培育社會(huì)資本：創(chuàng)新邊疆社會(huì)治理的路徑選擇

摘要：社會(huì)資本與邊疆社會(huì)治理具有內(nèi)在的契合性，是邊疆社會(huì)治理的重要支撐力量。一定存量的社會(huì)資本對(duì)于整合邊疆民族地區(qū)的社會(huì)價(jià)值、彌補(bǔ)治理過程中的制度短板、拓寬社會(huì)治理的資源匯集、推動(dòng)族際互動(dòng)和治理能力提升具有重要價(jià)值。但目前邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本存量不足，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)匕l(fā)展。因此，有必要從落實(shí)制度保障以促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、加大政策支持以創(chuàng)新民族社區(qū)建設(shè)、鼓勵(lì)公眾參與以完善民族互動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化政府鼓勵(lì)以完善社會(huì)互助體系、堅(jiān)持文化引領(lǐng)以融通社會(huì)信任體系等多個(gè)層面來培育邊疆民族地區(qū)的社會(huì)資本發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理實(shí)踐的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本；邊疆地區(qū)；社會(huì)治理；民族

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）04-0057-13

基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層協(xié)商民主的內(nèi)生動(dòng)力研究：基于云南普者黑N村和P村的比較”（2020Y0053）；云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目“中越云南段邊境虛空化調(diào)查與引導(dǎo)邊民抵邊居住研究”（2021Y058）。

作者簡(jiǎn)介：張勇，云南大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生。

邊疆地區(qū)社會(huì)治理作為國(guó)家治理的特殊對(duì)象和重要組成部分，不僅關(guān)系邊疆社會(huì)秩序構(gòu)建的區(qū)域性問題，而且關(guān)系國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和疆域完整的戰(zhàn)略性問題[1]。邊疆社會(huì)治理的重要性與邊疆地區(qū)的社會(huì)環(huán)境密不可分。我國(guó)的邊疆地區(qū)不僅在地理空間上具有邊緣性特征，而且在政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展上也獨(dú)具邊疆特色。究其原因，我國(guó)的少數(shù)民族大多居于邊疆地區(qū)，這就使得多民族國(guó)家的基本國(guó)情更集中凸顯于此，“因而這一地區(qū)又被稱為‘邊疆民族地區(qū)或‘少數(shù)民族地區(qū)”[2]。邊疆治理與民族治理具有一定的耦合性，其獨(dú)特的地理位置與政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得邊疆治理成為國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)。1989年，世界銀行在討論非洲發(fā)展時(shí)首次提出的“治理危機(jī)”，為治理概念的拓展提供了基本的架構(gòu)，社會(huì)治理也在此基礎(chǔ)上逐漸從理論范疇走向治理實(shí)踐。在此過程中，“善治”成為治理的重要目標(biāo)，以動(dòng)員多種力量共同有序參與的社會(huì)合作治理成為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的重要途徑。故此，要實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理目標(biāo)，動(dòng)員邊疆地區(qū)的社會(huì)力量合作參與治理自然也是邊疆社會(huì)治理的題中之義。在邊疆社會(huì)治理的過程中，社會(huì)規(guī)范、價(jià)值目標(biāo)、互動(dòng)機(jī)制、參與網(wǎng)絡(luò)等是動(dòng)員社會(huì)力量有序參與和推動(dòng)邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新的前提。在構(gòu)建邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新理論路徑的目標(biāo)導(dǎo)向下，以信任、規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)等為基本構(gòu)成要素的社會(huì)資本理論為邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新提供了一種新的理論分析框架。

一、邊疆社會(huì)治理：社會(huì)資本理論視角

自1919年社區(qū)改革倡導(dǎo)者利達(dá)·漢尼范首次用“社會(huì)資本”概念分析社區(qū)參與和社會(huì)紐帶的重要性以來[3]，社會(huì)資本的理論范疇和理論視域已大大拓寬，成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、組織行為學(xué)等諸多學(xué)科的重要視角和研究路徑[4]。斯蒂格利茨表示，社會(huì)資本是一個(gè)非常有用的概念，但卻是一個(gè)非常復(fù)雜的概念，不同的觀點(diǎn)很多，促成了這種復(fù)雜性[5]。故此，以社會(huì)資本理論為知識(shí)基礎(chǔ)來分析邊疆社會(huì)治理的創(chuàng)新路徑，必須先對(duì)社會(huì)資本理論本身的基本內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)要素作出必要的辨析，并在此基礎(chǔ)上厘清社會(huì)資本與邊疆社會(huì)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，為邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑分析奠定基礎(chǔ)。

1.社會(huì)資本理論的基本內(nèi)涵

社會(huì)資本理論伴隨20世紀(jì)70年代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)研究逐漸興起，社會(huì)資本概念也逐漸發(fā)展成為多個(gè)學(xué)科的關(guān)鍵詞[6]。在此過程中，布爾迪厄、科爾曼、帕特南、弗朗西斯·福山、林南等學(xué)者成為社會(huì)資本理論研究的重要代表。布爾迪厄從社會(huì)資源的角度出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)資本是一種制度化的資源集合[7]，而制度化和網(wǎng)絡(luò)化是社會(huì)資本工具價(jià)值的突出表現(xiàn)?？茽柭M(jìn)一步指出，不可轉(zhuǎn)讓性和公共物品性也是社會(huì)資本所蘊(yùn)含的重要基本屬性[8]。帕特南從政治學(xué)的宏觀關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為社會(huì)資本指的是社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)來提高社會(huì)效率[9]。帕特南“將社會(huì)資本理論的研究推向了社會(huì)層面，在研究社會(huì)資本與制度績(jī)效、公民參與、社會(huì)發(fā)展等之間的關(guān)系上，提出社會(huì)資本包含了信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容”[10]，進(jìn)一步拓寬了社會(huì)資本的概念邊界。弗朗西斯·福山對(duì)社會(huì)資本的概念界定則注重其社會(huì)規(guī)范性，認(rèn)為“它依靠規(guī)范對(duì)權(quán)威的遵從而產(chǎn)生”[11]，所以其本質(zhì)上是一種相對(duì)穩(wěn)定持續(xù)的社會(huì)規(guī)范網(wǎng)絡(luò)。林南則更加注重社會(huì)資本在個(gè)體層面上的重要意義，認(rèn)為社會(huì)資本是個(gè)體在目的性行動(dòng)中被獲取的或被動(dòng)員的、嵌入在社會(huì)機(jī)構(gòu)中的資源[12]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在借鑒西方學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情，對(duì)社會(huì)資本的概念界定提出了自己的理論框架。其中具有代表性的學(xué)者有燕繼榮、卜長(zhǎng)莉、李惠斌、楊雪冬等。燕繼榮認(rèn)為社會(huì)資本是一種結(jié)構(gòu)化的社會(huì)資源，“作為資本的表現(xiàn)形式之一，社會(huì)資本就是廣泛存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中并能夠被行動(dòng)者投資和利用以實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的社會(huì)資源”[13]。卜長(zhǎng)莉則把社會(huì)資本界定為一種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為“社會(huì)資本是以一定的社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的，以一定的文化作為內(nèi)在的行為規(guī)范，以一定的群體或組織的共同收益為目的，通過人際互動(dòng)形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”[14]。李惠斌、楊雪冬強(qiáng)調(diào)文化因素在社會(huì)資本中的決定價(jià)值以及以歷史文化為基礎(chǔ)的資本存量，將社會(huì)資本定義為“處于一個(gè)共同體之內(nèi)的個(gè)人、組織，通過與內(nèi)部、外部的對(duì)象的長(zhǎng)期交往合作互利形成的一系列認(rèn)同關(guān)系，以及在這些關(guān)系背后積淀下來的歷史傳統(tǒng)、價(jià)值理念、信仰和行為范式”[15]。

