政治源流的地位與功能：基于中國語境的多源流理論解析

摘要：約翰·金登的多源流分析框架認(rèn)為，問題源流、政策源流、政治源流的影響路徑是獨(dú)立并行的，三者在政策議程設(shè)置中的影響力是旗鼓相當(dāng)?shù)?。然而，在中國特定的政治制度和社會背景下，政治源流無論是在政策議程的啟動還是在政策方案的制定中都具有絕對的主導(dǎo)地位。通過對破解老年群體“數(shù)字鴻溝”政策的制定這一案例研究，發(fā)現(xiàn)在中國語境下政策議程的啟動和政策體系的發(fā)展源于政治源流的引導(dǎo)，問題源流得以升級離不開政治源流的界定，政策進(jìn)入政策議程也離不開政策共同體的政治屬性，政策之窗的開啟得益于問題發(fā)展的時(shí)機(jī)與政治節(jié)點(diǎn)的融合，該政策的制定也是對以人民為中心的執(zhí)政理念的高度回應(yīng)。

關(guān)鍵詞：老年群體；“數(shù)字鴻溝”；多源流分析模型；政治源流

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0065-10

作者簡介：彭鑫鈺，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

公共政策的根本目標(biāo)是促進(jìn)公共利益和實(shí)現(xiàn)社會公平，當(dāng)前對于公共政策過程的分析越來越關(guān)注政策議題的形成階段[1]。約翰·金登基于美國的政治社會背景提出了政策議程設(shè)置的多源流分析模型，認(rèn)為問題源流、政策源流、政治源流的運(yùn)作是彼此分離、互不干涉的，但中國的國家性質(zhì)和政黨制度決定了中國共產(chǎn)黨在政策議程各環(huán)節(jié)中的決定性作用。在這種特殊的語境下，中國公共政策出臺的主要動因和內(nèi)在機(jī)理是什么？政治源流在政策議程設(shè)置中的地位與功能又是怎樣的呢？

一、理論背景與研究問題

多源流分析模型是一種關(guān)于公共政策過程的理論，由美國著名的政策科學(xué)家約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》一文中提出，其實(shí)質(zhì)是對科恩、馬齊和奧爾森等人的“垃圾桶分析模型”的修正[2]。多源流分析模型試圖解答政策議程中的三個(gè)問題：政策問題是如何形成的？政策制定者的注意力是如何被吸引和分配的？政策問題及其解決方案又是在何時(shí)何地何種條件下被發(fā)現(xiàn)的？不同于垃圾桶分析模型所提出的“問題、解決方案、政策參與者、選擇機(jī)會”四股影響政策制定的源流，多源流分析模型認(rèn)為只有“問題、政策、政治”三股源流影響政策制定。一般情況下，問題源流、政策源流、政治源流都在各自的軌道中獨(dú)立運(yùn)行、互不相交，只有經(jīng)特定的時(shí)機(jī)醞釀發(fā)展后三股源流才能匯合，從而開啟“政策之窗”。政策之窗的開啟表明政策問題和政策建議正式進(jìn)入政策議程，垃圾桶分析模型中的“選擇機(jī)會源流”被約翰·金登修正成了“政策之窗”。

問題源流（Problem Stream）是指社會中亟待解決并受到普遍關(guān)注的問題，這些問題可能通過一些特定的指標(biāo)、某一危機(jī)或焦點(diǎn)事件，抑或是當(dāng)下某一項(xiàng)目運(yùn)行的反饋來體現(xiàn)；政策源流（Policy Stream）是指由研究人員、專家學(xué)者、利益集團(tuán)等特定政策領(lǐng)域中的專業(yè)人員針對社會公共問題所提出的政策建議，由這些專業(yè)人員所組成的政策共同體會利用各種機(jī)會來表達(dá)自己的政策主張，力求自己的政策建議得到實(shí)施；政治源流（Political Stream）是指可能導(dǎo)致政策問題上升為政策議程的事件，一般體現(xiàn)為國民情緒的變化、政府的人事變更以及壓力集團(tuán)的爭奪行動等。這三股源流在各自的路徑范圍內(nèi)流動，在政策之窗開啟后匯聚到一起，從而實(shí)現(xiàn)政策問題被有效識別、政策建議被有效采納、政策議程發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的目標(biāo)[3]。

