiāng)規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的一種有效路徑在全國各地都有很多成功案例。比如新建住宅的邊界劃分和公共區(qū)域的分配問題，農(nóng)村孝道與敬老問題，遺產(chǎn)繼承、彩禮糾紛等問題以及村民的婚喪嫁娶等生活息息相關(guān)的問題，都在鄉(xiāng)規(guī)民約中都有明確規(guī)定，依靠鄉(xiāng)規(guī)民約、輿論等，通過調(diào)解、協(xié)商等方式這些問題都能得到有效解決，也正是因?yàn)槊褚?guī)民約避免了法律法規(guī)的“冰冷生硬”，更加貼近群眾生活，因而在執(zhí)行與遵守中，才更容易得到村民內(nèi)心的認(rèn)可。因此要健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，就必須創(chuàng)新社會(huì)治理模式，必須更加重視鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的柔性作用。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村道德自治和培育鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要依據(jù)。鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民行為的內(nèi)在支撐和必須遵守的行為規(guī)范，扎根于人們心底，厚植于群眾之間，是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的重要組成部分，對人們的行為和社會(huì)秩序的維護(hù)具有極為深刻的影響，在道德約束、行為教化和農(nóng)村事務(wù)管理方面的作用非常突出，其中傳達(dá)和宣揚(yáng)的思想、信念、道德等構(gòu)成了許多村民共同認(rèn)可和接受的價(jià)值觀，不斷地修改人們與之相沖突的價(jià)值觀念，教化不同的利益主體，自覺養(yǎng)成符合村民共同利益，共同理想的行為。鄉(xiāng)規(guī)民約的道德規(guī)范性涵蓋了國家、社會(huì)和個(gè)人三個(gè)層次，是整個(gè)社會(huì)道德架構(gòu)體系不可或缺的組成部分，從國家層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約“尚仁重德”，“尚和合、求大同”;從社會(huì)層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約強(qiáng)調(diào)“扶正揚(yáng)善、禮法并重、握法處勢”;從個(gè)人層面看，鄉(xiāng)規(guī)民約弘揚(yáng)“誠信守正、寬厚孝義、患難相恤”。因此在中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)規(guī)民約在培育鄉(xiāng)風(fēng)文明中的作用，提出鄉(xiāng)規(guī)民約的“全覆蓋”。

二、鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中面臨的現(xiàn)實(shí)困境

鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，但毋庸諱言，隨著社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的不斷變化，鄉(xiāng)規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中繼續(xù)發(fā)揮作用遇到重重阻力，面臨許多現(xiàn)實(shí)困境。

（一）鄉(xiāng)規(guī)民約的作用逐漸弱化

伴隨城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村精英人才大量流失，農(nóng)村大量壯年勞動(dòng)力外出，在第二、三產(chǎn)業(yè)和城市做生意或工作，農(nóng)村務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力急劇減少。甚至某些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的“空心化”現(xiàn)象，伴隨這些鄉(xiāng)規(guī)民約主體的大量流失，村民與鄉(xiāng)村關(guān)聯(lián)程度不斷降低，對村莊的公共事務(wù)淡化，與鄉(xiāng)村社會(huì)的固有聯(lián)系也明顯薄弱，鄉(xiāng)規(guī)民約對脫離了鄉(xiāng)村的多數(shù)成員失去了約束力，尤其在空心化的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)規(guī)民約的作用逐漸弱化。

（二）鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性、適應(yīng)性還欠斟酌

黨的十九大以來，鄉(xiāng)村的善治、鄉(xiāng)風(fēng)文明的培育得到更多的關(guān)注。尤其是中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》中，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)后，各地相繼出現(xiàn)了制定或修訂鄉(xiāng)規(guī)民約的熱潮，但由于缺乏民主規(guī)范和民主表決的相關(guān)指導(dǎo)，有些農(nóng)村地區(qū)制訂的鄉(xiāng)規(guī)民約并不是嚴(yán)格按照規(guī)定召開村民代表大會(huì)進(jìn)行共同商議，而是由幾個(gè)干部私下商議便“新鮮出爐”，更有甚者應(yīng)付了事，機(jī)械地將政府提供的鄉(xiāng)規(guī)民約模板進(jìn)行簡單的“復(fù)制粘貼”，這樣的鄉(xiāng)規(guī)民約難免存在粗制濫造之嫌，既無法接續(xù)鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，又無法與當(dāng)下鄉(xiāng)村治理具體實(shí)際有效結(jié)合，村民們不知曉，村干部用不上，其鄉(xiāng)土性、適應(yīng)性還欠斟酌。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約和國家法律的關(guān)系有待進(jìn)一步理順