總體而言，國(guó)外學(xué)者關(guān)于社會(huì)資本理論的概念闡述和框架設(shè)定研究十分豐富，但是關(guān)于國(guó)家治理和社會(huì)資本內(nèi)在關(guān)聯(lián)的研究十分有限。而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于社會(huì)資本概念的研究則過于注重其理論結(jié)構(gòu)，未能透視社會(huì)資本的工具性價(jià)值，以發(fā)揮其治理作用。雖然對(duì)社會(huì)資本的基本內(nèi)涵與理論結(jié)構(gòu)的分析各有不同，但在國(guó)內(nèi)外學(xué)者的社會(huì)資本理論視域中，無論是宏觀層面上還是微觀層面上，都比較關(guān)注“人與人之間的社會(huì)關(guān)系以及鑲嵌在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)等公共精神”[16]。因此，可把社會(huì)關(guān)系中的信任、規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)視為社會(huì)資本的基本構(gòu)成要素[17]，這些要素的疊加整合構(gòu)成了社會(huì)資本的公共精神價(jià)值，也為社會(huì)治理中社會(huì)資本存量的增加和有序參與治理提供了有利環(huán)境[18]。有研究指出，當(dāng)社會(huì)資本存量豐富且得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，就能夠促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)、交流和信任，就能夠在公共事務(wù)集體行動(dòng)中達(dá)成一致意見[19]。這也說明社會(huì)資本存量能夠影響人們?cè)谡芜^程中的理性選擇行為。

2.社會(huì)資本參與邊疆社會(huì)治理的理論契合性

在以往的邊疆社會(huì)治理研究范式中，民族主義、區(qū)域主義和文化主義等基本的理論范式為邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新提供了基本的知識(shí)基礎(chǔ)和理論支撐。隨著社會(huì)資本理論的發(fā)展，加上帕特南對(duì)社會(huì)資本與民主治理的關(guān)系解析以及后來一系列研究的深入發(fā)展，社會(huì)資本理論也成為探索社會(huì)治理路徑的重要范式。就社會(huì)資本理論與邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑而言，二者之間存在著內(nèi)在的契合性。社會(huì)資本內(nèi)涵的信任、規(guī)范、參與等結(jié)構(gòu)要素能夠?yàn)檫吔褡宓貐^(qū)的發(fā)展以及邊疆社會(huì)治理提供結(jié)構(gòu)性的驅(qū)動(dòng)力[20]，而邊疆社會(huì)治理的有序發(fā)展又反過來促進(jìn)邊疆地區(qū)的社會(huì)資本存量的增加。

首先，社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)政府-市場(chǎng)-社會(huì)等領(lǐng)域中不同主體間的合作與協(xié)商[21]，社會(huì)資本的存在是實(shí)現(xiàn)多元主體有序參與和有效合作的基本條件[22]。社會(huì)資本由信任、規(guī)范、互助、參與等基本要素構(gòu)成，這為邊疆社會(huì)治理中公共精神的形成提供了基本的社會(huì)環(huán)境和文化養(yǎng)分[23]，有助于促進(jìn)邊疆社會(huì)治理中不同主體間的有序合作；其次，社會(huì)資本的參與能夠?yàn)檫吔鐣?huì)治理培育多種選擇模式。社會(huì)治理包括政府治理社會(huì)、社會(huì)多主體合作共同治理、社會(huì)自治三種基本類型[24]，社會(huì)資本在其中的作用也各有側(cè)重。從政府治理社會(huì)的角度看，社會(huì)資本是政府匯集社會(huì)資源的重要途徑[25]；從社會(huì)多元主體的合作治理角度看，社會(huì)資本是促進(jìn)不同主體間相互合作溝通的基本規(guī)范[26]；從社會(huì)自治的角度看，社會(huì)資本構(gòu)成社會(huì)自治的集體行為規(guī)范和自治秩序網(wǎng)絡(luò)[27]。最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和政治制度環(huán)境是社會(huì)資本存在和發(fā)展的前提，同時(shí)一定存量的社會(huì)資本也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和社會(huì)政治制度創(chuàng)新起著重要的社會(huì)支撐作用[28]。由此，在推動(dòng)邊疆社會(huì)治理的過程中，社會(huì)資本的有效嵌入能夠推動(dòng)邊疆社會(huì)治理與社會(huì)資本的良性互動(dòng)。