多源流分析模型扎根于美國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，其作為一種政策議程分析工具在西方國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。自21世紀(jì)初被引入我國以來，國內(nèi)學(xué)者對于多源流分析模型在中國語境下的適用性展開了廣泛的探討，并針對不同領(lǐng)域的公共政策提出了各自的修正。畢亮亮用多源流分析模型解釋跨行政區(qū)水流污染問題防治的政策變遷過程，并指出多源流分析模型在對我國政策問題進(jìn)行解釋時(shí)還需要綜合考慮政治體制和管理體制[4]；賀志峰等認(rèn)為約翰·金登所提出的三股互不相交的、松散的源流組合產(chǎn)生于較為開放和多樣化的政治體系，并以《中華人民共和國慈善法》的立法進(jìn)程為例闡釋了我國的部分政策議程中問題源流與政策源流的交織發(fā)展[5]；畢鴻昌用多源流分析框架分析我國多省市“校園200米范圍內(nèi)禁售辣條”政策形成過程時(shí)指出，問題源流、政策源流、政治源流在當(dāng)前我國行政體制轉(zhuǎn)軌的過程中具有特殊性，認(rèn)為政策之窗開啟與問題源流的影響程度直接掛鉤[6]；魏淑艷和孫峰闡釋網(wǎng)約車和出租車改革進(jìn)程時(shí)，在多源流分析模型的基礎(chǔ)上結(jié)合我國現(xiàn)狀提出了政策議程的網(wǎng)絡(luò)多源流分析模型[7]。

我國是實(shí)行單一制的社會主義國家，以人民為中心的執(zhí)政理念和全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了政治源流在我國的公共政策議程中相較于其他兩股源流會產(chǎn)生更重要的影響。因此，基于中國特有的政治制度和社會環(huán)境探討多源流分析模型的中國邏輯，重新界定政治源流的功能與地位對于用多源流分析模型來解釋中國問題具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》形成的多源流分析

2020年11月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），這是國家層面首次以立法的形式重點(diǎn)關(guān)注并切實(shí)解決老年群體“數(shù)字鴻溝”問題。但是老年群體的“數(shù)字鴻溝”問題早在我們開始享受互聯(lián)網(wǎng)所帶來的便捷時(shí)就已出現(xiàn)，為何在過去的十幾年間都沒有得到政策制定者的關(guān)注和有效解決呢？以下將使用多源流分析模型解釋《實(shí)施方案》出臺的內(nèi)在機(jī)理，并進(jìn)一步探討政治源流在中國語境下的地位與功能。

1.問題源流：長期存在和突然凸顯

現(xiàn)實(shí)生活中不是所有的社會問題都能成為問題源流進(jìn)入政策議程的，只有經(jīng)政治源流界定后的社會問題才可能成為問題源流。老年群體“數(shù)字鴻溝”問題早在20世紀(jì)末就廣泛出現(xiàn)，但當(dāng)時(shí)并未被界定為問題源流。近年來在焦點(diǎn)事件和相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)面反饋刺激下，政策制定者們基于政治目標(biāo)的需要，綜合當(dāng)前的社會發(fā)展?fàn)顩r重新界定老年群體“數(shù)字鴻溝”問題，社會問題才得以升級成為問題源流。