目前，我國許多農(nóng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約在內(nèi)容上并不完善，規(guī)避國家法律的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，也就是說在國家法律之外，鄉(xiāng)規(guī)民約另外形成一套體系，而這套體系的內(nèi)容有的可能與國家法律是相互矛盾或國家法律沒有明確規(guī)定的。如國家法律所保障的村民集體財(cái)產(chǎn)分配權(quán)、外嫁女的權(quán)益、土地分配權(quán)益等在有些地方的鄉(xiāng)規(guī)民約中被剝奪。像黔東南少數(shù)民族地區(qū)的很多村寨都有“姑娘招婿上門需要經(jīng)村委會(huì)集體討論決定”的規(guī)定，還有諸如“不許外來媳婦或女婿落戶”等等，這些鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容顯然與《婦女權(quán)益保障法》等國家法律格格不入。這些明顯與國家相關(guān)法律不符的規(guī)定，其本質(zhì)上是在規(guī)避國家法律，爭奪村莊的自主權(quán)。限于人情、親情以及民不告、官不究的特殊情境，很少權(quán)益被剝奪者會(huì)因此申請通過法律渠道解決問題，這就嚴(yán)重削弱了國家法律在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威，是對國家法律嚴(yán)肅性的挑釁與挑戰(zhàn)，與法治社會(huì)的要求大相徑庭?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十條規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治的規(guī)范，不得與憲法及國家法律法規(guī)相沖突，不得侵犯村民的合法權(quán)益，否則無效”。

（四）鄉(xiāng)規(guī)民約實(shí)施過程中不合理甚至不合法現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約的公信力降低。

在鄉(xiāng)規(guī)民約的實(shí)施過程中，一定程度上存在著過分夸大或忽視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用的不合理現(xiàn)象。一方面，一些鄉(xiāng)村干部把鄉(xiāng)規(guī)民約當(dāng)成最高權(quán)威，工作中無論遇到什么情況都會(huì)過于強(qiáng)調(diào)和依賴鄉(xiāng)規(guī)民約，在處理村務(wù)日常工作中即使出現(xiàn)了與法律法規(guī)相抵觸的情況，村干部也會(huì)以村民自治為借口而無視法律法規(guī)，從而出現(xiàn)了一定程度和某些范圍內(nèi)“村規(guī)大于國法”的現(xiàn)象。與此相反，另一方面忽視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)，在一些鄉(xiāng)村治理過程中，雖然也制定出了符合法律規(guī)定和鄉(xiāng)村基本情況的鄉(xiāng)規(guī)民約，但卻被束之高閣，淪為擺設(shè)，在鄉(xiāng)村治理中并沒有得到很好的貫徹實(shí)施。同時(shí)由于鄉(xiāng)規(guī)民約在制定、實(shí)施過程中缺乏必要監(jiān)督，導(dǎo)致一些內(nèi)容落后甚至內(nèi)容違法的鄉(xiāng)規(guī)民約沒有得到及時(shí)糾正和清除，比如在大量鄉(xiāng)規(guī)民約中，有很多侵犯村民權(quán)益的懲罰性的條款，最常見的是一些經(jīng)濟(jì)罰款，而鄉(xiāng)村作為自治組織，不具備罰款的權(quán)力，這一類的規(guī)定顯然是不合法的。正因?yàn)猷l(xiāng)規(guī)民約中這些不合理甚至不合法現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，鄉(xiāng)規(guī)民約也就難以得到村民的信賴，公信力降低。

三、重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用

如何順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，克服鄉(xiāng)規(guī)民約的自身局限性，更好發(fā)揮其積極作用已成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理面臨的新課題。要重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用，必須做到以下幾點(diǎn)：

（一）、鄉(xiāng)規(guī)民約制定上，完善制定程序，提升鄉(xiāng)規(guī)民約的針對性、可操作性，以保證鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性和適應(yīng)性。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約制定程序，設(shè)立制定鄉(xiāng)規(guī)民約的議事機(jī)構(gòu)，對原有鄉(xiāng)規(guī)民約逐條進(jìn)行分析研究，對與國家法律法規(guī)不相符合的內(nèi)容加以剔除，并結(jié)合本村的具體實(shí)際，通過召開座談會(huì)、發(fā)放問卷調(diào)查、走街串巷深入農(nóng)戶摸底等方式，征求村民對本村鄉(xiāng)規(guī)民約的意見和建議，在充分調(diào)查民意和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上起草帶有本村特點(diǎn)、針對性、操作性較強(qiáng)的鄉(xiāng)規(guī)民約草案，最后經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，通過這些民主制定程序以確保鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)土性、適應(yīng)性和針對性。

（二）、鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容上，依據(jù)法律規(guī)定的程序和法治理念，對鄉(xiāng)規(guī)民約原有內(nèi)容結(jié)構(gòu)、制定程序等方面進(jìn)行清理和修訂。