我國(guó)是一個(gè)地域遼闊的統(tǒng)一多民族國(guó)家，廣袤的國(guó)土和遼闊的疆域使得我國(guó)的邊疆社會(huì)治理意義非凡，復(fù)雜的民族構(gòu)成使得我國(guó)的社會(huì)治理凸顯出對(duì)邊疆問題和民族問題的獨(dú)特關(guān)懷。我國(guó)的陸地邊疆地區(qū)大多都是民族文化多元的邊遠(yuǎn)地區(qū)或者風(fēng)俗傳統(tǒng)各異的多民族聚居地區(qū)，偏遠(yuǎn)的地理位置、落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、多元的民族文化等[29]眾多因素使得我國(guó)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理面臨著各種復(fù)雜的問題，“邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的邊疆性、民族性決定了其治理的復(fù)雜性和艱難性”[30]。在此背景下，社會(huì)資本參與邊疆社會(huì)治理具有重要的實(shí)踐意義。

二、社會(huì)資本在邊疆社會(huì)治理中的意義凸顯

中國(guó)邊疆社會(huì)治理歷來受到黨和國(guó)家的高度重視。黨的十九大報(bào)告指出，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊疆安全。邊疆社會(huì)治理必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以政府組織為社會(huì)主導(dǎo)力量，通過特定途徑和方式吸納黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)和公民等多元社會(huì)行動(dòng)主體參與，通過協(xié)商合作的方式合理配置社會(huì)資源，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[31]。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元社會(huì)主體通過特定的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制共同參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。在多元主體參與、協(xié)商合作的治理過程中，社會(huì)資本有著不可替代的重要價(jià)值。

第一，社會(huì)資本體現(xiàn)的公共精神有利于整合邊疆民族地區(qū)的社會(huì)價(jià)值。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一系列針對(duì)邊疆民族地區(qū)的政策措施得以快速地出臺(tái)和落實(shí)（比如西部大開發(fā)，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向?qū)ξ鞑康貐^(qū)的對(duì)口支援等），推進(jìn)了邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)價(jià)值觀發(fā)展也日益多元化。社會(huì)轉(zhuǎn)型下的價(jià)值觀念多元化的形成是社會(huì)文化發(fā)展的一般趨勢(shì)，但社會(huì)價(jià)值多元化發(fā)展在發(fā)揮其激發(fā)社會(huì)活力作用的同時(shí)，也為社會(huì)價(jià)值的整合帶來了諸多問題?！爱?dāng)前，各少數(shù)民族之間、少數(shù)民族與漢族之間、少數(shù)民族內(nèi)部、國(guó)內(nèi)民族與國(guó)外民族之間等的各種利益關(guān)系發(fā)生著根本性改變，加之不同民族風(fēng)俗習(xí)慣、利益訴求和行為模式制約和影響著邊疆社會(huì)公共事務(wù)治理”[32]。公共精神是邊疆社會(huì)治理過程中整合邊疆民族地區(qū)社會(huì)價(jià)值的重要紐帶，不僅能激發(fā)不同主體的共同體意識(shí)，而且有助于促進(jìn)主體間的協(xié)調(diào)與妥協(xié)，促進(jìn)價(jià)值融合、調(diào)控社會(huì)分歧，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值整合的目的。在治理實(shí)踐的過程中，“社會(huì)資本之所以能夠承擔(dān)價(jià)值整合與凝聚力的功能，是因?yàn)橥ㄟ^積累社會(huì)資本所形成的包含信任、信用、互助網(wǎng)絡(luò)、公共精神、規(guī)范等社會(huì)正能量，能夠促進(jìn)社會(huì)各方面的共識(shí)和共同意志的形成，凝聚各個(gè)階層的力量，共同達(dá)成國(guó)家治理的目標(biāo)”[33]。

第二，社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)的社會(huì)規(guī)范能彌補(bǔ)邊疆社會(huì)治理過程中的制度短板。邊疆民族地區(qū)傳統(tǒng)的社會(huì)價(jià)值規(guī)范能有效約束公眾的社會(huì)行為，促進(jìn)社會(huì)交往?；诘鼐?、血緣、宗族等社會(huì)紐帶而形成的社會(huì)規(guī)范秩序能連接分散的社會(huì)個(gè)體，形成特定的價(jià)值規(guī)范[34]，這種非制度性的價(jià)值規(guī)范能有效彌補(bǔ)制度規(guī)范的缺陷和不足。但隨著邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，人口跨區(qū)域、跨文化層級(jí)、跨群體的流動(dòng)越來越多，人口流動(dòng)的時(shí)間跨度越來越長(zhǎng)甚至由流動(dòng)變?yōu)榱魅?，在熟人社?huì)強(qiáng)勢(shì)走向陌生人社會(huì)的過程中，傳統(tǒng)的以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的人際秩序維系機(jī)制越來越難以適應(yīng)陌生人社會(huì)的交往要求。在陌生人社會(huì)中，平等互利原則是社會(huì)規(guī)范的重要維度。作為社會(huì)資本的基本理念，互惠（互利）規(guī)范向人們潛在地指明了符合社會(huì)法治和道德要求的行為方向[35]，互惠原則意味著一種平等的社會(huì)觀念，追求一種對(duì)稱性的互利行為，為陌生的社會(huì)個(gè)體之間提供相互理解的社會(huì)行為規(guī)范和行為預(yù)期[36]，能有效降低社會(huì)交往或交易成本的不確定性，彌補(bǔ)邊疆社會(huì)治理中制度設(shè)計(jì)上的不足。

第三，社會(huì)資本集中的存量資本能有效拓寬邊疆社會(huì)治理的資源匯集。中國(guó)是實(shí)行單一制的多民族社會(huì)主義國(guó)家，中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性、積極性的原則。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，中央和地方政府之間的關(guān)系也更加和諧，地方政府在組織社會(huì)資源上的動(dòng)力和能力明顯增強(qiáng)，政府領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)力量共同參與社會(huì)治理的制度執(zhí)行力也逐步提升。以社會(huì)信任、規(guī)范和互動(dòng)等為內(nèi)容體現(xiàn)的社會(huì)資本存量會(huì)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的過程中產(chǎn)生社會(huì)力量的均衡結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高質(zhì)量的社會(huì)信任和增進(jìn)社會(huì)福利的社會(huì)環(huán)境[37]，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，拓寬社會(huì)治理的資源匯聚。