（1）焦點(diǎn)事件的接連發(fā)生

2020年，數(shù)起與老年群體相關(guān)的“數(shù)字鴻溝”事件接連發(fā)生推動了《實(shí)施方案》的政策議程。8月17日，黑龍江哈爾濱一位老人乘坐公交車時(shí)因?yàn)闆]有智能手機(jī)無法出示健康碼而被拒載，報(bào)警后，老人卻被告知，疫情防控期間沒有健康碼無法乘坐公共交通，是政府規(guī)定的[8]。事情一經(jīng)報(bào)道便引起廣泛討論，眾多網(wǎng)友紛紛質(zhì)疑當(dāng)?shù)卣谝咔榉揽仄陂g“一刀切”的防控措施忽視了老年群體，認(rèn)為全面施行的數(shù)字化治理有違“以人為本”的初衷。無獨(dú)有偶，10月14日，四川成都一位大爺前往醫(yī)院就診時(shí)發(fā)現(xiàn)該醫(yī)院已經(jīng)全面實(shí)施網(wǎng)上預(yù)約掛號，但是大爺不會使用智能手機(jī)，無法網(wǎng)上掛號最終導(dǎo)致大爺白跑一趟[9]。事發(fā)之后，這位大爺在醫(yī)院門口哭著喊“我不會上網(wǎng)，但是你們不能阻止老人家看病??！”的視頻被多方轉(zhuǎn)載，一時(shí)間老年群體和智能技術(shù)之間的鴻溝問題引起了軒然大波，“老年群體被智能技術(shù)拋棄”“數(shù)字鴻溝”“以人為本卻忽視老年人”等話題被廣泛議論。除此之外，在購物消費(fèi)、社保等費(fèi)用繳納領(lǐng)域老年人所經(jīng)歷的窘境也越來越多，94歲的老人身高夠不到智能識別機(jī)器被強(qiáng)行抱起進(jìn)行人臉識別、“留守”老人冒雨帶現(xiàn)金繳納醫(yī)保卻被告知只有手機(jī)支付渠道……[10]媒體關(guān)于“數(shù)字鴻溝”的報(bào)道居高不下，不少言論直指政策設(shè)計(jì)和民生治理問題，群眾就基層治理、執(zhí)政理念、為民服務(wù)等主題紛紛留言各政府門戶網(wǎng)站，中央和地方政府陷入較大的輿論壓力。

（2）相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的負(fù)面反饋

在信息技術(shù)發(fā)展日新月異的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)、現(xiàn)代化治理體系推進(jìn)等已經(jīng)成為世界各國發(fā)展的主流，數(shù)字生活應(yīng)用場景的范圍正在不斷擴(kuò)大。全國各級政府紛紛推進(jìn)數(shù)字化、現(xiàn)代化建設(shè)，政務(wù)服務(wù)大廳中隨處可見的是精密的自助儀器、醫(yī)院服務(wù)大廳里張貼了無數(shù)網(wǎng)上預(yù)約指南……基層服務(wù)的效率是提升了，但是較少使用互聯(lián)網(wǎng)和智能應(yīng)用的老年群體卻被遺忘了。據(jù)專家預(yù)測，到2030年，我國老年人口數(shù)將占全國總?cè)丝跀?shù)的25%，到21世紀(jì)中葉，我國的老年人口數(shù)將突破4.8億，占總?cè)丝诘?5%[11]。然而，老年群體的互聯(lián)網(wǎng)普及率不到年輕群體的1/3，平均每五個(gè)老年人中僅有1人知道如何使用互聯(lián)網(wǎng)[12]。因此，“一刀切”式的數(shù)字化改革需要作出適當(dāng)調(diào)整。而建設(shè)不分年齡人人共享的智慧社會，實(shí)現(xiàn)有溫度的治理，滿足全體社會成員美好生活的需要是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)議題中的應(yīng)有之義。

2.政策源流：政策共同體的積極行動

《實(shí)施方案》的政策源流具有非常明顯的政治背景，關(guān)于老年群體的權(quán)益與美好生活需要的政策倡議最初來自于中央政府，隨后各地方政府就相關(guān)領(lǐng)域開展了廣泛的政策和實(shí)踐，在“數(shù)字鴻溝”問題上的政策共同體主要以官方智庫的專家學(xué)者和人大代表為主。

