蘭州市“街道吹哨，部門報到”基層治理機制實施效果調(diào)查研究

韓景愈 趙丹丹 王曉艷

摘 要：2019年，蘭州市城關(guān)區(qū)試行“街道吹哨，部門報到”基層治理機制，以黨建引領(lǐng)為主線，助推城市均衡發(fā)展。基層治理的效果如何，居民最有發(fā)言權(quán)。因此，通過對蘭州市城關(guān)區(qū)街道辦事處及下轄社區(qū)居民開展調(diào)查，收集機制實施后市民對交通、環(huán)境等要素滿意度的數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計分析，探討該機制在當(dāng)前執(zhí)行中存在的主要問題，并在汲取標桿城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出具體解決的對策。

關(guān)鍵詞：蘭州市;基層治理;公民意識

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0066-04

一、樣本與資料

自2019年以來，蘭州市借鑒北京“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”先進經(jīng)驗，取得了顯著成效，城關(guān)區(qū)是早期試點之一，也是截至目前實施較成熟的城區(qū)，故選取該區(qū)開展調(diào)查。城關(guān)區(qū)地處蘭州市中東部核心城區(qū)，常住人口逾90萬，轄25個街道。本次調(diào)查通過隨機抽樣法選取了臨夏路街道、酒泉路街道等四個街道及所轄社區(qū)工作人員及居民作為調(diào)查對象，共發(fā)放問卷290份，回收有效問卷263份，有效回收率為91%。

本研究從與老百姓生活幸福指數(shù)相關(guān)性比較高的基層治理職能出發(fā)，選取了交通出行、公共環(huán)境、生活安全、問題處理四個維度來測評居民對吹哨報到治理機制的滿意度。

調(diào)查樣本的基本分布情況是：從年齡來看，其中30歲以下占36.5%，30～50歲占42.2%，51～70歲占15.2%，70歲以上占6.1%;從性別來看，其中男性占52.1%，女性占47.9%;從職業(yè)看，個體戶占20.5%，企業(yè)員工占27.4%，公務(wù)員占7.6%，自由職業(yè)占16.7%，事業(yè)單位人員占13.3%，其他占14.4%。

二、結(jié)果與分析

（一）信度與效度檢驗

本研究使用Alpha信度系數(shù)法，來檢驗問卷的可靠性。由表1可知，此問卷Alpha系數(shù)為0.893，問卷整體信度良好。在量表信度良好的情況下，通過因子分析來檢驗量表的結(jié)構(gòu)效度，一般情況下，KMO系數(shù)越接近1，效度越好，巴特利特球形度檢驗中顯著性小于0.05，則變量間具有相關(guān)關(guān)系。由表1可知，KMO系數(shù)0.881，表明量表效度良好，可進一步因子分析。綜合上述分析，量表可靠性高，測量結(jié)果與考察內(nèi)容相吻合，可進行后續(xù)分析。

（二）各維度滿意度評價分析

1.市民對交通出行治理的滿意度較高。交通出行方面的滿意度主要通過社區(qū)或周邊停車位的規(guī)劃（T1）、占道經(jīng)營的現(xiàn)象（T2）、西關(guān)十字等交通擁堵路段（T3）、街道照明設(shè)施（T4）、非機動車道和機動車道之間的隔離護欄（T5）5個指標來測評。

由上頁圖1可見，被訪者對西關(guān)十字交通擁堵路段的改善滿意度最高，占比達到56.27%;其次為街道照明設(shè)施的增加，滿意度達到54.75%;再次為占道經(jīng)營的現(xiàn)象和非機動車道和機動車道之間的隔離護欄的增多，兩者滿意度無顯著差異，約54%;最后，有45.25%的被訪者對社區(qū)或周邊新停車位的增加現(xiàn)象滿意度低。該調(diào)查結(jié)果與實地考察情況相符，一是“街道吹哨，部門報到”很好地改善了西關(guān)十字由先前的行人橫穿馬路、車輛亂停亂放等現(xiàn)象，為市民出行創(chuàng)造了良好的條;二是反映出此機制在不斷加強基礎(chǔ)設(shè)施管理，科學(xué)合理地規(guī)劃道路交通網(wǎng)，大力發(fā)展城市交通方面成效顯著;三是對于長期需規(guī)劃部署以及涉及部門廣的工作，該機制仍需完善，持續(xù)推進。