第四，社會(huì)資本推崇的信任機(jī)制有助于積極推動(dòng)邊疆地區(qū)的族際互動(dòng)。社會(huì)信用體系是社會(huì)秩序深層次的維系機(jī)制，雖然社會(huì)信任不會(huì)直接產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富，但社會(huì)信任卻有利于促進(jìn)更大的繁榮和更高質(zhì)量的生活[38]。韋伯根據(jù)信任的影響范圍和對(duì)彼此關(guān)系的影響程度，曾把信任分為特殊信任和普遍信任兩種。特殊信任是以血緣、親緣或地緣性社區(qū)為基礎(chǔ)，這種信用結(jié)構(gòu)具有一定的封閉性和排他性，除了特定范圍內(nèi)的人群和特殊的集體記憶外，外部人群很難取得這種資源，是一種建立在特殊的人際關(guān)系上的信任模式；普遍信任是以信仰共同體為基礎(chǔ)，這是一種更具開放性和包容性的信任模式，這種信任的產(chǎn)生更多來自于對(duì)社會(huì)共同體和社會(huì)政治法律規(guī)則的認(rèn)同而產(chǎn)生的低層次的信任，這種信任更多地體現(xiàn)在政治和制度層面，而特殊信任則更多的是一種文化和傳統(tǒng)心理層面的信任，所以普遍信任就表現(xiàn)為一種對(duì)陌生人也信任的形式特征。對(duì)于多民族聚居的邊疆民族地區(qū)而言，社會(huì)信任是民族交往互動(dòng)的基本保證，也是邊疆社會(huì)治理中各主體有序參與的結(jié)構(gòu)性要素，有助于系統(tǒng)促進(jìn)邊疆社會(huì)治理中的參與互動(dòng)。

第五，社會(huì)資本激發(fā)的社會(huì)參與能合理推動(dòng)邊疆社會(huì)治理的能力提升。自治理理論提出以來，公眾參與共同治理就是其題中之義。治理理論的提出是對(duì)以往的公共管理實(shí)踐中的“管理”理論的創(chuàng)新和發(fā)展?！肮芾怼本哂袉畏矫鏅?quán)力輸出和被動(dòng)接受的意味，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)和人口素質(zhì)已發(fā)生巨大變化，各種潛在的利益矛盾和價(jià)值沖突形式多樣，而缺乏溝通和協(xié)商意義的“管理”明顯已不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，所以強(qiáng)調(diào)社會(huì)“管理”應(yīng)該向多元參與、廣泛協(xié)商、持續(xù)互動(dòng)的社會(huì)“治理”轉(zhuǎn)變。對(duì)于社會(huì)治理而言，社會(huì)參與是提升社會(huì)治理能力的重要條件。公眾參與社會(huì)治理對(duì)于社會(huì)治理體制的創(chuàng)新、社會(huì)治理機(jī)制的完善、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、社會(huì)治理權(quán)力的監(jiān)督以及社會(huì)治理的民主化發(fā)展具有重要意義。但對(duì)于參與主體而言，由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)主體參與意愿和參與能力較低，非制度化參與也是普遍現(xiàn)象；同時(shí)由于政府傳統(tǒng)身份權(quán)威的影響，導(dǎo)致政府在引導(dǎo)和主導(dǎo)社會(huì)治理過程中存在職責(zé)劃分不明和角色界定不清的問題，甚至有些政府還在堅(jiān)持政府“管理”社會(huì)的思想，不愿意“不專業(yè)”的社會(huì)力量參與到社會(huì)治理的實(shí)踐中，嚴(yán)重制約著邊疆社會(huì)治理能力的提升[39]。而社會(huì)資本具有激發(fā)公眾積極有序參與政治活動(dòng)的功能，不僅能有效提高公共決策的科學(xué)性和政策實(shí)行的順暢性，降低政府社會(huì)治理的行政成本，而且能推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理能力的提升。

三、社會(huì)資本不足制約著邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新

改革開放以來，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一系列針對(duì)邊疆民族地區(qū)的政策措施得以快速落實(shí)并取得積極效果，使得邊疆民族地區(qū)的社會(huì)變遷和現(xiàn)代化建設(shè)迅速前進(jìn)[40]。但是，在邊疆民族地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等各方面事業(yè)得到快速發(fā)展的同時(shí)，一些潛在的社會(huì)問題也隨之浮出水面。首先，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口流動(dòng)的增強(qiáng)使得以血緣、地緣等為基本構(gòu)成的傳統(tǒng)社會(huì)資本逐漸被削弱。其次，以法治為中心的制度性社會(huì)資本尚未完全形成，社會(huì)自治力量發(fā)展緩慢，社會(huì)自治體系尚不健全，社會(huì)自主規(guī)范秩序難以實(shí)現(xiàn)，公益性社會(huì)資本存量明顯不足。最后，由于歷史和政治原因，中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)資本與現(xiàn)代社會(huì)資本之間存在著明顯的斷裂帶，過去與現(xiàn)在未能順利地承接，中間的斷裂加劇了社會(huì)資本存量的損失，造成邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本存量的“結(jié)構(gòu)性失衡”[41]，社會(huì)資本的存量不足嚴(yán)重制約著邊疆地區(qū)社會(huì)治理的創(chuàng)新發(fā)展和能力提升。

1.邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本的缺失

在眾多學(xué)者的理論視域中，社會(huì)資本包括信任、規(guī)范和社會(huì)參與等基本構(gòu)成要素。在科爾曼看來，封閉的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)更有助于社會(huì)資本的培育與發(fā)展；布爾迪厄認(rèn)為社會(huì)資本是一種制度化的資源集合，制度化的社會(huì)關(guān)系是促進(jìn)社會(huì)資本存量的重要保障；帕特南的社會(huì)資本理論注重社會(huì)組織的特征，有序的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)更有助于信任、規(guī)范和社會(huì)參與秩序的形成等。概而言之，從宏觀上來講，社會(huì)資本的發(fā)展與社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。由此，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)資本也必然與邊疆地區(qū)的社會(huì)關(guān)系與社會(huì)結(jié)構(gòu)密不可分。

第一，邊疆民族地區(qū)人口流失較大，大量青壯年勞動(dòng)力外出，留守人口的低齡化、老齡化、貧困化趨勢(shì)嚴(yán)重，人口、資金、資源等要素的流失，嚴(yán)重制約著邊疆社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性和邊疆民族地區(qū)的社會(huì)資本培育。有學(xué)者指出，邊疆地區(qū)民眾現(xiàn)代契約精神缺乏，國(guó)民之間信任和合作度不高，尤其是網(wǎng)絡(luò)世界的發(fā)展，更是影響了邊疆民族地區(qū)民眾之間零距離的交往，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)民眾關(guān)系的一些異化，影響了邊疆民族地區(qū)現(xiàn)代信用和合作社會(huì)關(guān)系的建設(shè)發(fā)展。這其實(shí)反映了邊疆民族地區(qū)發(fā)生了一定程度的社會(huì)信任危機(jī)[42]。