（1）中央與地方政府的倡導(dǎo)與實(shí)踐

在《實(shí)施方案》發(fā)布之前，針對老年群體的繼續(xù)教育、智能教育問題，中央與地方政府都開展了不同程度的理論與實(shí)踐探索。

立法實(shí)踐上，中央層面，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》對老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利有著明確的規(guī)定，并指出各級人民政府對老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入。然而目前，國家層面針對老年群體的教育問題尚無專項(xiàng)立法。地方層面，針對老年教育問題的專項(xiàng)立法非常少（詳見表1）：三地出臺了老年教育專項(xiàng)條例；五地出臺了關(guān)于公民的終身教育綜合條例；2016年后，成都市和西安市聚焦社區(qū)居民的終身學(xué)習(xí)需求和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)出臺了社區(qū)教育促進(jìn)條例。面對日趨嚴(yán)重的老齡化問題，全國各地關(guān)于老年群體權(quán)益保障和服務(wù)的法律紛紛出臺，截至2020年初共有36個(gè)省/市出臺相關(guān)條例，但是這些條例更多聚焦于老年權(quán)益和生活保障服務(wù)，涉及老年群體教育問題的內(nèi)容少之又少。

政策倡導(dǎo)上，2016年10月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）的通知》；2017年2月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》；2018年1月，全國老齡辦等14個(gè)部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展人口老齡化國情教育的通知》；2019年3月，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》；2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》。這些政策的出臺彰顯了中央層面對當(dāng)前老年群體所面臨“數(shù)字鴻溝”等問題的重視和關(guān)心，極大地推動了我國老年群體的教育事業(yè)的發(fā)展。截至2020年初共有14個(gè)?。▍^(qū)、市）相繼發(fā)布了老年教育發(fā)展規(guī)劃、10個(gè)?。▍^(qū)、市）對老年教育問題出臺了實(shí)施意見（詳見表2）。

服務(wù)實(shí)施上，以北京市為例，2016年5月，北京市老齡工作委員會印發(fā)了《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》；2016年9月，北京市民政局制定了《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站設(shè)施設(shè)計(jì)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。截至2020年初，北京市基本已做到每一社區(qū)都至少有一所養(yǎng)老服務(wù)驛站。在養(yǎng)老服務(wù)驛站中除了提供關(guān)于老年群體的衣食住行服務(wù)之外，還會定期組織志愿者教老年人使用智能手機(jī)并針對與生活息息相關(guān)的一些智能技術(shù)運(yùn)用展開專題教學(xué)。除此之外，部分地區(qū)在接待群眾的行政辦公場所、公共交通站點(diǎn)設(shè)置了老年群體特別服務(wù)通道。

（2）人大代表、政協(xié)委員等群體的意見

我國人大代表、黨員代表等群體的意見能夠直達(dá)決策中心。2020年兩會前夕，多個(gè)領(lǐng)域的代表和委員提交了數(shù)份與老年群體密切相關(guān)的議案和提案。如周燕芳聚焦老年群體物質(zhì)、精神的高品質(zhì)生活，建議在新形勢下要拓展新型養(yǎng)老服務(wù)模式；賈樟柯提交了關(guān)于“扶助老年人享受數(shù)字化生活”的議案，呼吁社會各界共同參與，讓老年人的網(wǎng)絡(luò)生活不再“邊緣化”；賴明勇提出要提升社區(qū)服務(wù)的智能化水平，針對不同需求的老年群體建立起“云+網(wǎng)+端”的智慧社區(qū)平臺……[13]這些代表和委員們的建議是社會問題升級成為政策問題的重要推力。此前，教育部針對十三屆全國人大二次會議上提出的“關(guān)于制定《國家老年教育條例》建議”的答復(fù)明確表示，正會同有關(guān)部門加緊研制《積極推進(jìn)老年大學(xué)建設(shè)和發(fā)展的意見》，并將根據(jù)新形勢新要求，結(jié)合推動終身學(xué)習(xí)立法工作[14]。