2.市民對公共環(huán)境與生活安全的滿意度較高。公共環(huán)境通過社區(qū)及周邊地區(qū)綠地（P1）、公共場地的垃圾處理（P2）、占道經(jīng)營的亂象（P3）、車輛停放的規(guī)范（P4）、社區(qū)的整潔（P5）五個方面進行調(diào)查，生活安全主要從社區(qū)之間的鄰里糾紛（L1）、社區(qū)設(shè)立攝像頭監(jiān)視器（L2）、社區(qū)內(nèi)寵物安全（L3）、社區(qū)內(nèi)的文體教育活動場所和設(shè)施（L4）四個方面展開調(diào)查。由圖2可知，被訪者對公共環(huán)境和生活安全的滿意度占比差異很小，其中市民對公共環(huán)境垃圾處理及時性的滿意度最高，達到65.78%，而生活安全中有64.64%的市民對攝像頭監(jiān)視器表示滿意，說明市民在關(guān)注外部環(huán)境的同時，更加注重社區(qū)內(nèi)部的建設(shè)。同時，公共環(huán)境中占道經(jīng)營問題市民的滿意度最低，占比為38.02%，因占道經(jīng)營是以流動攤販為主，多數(shù)集中于街巷兩側(cè)以及人流量密集的區(qū)域，涉及多方利益交織，整治難度大，是街道辦及其他部門亟待解決的難題。生活安全中市民對社區(qū)寵物監(jiān)管安全的滿意度最低，占比為38.41%。以上數(shù)據(jù)表明，基層治理與服務(wù)水平仍需完善，“街道吹哨，部門報到”管理機制應(yīng)逐漸由粗放式管理向精細化管理不斷延伸，整合各方資源，實現(xiàn)資源的有效配置。

3.百姓對問題處理方面的滿意度評價較低。問題處理能力是考核職能部門的工作效率，決定“街道吹哨，部門報到”管理機制實施成功的關(guān)鍵因素。決定了該機制能否解決百姓生活中的“煩心事”，并且提供細心、貼心的服務(wù)。問題處理的滿意度主要通過“沒人管”的煩心事（Q1）、反映的難題很快就得到了回應(yīng)（Q2）、職能部門的效率（Q3）、有多個不同部門來解決同一個問題（Q4）四個方面進行調(diào)查。

由圖3可知，有48.48%的市民對職能部門解決問題效率的改善滿意度高，針對“沒人管”的煩心事逐漸改善情況，市民滿意度達到41.45%，而對于市民反映的問題是否得到回應(yīng)，滿意度最低為36.71%。從市民的角度而言，市民主動愿意向相關(guān)部門表達訴求或者反映問題的占比只有45.6%，54.4%的市民不愿提出自己的訴求，缺乏主動性。其中，38.4%市民不愿表達自己的訴求的主要原因為無合適的渠道，說明“街道吹哨，部門報到”機制缺乏嚴格的程序管理以及部門之間的有機銜接。大數(shù)據(jù)時代，應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，創(chuàng)造多元渠道，滿足市民表達訴求的愿望。

三、“吹哨報到”機制執(zhí)行中存在的問題及解決對策

（一）問題

1.基層治理單元協(xié)作不足，統(tǒng)籌缺位。構(gòu)建共建共商共享的社會治理新格局，有助于發(fā)揮基層自治能力。城關(guān)區(qū)在試行“吹哨報到”管理機制期間，各職能部門與街道辦、社區(qū)服務(wù)組織聯(lián)結(jié)薄弱，專員走訪社區(qū)、街巷長管理模式等工作內(nèi)容浮于表面。例如社區(qū)寵物的安全工作，在實地走訪中了解到，社區(qū)頻繁出現(xiàn)寵物狗戶外無人看管，自由活動并且出現(xiàn)“咬人”現(xiàn)象，市民曾多次反映，卻無人回應(yīng)，百姓怨聲載道。與此同時，根深蒂固的“行政主導(dǎo)管理模式”導(dǎo)致街道及其他職能部門存在“事不關(guān)己高高掛起”的推諉思想，致使碎片化的問題不能集中統(tǒng)籌解決。