第二，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不利于社會(huì)資本結(jié)構(gòu)要素的形成?！懊褡宓貐^(qū)因受自然環(huán)境、歷史文化、人文傳統(tǒng)和區(qū)位經(jīng)濟(jì)等影響，其社會(huì)資本的形成易受傳統(tǒng)文化習(xí)俗與社會(huì)自然地理的現(xiàn)實(shí)制約”[43]。在此，引入“社會(huì)組織密度”這個(gè)指標(biāo)來衡量社會(huì)發(fā)育的程度。所謂社會(huì)組織密度，是指某個(gè)區(qū)域內(nèi)在民政部門登記注冊(cè)的社會(huì)組織總數(shù)與該區(qū)域內(nèi)的常住人口總數(shù)之比。首先看內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)的社會(huì)組織密度。有研究指數(shù)表明，截至2018年底，浙江、江蘇、廣東、福建的社會(huì)組織密度分別為9.67、11.7、6.1、7.46。而廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、遼寧9個(gè)邊疆省區(qū)的社會(huì)組織密度分別為5.45、4.89、1.88、3.39、10.15、6.36、4.88、4.79、5.4。除甘肅省外，其他邊疆省區(qū)較內(nèi)地發(fā)達(dá)省區(qū)均低很多[44]。其次看邊疆民族地區(qū)的對(duì)外開放程度。有學(xué)者以經(jīng)濟(jì)開放度、技術(shù)開放度、社會(huì)開放度三個(gè)維度設(shè)計(jì)了一個(gè)測(cè)量區(qū)域?qū)ν忾_放水平的指標(biāo)體系，最新測(cè)量結(jié)果顯示，在納入測(cè)量的我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，排名前三的是北京、廣東、上海，其對(duì)外開放指數(shù)分別為50.93、48.74、44.71。相較而言，9個(gè)邊疆省區(qū)吉林、遼寧、黑龍江、廣西、云南、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、西藏的對(duì)外開放指數(shù)分別為21.44、18.63、17.64、15.71、13.81、11.08、10.81、8.47、8.22。邊疆省區(qū)對(duì)外開放水平大都處在靠后的位置，也就是在全國(guó)對(duì)外開放的總體格局中，邊疆處于開放末端的特征十分明顯[45]。此外，邊疆民族地區(qū)的公共服務(wù)、政策支撐、社會(huì)組織的引導(dǎo)、行政資源投入、政府對(duì)社會(huì)資本的政策關(guān)注度等不足都影響著邊疆社會(huì)資本的發(fā)展[46]。

第三，邊疆民族地區(qū)社會(huì)文化、民族、宗教信仰構(gòu)成的復(fù)雜性影響邊疆社會(huì)資本的集聚，而且“邊疆多民族社區(qū)人群高度異質(zhì)，宗教信仰的種類和層次繁多，社區(qū)人口流動(dòng)性大，社區(qū)普遍信任被嚴(yán)重削弱”[47]。此外，邊疆民族地區(qū)既有社會(huì)資本的價(jià)值沒有得到充分的重視，比如各個(gè)民族的傳統(tǒng)治理資源沒有得到開發(fā)利用，沒有把既有社會(huì)資本的治理價(jià)值發(fā)揮出來，未能轉(zhuǎn)化為治理效能[48]。綜上而言，邊疆民族地區(qū)整體的社會(huì)治理環(huán)境制約著社會(huì)資本的成長(zhǎng)，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本不足，從而對(duì)邊疆社會(huì)治理的發(fā)展產(chǎn)生了多個(gè)層面的不利影響。

2.社會(huì)資本不足對(duì)邊疆社會(huì)治理的影響

第一，社會(huì)資本不足束縛著邊疆民族地區(qū)社會(huì)認(rèn)同的提高。社會(huì)群體構(gòu)成的異質(zhì)性是社會(huì)認(rèn)同理論的基本假設(shè)，人們對(duì)自我的界定需要以他人為參照，一種趨向于“他向性權(quán)威”的認(rèn)同態(tài)度把自我歸于特定群體之內(nèi)而得以與社會(huì)發(fā)生聯(lián)系[49]。充分的社會(huì)溝通和社會(huì)交往是促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同的基本途徑，也是增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同最直接的途徑，社會(huì)個(gè)體只有在社會(huì)的交往中認(rèn)識(shí)自己、定位自己，才能更好地認(rèn)同自己，“個(gè)體和群體只有進(jìn)入交往過程，形成交往聯(lián)系，他們的認(rèn)同才能匯聚為社會(huì)認(rèn)同”[50]。但是，熟人社會(huì)的解體帶來一定程度上的認(rèn)同（制度）真空[51]，社會(huì)變遷中政治制度建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同步性導(dǎo)致制度性社會(huì)資本的缺失，而制度性社會(huì)資本的缺失則制約著社會(huì)治理的基本社會(huì)保障體系的有效構(gòu)建。在社會(huì)劇烈的變化中，“人們希望與其他人建立有意義的互動(dòng)關(guān)系，因?yàn)檫^去的確定性和忠誠(chéng)已經(jīng)化為烏有了，人們便尋求新的歸屬”[52]。如果制度性社會(huì)資本的缺失不能通過其他途徑得以填補(bǔ)，那么社會(huì)交往的途徑必然受阻。近年來邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯增快[53]，所產(chǎn)生的一個(gè)基本社會(huì)現(xiàn)狀就是社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)加劇，增加了社會(huì)成員的生存壓力，提升了社會(huì)認(rèn)同分化的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本不足必然制約人們的互動(dòng)交往，導(dǎo)致人們的社會(huì)壓力和社會(huì)不滿情緒難以得到有效疏通，不僅束縛了公眾社會(huì)認(rèn)同的提升，而且增加了政府社會(huì)治理難度。