（3）專家學(xué)者的建言獻(xiàn)策

各高校研究機(jī)構(gòu)、相關(guān)行業(yè)專家學(xué)者通過調(diào)查研究、理念倡導(dǎo)等方式，不斷對我國“數(shù)字鴻溝”問題展開討論。從圖1可以看出，從2016年開始，針對解決我國老年群體面臨的“數(shù)字鴻溝”問題的文章持續(xù)增加。在我國政策制定過程中，具有學(xué)者、行政領(lǐng)導(dǎo)人以及重要會議代表多重身份的政策共同體提出的政策尤其能夠產(chǎn)生效力，不少專家、學(xué)者在國家重要會議、重大課題中積極獻(xiàn)言建策。如上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長、上海市政府決策咨詢專家左學(xué)金指出，“數(shù)字鴻溝”在本質(zhì)上是由“知識鴻溝”和“教育鴻溝”導(dǎo)致的，解決老年群體的“數(shù)字鴻溝”問題勢必要求科技與長者同向而行，政府層面要大力倡導(dǎo)并建立終身教育體系，通過社區(qū)和老年教育學(xué)校對老年群體實(shí)施“數(shù)字掃盲”，積極動員個(gè)人、家庭、市場、社會組織共同開展數(shù)字包容運(yùn)動，通過教育和反哺等方式提升老年群體使用信息化工具的能力[15]。

3.政治源流：內(nèi)外環(huán)境的雙重變化

在《實(shí)施方案》的政策議程中，政策議程的內(nèi)環(huán)境和外環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，在當(dāng)前執(zhí)政理念影響下的國民情緒、政府作為以及社會輿論對老年群體的關(guān)注是最主要的政治源流。在中國特有的政治體制下，公共政策過程是一種“上下來去”模式[16]，政治力量對政策議程設(shè)置具有至關(guān)重要的作用。

（1）執(zhí)政理念對國民情緒的引導(dǎo)

《實(shí)施方案》聚焦于處于社會弱勢地位的老年群體，致力于滿足老年群體美好生活需要，是以人民為中心執(zhí)政理念的高度體現(xiàn)。執(zhí)政理念對國民情緒的引導(dǎo)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：在個(gè)人價(jià)值觀念引導(dǎo)上，黨和政府近年來開展的社會主義核心價(jià)值觀念教育成效逐漸顯現(xiàn)，公眾對于“家”和“國”的認(rèn)識不斷深入；在社會優(yōu)良風(fēng)尚引導(dǎo)上，習(xí)近平總書記將新時(shí)代家風(fēng)建設(shè)提升到治國理政新高度，敬老孝親的優(yōu)良家風(fēng)逐漸得到全社會的廣泛認(rèn)同；在國家使命擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)上，“為人民謀幸福、為民族謀復(fù)興、為世界謀大同”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的價(jià)值取向、使命擔(dān)當(dāng)、格局境界的集中體現(xiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)要實(shí)現(xiàn)包含所有群體在內(nèi)的人民的美好生活需要，以老年群體為代表的社會弱勢群體相關(guān)的民生問題尤其是教育問題逐漸進(jìn)入國家和人民的視野。

（2）政府對老年群體實(shí)現(xiàn)美好生活需要的系列作為

在破解老年群體“數(shù)字鴻溝”政策議程設(shè)置中，政府近年來對老年群體的積極作為發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。在中央層面，“十三五”以來，我國養(yǎng)老服務(wù)頂層設(shè)計(jì)日益完善，密集出臺了數(shù)十項(xiàng)政策文件，初步確立了以法律為綱領(lǐng)、國務(wù)院政策文件為主體、部門專項(xiàng)政策和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)制度體系。為深化養(yǎng)老服務(wù)“放管服”改革，第三次修改的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，進(jìn)一步放開養(yǎng)老服務(wù)市場，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管，國務(wù)院先后出臺了《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等政策文件。為鼓勵(lì)社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)圍繞土地使用、稅收優(yōu)惠、金融支持、設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大供給、促進(jìn)消費(fèi)、人才培育、科技發(fā)展等方面，相關(guān)部門出臺了《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》等多項(xiàng)實(shí)施性政策措施[17]。最新發(fā)布的“十四五”規(guī)劃對于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老等方面也作出了詳細(xì)部署。各級地方政府就老年權(quán)益、老年群體再教育等問題都展開了不同程度的積極探索。