2.街道吹哨形式落后單一，且次數(shù)受限。目前，城關(guān)區(qū)各街道在試行“街道吹哨，部門報到”時，一個主要做法就是社區(qū)專員、網(wǎng)格員等發(fā)現(xiàn)，收集問題，在社區(qū)或街道能力范圍的當(dāng)即解決，解決不了的就先將問題歸類，最終將問題清單交給街道黨工委。但是黨工委只能每周一至兩次小整頓，每月兩次大整改，吹哨的次數(shù)非常有限;再者，吹哨聯(lián)動部門的形式主要是打電話及QQ或微信群通知，形式單一且因為沒有專門的哨聲接收系統(tǒng)，誤事、低效，問題得不到解決。

3.各職能部門權(quán)責(zé)不清，效率低下。近年來，聯(lián)合執(zhí)法已漸成常態(tài)，但由于職責(zé)不清，往往是聯(lián)而不合，因此確權(quán)最是關(guān)鍵。通過分析調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，只有10.69%的居民對“職能部門解決問題的效率提高了”表示非常滿意。仔細分析發(fā)現(xiàn)，街道指揮區(qū)級職能部門，在過去基本不敢想，而且政府部門衙門式的作風(fēng)積習(xí)深重，上下級涇渭分明。目前不管是街道還是街道上級部門，在這種長期形成的格局下并未給職能部門確權(quán)采取革命性舉措。

4.公眾參與環(huán)境氛圍不良。“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”以是否解決問題，增強群眾的獲得感作為衡量標準。習(xí)近平總書記曾強調(diào)：“群眾工作才是社會管理的重中之重?！背顷P(guān)區(qū)“吹哨報到”管理機制試行過程中公眾參與環(huán)境氛圍較差。在調(diào)查中，了解到原因主要有兩點，一是公眾不了解甚至沒聽說過“街道吹哨，部門報到”機制及與其相關(guān)的宣傳，二是長期來公眾訴求得不到合理有效的解決，新機制雖已落地，但其價值尚未植入人心，公眾固有的觀念抑制了其參與社區(qū)管理工作的積極性。群眾本來沒有“吹哨”的權(quán)利，又實現(xiàn)不了讓他們主動提出問題，單靠社區(qū)網(wǎng)格員等發(fā)現(xiàn)問題、上報街道，從一定意義來說，抑制了該機制的活力及影響力。

（二）解決對策

1.建設(shè)綜合服務(wù)中心站?；鶎又卫硎浅鞘猩鐣卫淼幕A(chǔ)，聚力從下到上部門之間的有機銜接，是加強“街道吹哨，部門報到”管理機制的有效措施。2017年8月29日起，蘭州市城關(guān)區(qū)全面推行街長制管理，以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)，建立街道長效機制，實現(xiàn)區(qū)、街道、社區(qū)三級管理，提升治理社會的水平。2018年，蘭州市積極探索學(xué)習(xí)北京市“街道吹哨，部門報到”管理機制，賦權(quán)基層，街道擁有執(zhí)法權(quán)，可聯(lián)合各職能部門共同治理，但街長制管理與街道以及各職能部門之間的聯(lián)系存在缺位，基層管理資源缺乏。因此，“街道吹哨，部門報到”管理機制應(yīng)利用數(shù)字化管理，建立綜合服務(wù)平臺，將街巷長、小巷管家、街道以及各職能部門縱橫向聯(lián)合，由街巷長和小巷管家發(fā)現(xiàn)問題，街道辦管理者“吹哨”，各職能部門應(yīng)聲“報到”，形成“一中心三連接”管理體制。建立綜合服務(wù)中心站符合社會多元主體共建共享新格局。該服務(wù)中心站主要實施集中式管理模式，由于分散式管理存在溝通不暢、資源浪費等問題。對于蘭州經(jīng)濟發(fā)展而言，蘭州大多數(shù)社區(qū)屬于行政主導(dǎo)型模式，政府包攬所有社會事務(wù)，居民缺乏獨立性。綜合服務(wù)中心站，一方面可培養(yǎng)人才資源，引導(dǎo)居民廣泛參與，街巷長與小巷管家可由居民自薦與推許形式選舉，落實每件事從群眾中來，到群眾中去;另一方面可明確部門之間的職責(zé)，針對問題，數(shù)字化平臺可直接對接相關(guān)部門，發(fā)出“哨源”，及時處理，提高效率。