理順國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約的關(guān)系，充分發(fā)揮其國家法律法規(guī)有益補(bǔ)充的作用，在制定鄉(xiāng)規(guī)民約的過程中，對鄉(xiāng)規(guī)民約中與國家法律、法規(guī)以及政策相沖突的條文應(yīng)及時(shí)修改和剔除，既保證國家的最新政策及時(shí)落實(shí)到鄉(xiāng)村，也保障鄉(xiāng)規(guī)民約與時(shí)俱進(jìn)。既體現(xiàn)出對傳統(tǒng)合理性因素的充分尊重，對民眾生活的貼近，又使得國家法律的親和力和權(quán)威性得以彰顯，用群眾一般的價(jià)值理念去解釋法律將是法律得以被內(nèi)心確認(rèn)的重要橋梁。同時(shí)還要重視發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀對鄉(xiāng)規(guī)民約的合理引導(dǎo)作用，使其更好實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)規(guī)民約的有機(jī)融和。在鄉(xiāng)規(guī)民約的內(nèi)容上，應(yīng)把社會(huì)主義核心價(jià)值觀的相關(guān)內(nèi)容以合理、適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)融入鄉(xiāng)規(guī)民約體系建設(shè)，通過鄉(xiāng)規(guī)民約的獨(dú)特產(chǎn)生形式、內(nèi)容表現(xiàn)、植根、傳播方式，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀真正融入人心，內(nèi)化為村民的社會(huì)風(fēng)尚、社會(huì)意識(shí)和行為習(xí)慣，落實(shí)在鄉(xiāng)村居民日常行為中。

（三）鄉(xiāng)規(guī)民約的運(yùn)用上，要加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的執(zhí)政能力建設(shè)，完善鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序，建立鄉(xiāng)規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制，以保證鄉(xiāng)規(guī)民約運(yùn)用的合理性和合法性。

加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的執(zhí)政能力建設(shè)。鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實(shí)施主體仍然是鄉(xiāng)村干部，鄉(xiāng)規(guī)民約效力發(fā)揮的程度，取決于村兩委等所有鄉(xiāng)村干部的道德素質(zhì)和治理水平，這就需要組織鄉(xiāng)村干部接受相關(guān)的培訓(xùn)，除了學(xué)習(xí)相關(guān)的管理技能外，還要不斷豐富法律知識(shí)和提升道德素養(yǎng)，使其真正樹立尊重鄉(xiāng)規(guī)民約的思想意識(shí)，養(yǎng)成遇事依照國家法律和鄉(xiāng)規(guī)民約處理的行為習(xí)慣。

完善鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序。鄉(xiāng)規(guī)民約在執(zhí)行過程中必然會(huì)出現(xiàn)種種問題，這就要求鄉(xiāng)規(guī)民約議事機(jī)構(gòu)在制定完善鄉(xiāng)規(guī)民約的同時(shí)也要制定出鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行程序，包括現(xiàn)存事務(wù)處理流程、村民辦事流程等等。同時(shí)議事機(jī)構(gòu)也應(yīng)事先預(yù)想出違背鄉(xiāng)規(guī)民約時(shí)的應(yīng)對措施，對消極怠慢或觸犯鄉(xiāng)規(guī)民約的行為和個(gè)人進(jìn)行充分的調(diào)查取證，及時(shí)找到當(dāng)事人詢問具體細(xì)節(jié)，然后召集相關(guān)人員集體商議并做出處理決定，最后將具體的懲罰措施告知當(dāng)事人，待無異議后執(zhí)行決定，這樣才能使鄉(xiāng)規(guī)民約的具體實(shí)施體現(xiàn)其民主化與制度化，推進(jìn)鄉(xiāng)村道德自治。

建立健全鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行的監(jiān)督制度，首先設(shè)立村民監(jiān)督委員會(huì)，這是鄉(xiāng)規(guī)民約具體落實(shí)的重要監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在具體執(zhí)行過程中，村民監(jiān)督委員會(huì)要實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三者的有機(jī)銜接，形成相對完善的監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督工作成為常規(guī)工作內(nèi)容而不是一時(shí)或者只針對一事。其次加強(qiáng)群眾監(jiān)督的力度。全體村民既是鄉(xiāng)規(guī)民約的踐行主體，又是監(jiān)督主體。因?yàn)樗麄冏钅苤苯影l(fā)現(xiàn)問題。最后，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以指定專門工作人員，或者派遣駐村干部監(jiān)督各個(gè)鄉(xiāng)村鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行情況，在監(jiān)督鄉(xiāng)規(guī)民約執(zhí)行過程中對踐行中華傳統(tǒng)美德的人與事要大力宣傳表揚(yáng)，對有悖于中華傳統(tǒng)美德的人與事及時(shí)進(jìn)行教育批評(píng)并責(zé)令改正，如果發(fā)現(xiàn)違法行為要及時(shí)上報(bào)有關(guān)監(jiān)察單位，不徇私枉法，不偏袒任何人，真正做到公平公正。

總之，鄉(xiāng)規(guī)民約既是傳承和弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村道德自治的重要途徑，也是新時(shí)代加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的不可忽視的重要手段，重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的重要作用，是加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。

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基金項(xiàng)目： 本文為2019年河北省社科規(guī)劃課題：中華傳統(tǒng)美德

融入當(dāng)代鄉(xiāng)村治理研究（課題編號(hào)：HB19MK020）的階段性研究成果。

（1河北省直工委黨校;2河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)外語學(xué)院）