（3）社會輿論對老年群體“數(shù)字鴻溝”問題的熱切關(guān)注

數(shù)字化發(fā)展是時(shí)代主流，但轉(zhuǎn)軌時(shí)期的“數(shù)字鴻溝”問題也一直是新聞媒體和社會輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。老年群體“數(shù)字鴻溝”相關(guān)的新聞報(bào)道在2020年呈指數(shù)攀升（如圖2所示）。值得關(guān)注的是，2020年8月至10月，《人民日報(bào)》、央視新聞、新華網(wǎng)等官方媒體在報(bào)道中紛紛直言“為老年人提高更多數(shù)字服務(wù)便利、破解老年群體數(shù)字鴻溝”，在中國語境下，這些媒體堪稱黨和國家輿論喉舌，其報(bào)道具有重要指向意義。這預(yù)示著老年群體“數(shù)字鴻溝”問題已經(jīng)得到高層的關(guān)注，甚至提上政策議程。事實(shí)也正是如此，不到三個(gè)月的時(shí)間，《實(shí)施方案》便于2020年11月下旬正式公布。

4.政策之窗：問題“時(shí)機(jī)”與政治“節(jié)點(diǎn)”的融合

在金登的論述中，政策之窗要么因?yàn)榫o迫的問題源流而開啟，要么由于政治源流中的重大事件而打開[18]137-138?！秾?shí)施方案》制定的政策議程中，問題源流和政策源流始終存在并不斷交織發(fā)展，政治源流卻是于近兩年才集中，這三股源流雖然存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，但是卻沒有自動匯合，此次《實(shí)施方案》政策之窗的開啟依賴于問題“時(shí)機(jī)”與重大政治“節(jié)點(diǎn)”的融合。

老齡化問題是近年來政府和民眾高度重視的問題，從“十三五”規(guī)劃開始，黨和政府就高度重視養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)，老年群體數(shù)量與日俱增，人們對滿足老年群體生產(chǎn)生活需要的重視程度也越來越高，這是政策之窗開啟的問題“時(shí)機(jī)”之一。在此大背景下，2020年新冠肺炎疫情的全面爆發(fā)加速了老年群體“數(shù)字鴻溝”問題的產(chǎn)生，一系列與智能技術(shù)相結(jié)合的防疫措施讓眾多老年群體無所適從，引起了民眾、媒體、學(xué)者以及黨政領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視，這是政策之窗的問題“時(shí)機(jī)”之二，兩個(gè)“時(shí)機(jī)”的結(jié)合足以讓政治源流完成其從社會問題到政策問題的界定過程。此外，2020年是全面建成小康社會的收官之年，也是實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝之年，黨和政府為了實(shí)現(xiàn)對人民群眾的莊嚴(yán)承諾，為了滿足當(dāng)前人民日益增長的美好生活需要，將更加重視人民群眾生活幸福感、獲得感的提升，更加聚焦被廣泛關(guān)注的民生問題，這是影響政策之窗開啟的重大政治“節(jié)點(diǎn)”。兩大問題“時(shí)機(jī)”與兩大政治“節(jié)點(diǎn)”的融合使得老年群體“數(shù)字鴻溝”問題迅速進(jìn)入政策議程。