2.打造職能部門科學(xué)穩(wěn)定的人資隊伍。蘭州市實踐“街道吹哨，部門報到”機制，吹哨、聯(lián)動部門執(zhí)法次數(shù)非常有限，要使該機制發(fā)揮更大的作用必須有穩(wěn)定合理的人資隊伍。但是蘭州市還未擺脫二線城市的局限，短時間內(nèi)要配套起跟“吹哨報到”機制完全相適宜的人力和物質(zhì)資源相當(dāng)困難?；诖耍m州市借鑒北京或其他城市實施經(jīng)驗時當(dāng)有自己的思路，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上優(yōu)化職能部門內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)。職能部門的隊伍可設(shè)計三部分組成：第一，吸納來自高校的、具有專業(yè)知識基礎(chǔ)的實習(xí)生，既減少了公職人員胡亂執(zhí)法的可能性，又降低了人力成本，減輕了政府財政負擔(dān);第二，重新制定績效考評制度，為政府培養(yǎng)骨干力量，保留具有豐富執(zhí)法經(jīng)驗和富有責(zé)任心的在職人員繼續(xù)在區(qū)級工作，將考評排名靠后的人員不裁減而是下配置城市基層街道和社區(qū)，且薪酬降檔;第三，區(qū)級政府下沉資源，為街道的各派出部門調(diào)配合理數(shù)量的工作人員，常駐街道，并配置1—2名領(lǐng)導(dǎo)，換地不換崗，來監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)基層職能部門更好地服務(wù)群眾，協(xié)調(diào)街道。

3.搭建高效的管理信息系統(tǒng)平臺。建立高效的管理信息系統(tǒng)主要是為了化解蘭州市“吹哨報到”制度自我創(chuàng)新過程中遇到的新問題，即街道吹哨形式停留在電話通知等層面，相對單一落后的吹哨方式致使街道聯(lián)動各職能部門存在信號接收不夠及時的問題;收集的部分問題并不能被徹底處理。該管理信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)集數(shù)字化城管功能模塊于一體，功能包括街道吹哨專用通道、職責(zé)清單、群眾反饋清單，這三個功能主要依托現(xiàn)有的數(shù)字化城管技術(shù)來實現(xiàn)。

本系統(tǒng)非傳統(tǒng)意義上的硬件技術(shù)系統(tǒng)，而是一種技術(shù)、人、物質(zhì)的整合，具有較強可行性與必要性。要打通吹哨通道，就應(yīng)該為城市管理相關(guān)的職能部門配齊數(shù)字化城管系統(tǒng)，為街道和部門間建立起信息傳遞渠道，憑借大數(shù)據(jù)和專門人員的實時監(jiān)察，街道與部門聯(lián)動不及時的問題也會得到解決。同時，要明確且嚴格界定工商、食藥、城管等部門的職責(zé)清單，該項工作不需要高端的技術(shù)支持和資金支持，花費一定時間開會討論并重新界定各部門職責(zé)，說明權(quán)責(zé)不清所帶來的聯(lián)而不合的嚴重后果，在實踐中尋找不足，定期修改調(diào)整即可。最重要的是，群眾反饋清單便可利用現(xiàn)有的各種民意表達平臺，通過宣傳等讓群眾了解到反饋職能部門治理成效的重要性，帶動和鼓勵居民到相應(yīng)平臺上及時反饋，最終經(jīng)由街道匯總整理即可。

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