第二，社會(huì)資本不足局限著邊疆民族地區(qū)治理制度的創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)。只有創(chuàng)新社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和管理等制度，才能從深層次變更支配人們的行為和相互關(guān)系的規(guī)則體系，打破政府市場(chǎng)社會(huì)三者之間的互動(dòng)壁壘，革新各種組織與外部環(huán)境的相互關(guān)系，激發(fā)社會(huì)活力和人們的積極性，不斷創(chuàng)造出新的社會(huì)知識(shí)和社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置，推動(dòng)邊疆民族地區(qū)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。制度創(chuàng)新需要社會(huì)治理過程中的信息交流和意見反饋。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多主體、多層次間的協(xié)商、交流、對(duì)話和反饋，這是社會(huì)制度創(chuàng)新的必要前提。所謂“從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去”，就是要做好充分的準(zhǔn)備，立足現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而推動(dòng)制度創(chuàng)新。良好的社會(huì)環(huán)境是促進(jìn)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，堅(jiān)持改革創(chuàng)新的政府理念和有效的社會(huì)資本培育是營(yíng)造邊疆社會(huì)治理環(huán)境的重要途徑，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)的積極配合，形成創(chuàng)新型的制度及文化。社會(huì)資本強(qiáng)調(diào)廣泛的社會(huì)參與和社會(huì)互動(dòng)，而社會(huì)資本短缺則會(huì)阻礙社會(huì)治理過程中必要的社會(huì)信息反饋和互動(dòng)，影響社會(huì)治理制度創(chuàng)新的動(dòng)力供給。在社會(huì)治理中除了要求積極的參與、互動(dòng)和協(xié)商，還需要社會(huì)主體的規(guī)范參與、制度化參與和民主化協(xié)商，而社會(huì)資本短缺則不利于社會(huì)規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，制約著社會(huì)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展，阻礙了邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的進(jìn)步升級(jí)。

第三，社會(huì)資本不足限制著邊疆民族地區(qū)社會(huì)資源的集聚。社會(huì)資本是一種可以促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置、創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)社會(huì)資源聚集、促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源[54]，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式的多樣化帶來了資源的分散性，導(dǎo)致社會(huì)組織、就業(yè)方式、分配方式、利益關(guān)系的多樣化發(fā)展[55]。在傳統(tǒng)的行政管理手段整合社會(huì)資源有效性降低的現(xiàn)實(shí)背景下，通過政府主導(dǎo)的社會(huì)多元主體參與來集聚社會(huì)資源是有效的路徑選擇，而社會(huì)資本存量則是促進(jìn)社會(huì)多元主體參與以實(shí)現(xiàn)資源匯聚的重要條件。多元共治的基本條件包括相互信任、合作互利、行為規(guī)范等內(nèi)容，社會(huì)資本與多元治理行為規(guī)范的內(nèi)在契合是促進(jìn)社會(huì)資源合理優(yōu)化配置和有效集聚的基礎(chǔ)。正是由于社會(huì)資本對(duì)社會(huì)共治格局的形成和社會(huì)資源集聚具有重要意義，所以邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本的短缺也必然對(duì)多元參與治理格局的形成產(chǎn)生不利影響，從而限制邊疆民族地區(qū)社會(huì)資源的匯集。

第四，社會(huì)資本不足阻礙著邊疆民族地區(qū)社會(huì)問題的解決。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的刺激下，以農(nóng)民工群體為主要構(gòu)成的人口流動(dòng)使得邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的不可預(yù)期性逐漸增強(qiáng)。因?yàn)樵谌丝诹鲃?dòng)的過程中，以傳統(tǒng)的地緣、血緣、習(xí)俗、社會(huì)道德等為主要維系要素的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)越來越受到“外部世界”的挑戰(zhàn)，人與人之間的社會(huì)關(guān)系發(fā)生了微妙的變化，人們的公共記憶和傳統(tǒng)文化改變[56]，以往的熟人社會(huì)逐漸走向陌生人社會(huì)，人與人之間傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)隨著人口、經(jīng)濟(jì)、文化之間的流動(dòng)交往而逐漸被打破，傳統(tǒng)的社會(huì)價(jià)值體系在以社會(huì)主義核心價(jià)值體系為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上逐漸走向多元化和分殊化，由血緣、地緣、道德習(xí)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約所支撐的傳統(tǒng)社會(huì)資本逐漸被淡化和削弱，增加了邊疆民族地區(qū)社會(huì)行為失范的風(fēng)險(xiǎn)。由此，在推進(jìn)邊疆民族地區(qū)快速向現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的進(jìn)程中，需要從中央與地方，政府與社會(huì)，市場(chǎng)與社會(huì)等多個(gè)層面共同發(fā)力處理民族治理問題，而政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)生活等各方面社會(huì)資本的短缺必然影響各個(gè)領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系，不利于邊疆民族地區(qū)社會(huì)問題的有效解決。

第五，社會(huì)資本不足抑制著邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理能力的升級(jí)。社會(huì)資本本身不僅強(qiáng)調(diào)推進(jìn)社會(huì)民主化發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)參與，而且可為社會(huì)參與社會(huì)治理提供經(jīng)驗(yàn)和智力上的支持，提高社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的專業(yè)化水平。此外，社會(huì)資本對(duì)以政府為主導(dǎo)的治理力量進(jìn)行監(jiān)督也是促進(jìn)社會(huì)治理能力提升的重要途徑。在多元主體共同參與社會(huì)治理的過程中，社會(huì)資本是影響社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要因素。社會(huì)資本的構(gòu)成和性質(zhì)影響社會(huì)個(gè)體和集體的行為和動(dòng)機(jī)，影響社會(huì)治理的制度安排和治理模式。社會(huì)治理中的社會(huì)資本是一種具有公共性的社會(huì)資源，是構(gòu)成社會(huì)政治權(quán)力的要素和基礎(chǔ)，在創(chuàng)新社會(huì)治理體系和提高社會(huì)治理能力建設(shè)的過程中，“低水平的社會(huì)資本會(huì)導(dǎo)致一些政治功能的失調(diào)”[57]，阻礙邊疆民族地區(qū)政府社會(huì)治理能力的提升。