三、政策議程設(shè)置：以政治源流為主導(dǎo)的漸進(jìn)發(fā)展

約翰·金登的多源流分析框架根植于美國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會背景之中，其認(rèn)為問題源流、政策源流、政治源流的影響路徑是獨(dú)立并行的，甚至暗含三股源流在政策議程設(shè)置中的影響力是旗鼓相當(dāng)?shù)?。事?shí)上，在中國語境之下，政治源流與其他源流相比具有更加核心的影響力，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其治理理念和政治主張對政策議程具有決定性影響，它不僅能營造政策環(huán)境影響政策主體和政策客體的價(jià)值判斷，還能夠通過夯實(shí)政治基礎(chǔ)提供政策合法化的基本前提，它所提出的政策建議常常自動被提上政策議程，政策之窗的開啟也更依賴政治源流[19]96。

1.政策議程啟動來源于政治源流的核心引導(dǎo)

在中國特色社會主義語境下，政治源流會不斷地對問題源流進(jìn)行界定，從而確定其是否足以成為政策問題并進(jìn)入政策議程。從根本上而言，這是由于公共政策的基本屬性所決定的，公共政策的制定者本就是政府，政策的制定與實(shí)施本就是政府的“政治行為”，問題源流和政策源流只有進(jìn)入政治系統(tǒng)才可能推動政策議程。此前，“數(shù)字鴻溝”問題在互聯(lián)網(wǎng)普及之時(shí)就被廣泛提及，卻因?yàn)闆]有足夠的力量推動遲遲無法進(jìn)入政策議程；隨著老齡化問題日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老問題成為黨和政府不得不嚴(yán)肅應(yīng)對的重大民生問題，這導(dǎo)致以中央為首出臺的一系列政策文件更多聚焦于老年群體的生活和權(quán)益保障，“數(shù)字鴻溝”問題再一次被擱置；疫情暴發(fā)后，老年群體“數(shù)字鴻溝”問題在以互聯(lián)網(wǎng)為依托的多種防疫措施中接連發(fā)生，并在出行、醫(yī)療、購物等民生領(lǐng)域愈發(fā)嚴(yán)重，政治源流對于問題源流的界定才得以升級。

政策源流總是伴隨著問題源流存在，并具有極強(qiáng)的政治屬性。政策源流的政治屬性體現(xiàn)在我國的政治體制背景和政策共同體的政治身份背景上，政策共同體基于自身利益和政策建議的實(shí)現(xiàn)總是會高度關(guān)注政府治理理念和發(fā)展方向的變化提出針對性建議。我國獨(dú)特的政黨性質(zhì)導(dǎo)致組成政策共同體的絕大多數(shù)專家學(xué)者、利益集團(tuán)等都具有多重身份，他們或是有“共產(chǎn)黨員”的政治面貌，或是兼任人大代表、政協(xié)委員等多種角色，抑或是其本身從事的工作就具有極強(qiáng)的政治立場，這便導(dǎo)致他們提出的政策建議也帶有一定的政治屬性。

2.政治源流決定政策體系的發(fā)展進(jìn)程

政策方案的頂層設(shè)計(jì)和具體內(nèi)容取決于政治源流的治理理念和發(fā)展方向，具體體現(xiàn)在政策目標(biāo)、指導(dǎo)思想、重點(diǎn)任務(wù)和基本原則上?！秾?shí)施方案》指出，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)推動充分兼顧老年人需要的智慧社會建設(shè)，切實(shí)解決老年人在運(yùn)用智能技術(shù)方面遇到的困難，讓廣大老年人更好地適應(yīng)并融入智慧社會[20]。中國共產(chǎn)黨的治理理念決定了公共政策一定是服務(wù)于人民日益增長的美好生活需要的，其對政策方案的具體內(nèi)容有著極強(qiáng)的約束和導(dǎo)向作用。《實(shí)施方案》的重點(diǎn)任務(wù)聚焦于社會突發(fā)事件、交通出行、日常醫(yī)療、消費(fèi)等領(lǐng)域，既與老年群體的日常生活息息相關(guān)，又是“數(shù)字鴻溝”問題最頻發(fā)的領(lǐng)域，既是當(dāng)前發(fā)展形勢下政府推進(jìn)和完善養(yǎng)老服務(wù)的需要，也是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求?！秾?shí)施方案》還指出，在解決當(dāng)前老年群體的“數(shù)字鴻溝”問題時(shí)要堅(jiān)持傳統(tǒng)服務(wù)與智能創(chuàng)新相結(jié)合、普遍適用與分類推進(jìn)相結(jié)合、線上服務(wù)與線下渠道相結(jié)合、解決突出問題與形成長效機(jī)制相結(jié)合的原則，這為重點(diǎn)任務(wù)的施行提供了方向，整體上體現(xiàn)出當(dāng)前政府制定政策的問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。