四、創(chuàng)新邊疆社會(huì)治理的路徑選擇

社會(huì)資本是廣泛存在于社會(huì)關(guān)系當(dāng)中的無形資產(chǎn)，對(duì)社會(huì)個(gè)人和組織團(tuán)體具有重要影響。對(duì)個(gè)人而言，足量的社會(huì)資本不僅能降低物質(zhì)成本和增加實(shí)現(xiàn)自我目標(biāo)的機(jī)會(huì)，而且能產(chǎn)生強(qiáng)烈的社會(huì)歸屬感和成就感。對(duì)組織而言，社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò)有助于建立由內(nèi)而外的信任網(wǎng)絡(luò)和共同價(jià)值目標(biāo)，降低組織成員之間、組織與組織之間的合作和交易成本，維護(hù)組織的穩(wěn)定性和平衡性，增強(qiáng)組織社會(huì)行為的一致性。創(chuàng)新邊疆社會(huì)治理是促進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，在推進(jìn)邊疆社會(huì)治理創(chuàng)新的過程中，從不同的視角審視這一問題會(huì)產(chǎn)生不同的觀點(diǎn)和策略。社會(huì)資本是社會(huì)治理所需要的最基本的社會(huì)資源，因此要充分理解社會(huì)資本在創(chuàng)新邊疆社會(huì)治理過程中的重要意義。在多民族聚居的邊疆地區(qū)，民族問題和民族事務(wù)因其較強(qiáng)的政策性、政治敏感性、廣泛的社會(huì)涉及面，成為國(guó)家治理面臨的棘手與復(fù)雜的公共事務(wù)[58]。因此，需要從多個(gè)角度看待邊疆社會(huì)治理問題與社會(huì)資本的關(guān)系，進(jìn)而為邊疆民族地區(qū)的社會(huì)資本培育提出有效路徑。

第一，落實(shí)制度保障，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織是培育社會(huì)資本的重要載體，從社會(huì)公共產(chǎn)品的供給上來說，社會(huì)組織的治理參與有助于營(yíng)造社會(huì)成員共同維護(hù)的社會(huì)資本，從而以多元化的方式形成對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)。從社會(huì)治理中多元主體的功能互補(bǔ)上來說，“民間組織的功能常被看成是對(duì)‘政府失靈和‘市場(chǎng)失靈的有意補(bǔ)充”[59]?！爸卫怼弊鳛樾鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)的重要概念，強(qiáng)調(diào)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的互動(dòng)以及共同參與社會(huì)治理模式。以社會(huì)組織為主體的第三部門對(duì)于促進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的互動(dòng)和社會(huì)資本的培育有著不可替代的作用，對(duì)于提高社會(huì)凝聚力、管理社會(huì)事務(wù)、提高個(gè)體對(duì)自己和他人的責(zé)任心以及促進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)的發(fā)展具有重要意義，對(duì)于社會(huì)資本的培育有著不可替代的作用（詳見表1）。

總體而言，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展比較緩慢，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)尚待完善[61]。因此，必須從制度上為邊疆民族地區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展提供基本保障，完善邊疆民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的法律支持體系，有效擴(kuò)大其自主發(fā)展空間。在此過程中，政府要維護(hù)好各類公共服務(wù)的公益性和實(shí)效性，對(duì)程序的合法性和成效的顯著性進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān)[62]。落實(shí)邊疆民族地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的制度保障，首先是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能保證社會(huì)組織發(fā)展朝著正確的方向前進(jìn)；其次是從中央到邊疆民族地區(qū)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)民間社會(huì)組織發(fā)展的政策鼓勵(lì)和資金支持，培育社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)有序吸納社會(huì)組織參與到邊疆社會(huì)治理的過程當(dāng)中；最后是發(fā)揮社會(huì)組織的積極性和主動(dòng)性，提高社會(huì)組織參與社會(huì)治理和公共服務(wù)的能力，使其在邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本建設(shè)中能夠積極作為，促進(jìn)良好的社會(huì)規(guī)范的形成。

第二，加大政策支持，創(chuàng)新民族社區(qū)建設(shè)。社會(huì)治理是一種強(qiáng)調(diào)多種主體共同參與社會(huì)治理實(shí)踐的政治行為，所以在創(chuàng)新民族社區(qū)治理和建設(shè)的過程中存在著多樣的利益主體。“民族社區(qū)主要存在行政性主體、自治性主體、市場(chǎng)性主體、公益性主體和民族宗教性主體等”[63]，包括政治主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)主體等。要?jiǎng)?chuàng)新民族社區(qū)建設(shè)，必須厘清多種主體間的相互關(guān)系。作為政府主體的代表，社區(qū)黨組織是組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)，整合社區(qū)力量的主導(dǎo)力量[64]，因此必須加強(qiáng)民族社區(qū)黨組織的建設(shè)和發(fā)展，堅(jiān)持引領(lǐng)社區(qū)公共社會(huì)資源的培育和創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)民族關(guān)系的“相互嵌入式”社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)各民族的交往交流，引導(dǎo)民族社區(qū)的自我管理、自我服務(wù)，促進(jìn)民族關(guān)系的和諧發(fā)展以鑄牢中華民族共同體意識(shí)。社區(qū)組織是社會(huì)主體的代表之一，“社區(qū)自組織是社區(qū)社會(huì)資本的載體，是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的基本途徑和平臺(tái)”[65]。企業(yè)是市場(chǎng)主體的主要代表，要發(fā)揮邊疆民族地區(qū)社會(huì)企業(yè)在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，提高社會(huì)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感，減少“鄰避沖突”。故此，要從政府、社會(huì)、市場(chǎng)三個(gè)方面落實(shí)具體的政策措施，在民族社區(qū)建設(shè)的過程中堅(jiān)持政黨領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)參與原則，提高政策落實(shí)的針對(duì)性、有效性和科學(xué)性，為民族社區(qū)建設(shè)提供政策支持，增進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理的社會(huì)資本存量。對(duì)于邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理而言，地區(qū)的文化多元、制度獨(dú)特、資源短缺、技術(shù)落后的復(fù)雜結(jié)構(gòu)使得社會(huì)治理創(chuàng)新更具挑戰(zhàn)性和針對(duì)性。因此，必須從多角度審視問題，打破原有的視野限制，充分認(rèn)識(shí)和理解社會(huì)資本對(duì)于邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理過程中的資源匯集和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，促進(jìn)邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本的增長(zhǎng)。

第三，鼓勵(lì)公眾參與，完善民族、社會(huì)互動(dòng)機(jī)制。民族互動(dòng)是促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)信任以及社會(huì)規(guī)范的有效途徑，持續(xù)有效的公眾參與為社會(huì)互動(dòng)提供了基本條件。參與公共事務(wù)是聚集公眾意見的有效方式，持續(xù)化、政治化的公眾參與為民族互動(dòng)提供了人際交往和信任合作，而且由不同的民族身份構(gòu)成的社會(huì)成員間的信任能夠通過某種機(jī)制上升為普遍信任。從公眾參與的角度推動(dòng)民族互動(dòng)機(jī)制的完善，可從以下幾個(gè)方面分析：首先是持續(xù)化的公眾參與能促進(jìn)公民政治意識(shí)的增強(qiáng)，提高公眾的政治認(rèn)識(shí)和政治定位，為公眾制度化政治化參與社會(huì)治理提供基本的知識(shí)基礎(chǔ)和能力條件；其次是隨著公眾參與社會(huì)治理實(shí)踐的增多以及參與能力的增強(qiáng)，能提高公眾對(duì)民族關(guān)系的理性認(rèn)識(shí)和理解能力，拓寬對(duì)民族交往的認(rèn)識(shí)視角；最后是公眾參與能力的增強(qiáng)能有效推動(dòng)民族社會(huì)治理的政策創(chuàng)新和治理升級(jí)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。由此，應(yīng)該從多個(gè)視角出發(fā)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到社會(huì)治理的實(shí)踐當(dāng)中。一是要完善邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)邊疆民族地區(qū)的公眾參與，要用長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看問題。雖然現(xiàn)在邊疆民族地區(qū)的教育、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、文化服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較落后，尚未達(dá)到能讓公眾積極有效參與社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，發(fā)展社會(huì)主義民主，維護(hù)公眾政治參與的民主權(quán)利是社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是培育邊疆民族地區(qū)社會(huì)資本的必經(jīng)之路。二是要加強(qiáng)對(duì)公眾參與社會(huì)治理的引導(dǎo)和規(guī)范。公眾參與社會(huì)治理有制度化參與和非制度化參與之分，只有公眾通過合理恰當(dāng)?shù)闹贫然緩絽⑴c到社會(huì)治理當(dāng)中，才能有效提升公眾參與能力和社會(huì)資本的成長(zhǎng)空間，而非制度化的無序的公眾參與不僅不能促進(jìn)社會(huì)資本的增加，反而會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)資本的成長(zhǎng)環(huán)境。三是要合理劃分公眾參與社會(huì)治理的范圍和界限。我國(guó)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)環(huán)境具有與其他地方不同的特點(diǎn)，只有在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，始終維護(hù)中國(guó)的和平統(tǒng)一，才能保證公眾參與社會(huì)治理的合法權(quán)利，所以必須從政治的高度來明確邊疆民族地區(qū)公眾參與社會(huì)治理的合理范圍。

第四，強(qiáng)化政府鼓勵(lì)，完善社會(huì)互助體系。構(gòu)建以政府為領(lǐng)導(dǎo)，社會(huì)多元主體共同參與的社會(huì)互助的治理模式，完善社會(huì)互助體系是增進(jìn)社會(huì)資本的基礎(chǔ)工程。社會(huì)互助不僅體現(xiàn)出一種社會(huì)的穩(wěn)定機(jī)制，“而且實(shí)質(zhì)上構(gòu)成一種有益的社會(huì)資本運(yùn)行機(jī)制”[66]。中國(guó)自古以來的社會(huì)治理就有德法兼施的特點(diǎn)，如今我們?cè)诮ㄔO(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的過程中也一再?gòu)?qiáng)調(diào)要堅(jiān)持德治與法治相結(jié)合，建設(shè)和完善社會(huì)互助體系就是建設(shè)德治社會(huì)的最好體現(xiàn)。此外，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)保障體系還不健全，基礎(chǔ)教育、大病救助、就業(yè)等基本民生工程仍需社會(huì)主體的幫助，以減輕政府機(jī)關(guān)的社會(huì)壓力，更好地促進(jìn)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)和諧發(fā)展。一是要鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與到邊疆民族地區(qū)社會(huì)互助的建設(shè)當(dāng)中，通過構(gòu)建社會(huì)互助關(guān)系網(wǎng)，增加社會(huì)事業(yè)供給[67]。二是要規(guī)范各種社會(huì)主體參與社會(huì)互助的程序，營(yíng)造出和諧有序的互助環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)資本的增長(zhǎng)。

第五，堅(jiān)持文化引領(lǐng)，融通社會(huì)信任體系。信任，是合作與共享的價(jià)值基礎(chǔ)，也是我們?cè)诩姺钡膹?fù)雜性和不確定性中堅(jiān)守的社會(huì)信仰[68]。隨著邊疆民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)力量的壯大，以政府為主導(dǎo)的多元主體對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效治理是促進(jìn)社會(huì)信任增長(zhǎng)的功能性原因。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人均收入的不斷增加，邊疆民族地區(qū)的社會(huì)治理出現(xiàn)了一些與以往不同的問題，如出現(xiàn)了不正當(dāng)?shù)呐时群拖M(fèi)等，加速了社會(huì)信任的缺失，嚴(yán)重?cái)牧松鐣?huì)風(fēng)氣，阻礙了和諧社會(huì)的建設(shè)。和諧社會(huì)的本質(zhì)是社會(huì)關(guān)系的和諧[69]。黨的十九大報(bào)告指出，“文化是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的靈魂。文化興國(guó)運(yùn)興，文化強(qiáng)民族強(qiáng)?！痹谂嘤鐣?huì)資本，創(chuàng)新邊疆民族地區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新的過程中，必須把建設(shè)社會(huì)信任和文化建設(shè)結(jié)合起來，建設(shè)文化引領(lǐng)型社會(huì)信任體系，用中國(guó)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化和創(chuàng)新的時(shí)代文化共同維護(hù)社會(huì)信任體系的建設(shè)，為培育社會(huì)資本提供精神養(yǎng)分。一是要引領(lǐng)推動(dòng)邊疆民族地區(qū)各民族文化的包容性和吸納力；二是要培養(yǎng)邊疆民族地區(qū)的綜合型文化人才，促進(jìn)民族文化交往；三是要大力開拓和創(chuàng)新多民族間的民族文化活動(dòng)，互相學(xué)習(xí)，互相包容。

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責(zé)任編輯：馬程