政策議程的設(shè)置及體系的完善具有極強(qiáng)的漸進(jìn)式發(fā)展特征，具體體現(xiàn)在以政治源流為核心的時(shí)間和空間序列上。首先，時(shí)間序列上的漸進(jìn)式發(fā)展體現(xiàn)在政策議程設(shè)置上。政策建議總是圍繞某一社會問題展開的，只有當(dāng)個(gè)性問題發(fā)展成為共性問題時(shí)，政策議程才可能被啟動，這就意味著政策源流的作用程度依附于政治源流對社會問題的界定程度。政治源流將目光從宏觀的老年群體養(yǎng)老和權(quán)益保護(hù)問題聚焦至老年群體對于智能技術(shù)的“數(shù)字鴻溝”問題經(jīng)歷了漫長的過程。其次，政策體系的完善在實(shí)施進(jìn)程和實(shí)施領(lǐng)域方面同樣具有漸進(jìn)式發(fā)展特征。利用python、nvivo軟件對破解老年群體“數(shù)字鴻溝”政策體系中的各政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)篩選并對關(guān)鍵詞進(jìn)行抽取和詞頻統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)各地方政府及相關(guān)部門接《實(shí)施方案》指示后相繼出臺政策及措施，以解決老年群體面臨的“數(shù)字鴻溝”問題，發(fā)文機(jī)關(guān)包含民政部門、衛(wèi)生部門、教育部門等，政策內(nèi)容涉及教育、醫(yī)療、旅游、交通等各個(gè)方面（如下圖3、4所示）。最后，空間序列上的漸進(jìn)式發(fā)展主要表現(xiàn)為相關(guān)舉措在全國范圍內(nèi)的漸進(jìn)擴(kuò)散。當(dāng)前出臺應(yīng)對措施的省市主要集中在以江蘇、浙江、上海為主的東部沿海城市，中部地區(qū)較少，西部地區(qū)進(jìn)展緩慢。

四、結(jié)論與啟示

綜上，《實(shí)施方案》的發(fā)布是問題源流、政策源流以及政治源流交織發(fā)展的結(jié)果，在問題“時(shí)機(jī)”和政治“節(jié)點(diǎn)”的雙重刺激下政策之窗開啟，老年群體“數(shù)字鴻溝”問題進(jìn)入決策議程并正式成文。最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于它適應(yīng)了黨執(zhí)政理念的需要，并得益于政治源流的積極引導(dǎo)和恰當(dāng)作為。

政治源流在政策議程設(shè)置中的核心地位和主導(dǎo)功能主要體現(xiàn)在政策制定者的政治地位和決策、引導(dǎo)功能上，三股源流之間的互動本質(zhì)上是具有爭議的社會問題取得政治支持的過程?！秾?shí)施方案》的多源流分析表明，中國語境下的政策議程設(shè)置表現(xiàn)為以政治源流為主導(dǎo)的漸進(jìn)發(fā)展，政治源流在三大源流中始終占據(jù)核心地位并通過各種滲透作用與問題源流和政策源流交織，問題源流得以升級離不開政治源流的界定，政策建議進(jìn)入政策議程也離不開政策共同體們的政治屬性，政策之窗的開啟得益于問題發(fā)展的“時(shí)機(jī)”與政治“節(jié)點(diǎn)”的融合。

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