少數(shù)民族干部管理：政策演變、實施機制與探索

于志勇 楊萱

摘要：為加強對少數(shù)民族地區(qū)的治理，黨中央歷經(jīng)探索與確立、挫折與恢復(fù)、發(fā)展與完善等階段，逐漸形成了一套較為完整的少數(shù)民族干部管理政策，培養(yǎng)了一大批少數(shù)民族干部。當(dāng)前，少數(shù)民族干部管理政策實施過程中，一些機制性的問題仍有待改進，如選拔機制不規(guī)范、任用機制不完整、培訓(xùn)機制不健全等等。為了貫徹落實黨的十九屆五中全會精神，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，完善當(dāng)前機制性的問題，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的少數(shù)民族干部隊伍尤為必要。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族干部；干部管理政策；實施機制

中圖分類號：C957文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）05-0130-05

作者簡介：于志勇，天津科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，博士；楊萱，天津科技大學(xué)行政管理專業(yè)學(xué)生。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出，堅持和完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹黨的民族政策，鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展。黨中央歷來高度重視少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，處理好民族問題，做好民族工作，是關(guān)系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛的大事。為促進民族地區(qū)的發(fā)展，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的少數(shù)民族干部隊伍顯得尤為必要。

國內(nèi)關(guān)于少數(shù)民族干部管理的研究，總體可歸納為縱向時間軸的研究和橫向點面式研究兩類。縱向時間軸的研究側(cè)重研究不同時期少數(shù)民族干部政策的發(fā)展歷程。吳承強[1]（2019）、范連生[2]（2015）、孫懿[3][4]（2009）等學(xué)者以1949年為時間起始點，以中華人民共和國成立的周年紀(jì)念日為契機研究少數(shù)民族政策發(fā)展的指導(dǎo)思想、重要性及存在的問題；隴興[5]（2005）、劉榮[6]（2010）、董偉燕[7]（2019）則把研究的時間起點向前推移至中國共產(chǎn)黨成立時，以建黨周年紀(jì)念日為契機把黨的少數(shù)民族干部管理政策發(fā)展分階段式進行歸納總結(jié)。

橫向點面式研究則以案例式為主，重點挖掘不同民族地區(qū)少數(shù)民族干部管理的發(fā)展理論和實踐運行。例如，余鵬[8（]2008）以湖北省為例，研究了關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)選拔少數(shù)民族干部工作的做法，闡述了少數(shù)民族干部的選拔與培養(yǎng)方式存在的問題并提出建議；吳愛華[9]（2010）以廣西百色隆林各族自治縣為例，研究少數(shù)民族干部在社會發(fā)展中的不可替代性，闡述了少數(shù)民族干部在培養(yǎng)的模式、機制、內(nèi)容等方面存在的問題并提出解決措施；王凡[10]（2020）分析了貴州少數(shù)民族干部人才隊伍建設(shè)存在的問題。

本文力圖融合已有的縱向和橫向研究思路，從黨管少數(shù)民族干部百年發(fā)展歷程中，梳理少數(shù)民族干部管理政策本身以及政策執(zhí)行過程中所存在的機制問題，最終為建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的少數(shù)民族干部隊伍提供對策參考。

二、少數(shù)民族干部管理政策發(fā)展歷程

1.探索與確立時期

培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)干部，是事關(guān)民族地區(qū)發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是中國共產(chǎn)黨和政府解決國內(nèi)民族問題的一項重要政策。列寧認為，民族自決權(quán)只是一種政治意義上的獨立權(quán)，承認其作用但也并不等于主張民族分離[11]。

中國共產(chǎn)黨為了增強各民族的團結(jié)、實現(xiàn)國家穩(wěn)定、促進少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，開始有選擇性、試探性地培養(yǎng)民族干部。

1931年，在第一次全國蘇維埃代表大會上通過的《關(guān)于中國境內(nèi)少數(shù)民族問題決議案》明確指出，要盡量“引進當(dāng)?shù)孛褡宓墓まr(nóng)干部擔(dān)任國家的管理工作”，特別注意民族地區(qū)干部的培養(yǎng)與提拔，以消滅民族間的仇視與成見，建立一個沒有任何民族界限的工農(nóng)國家。1935年8月，毛爾蓋會議指出，必須挑選一部分優(yōu)秀少數(shù)民族，“給以階級的與民族的教育，以造成他們自己的干部”，這標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨準(zhǔn)備培養(yǎng)少數(shù)民族干部的政策已經(jīng)形成[12]。

1937年盧溝橋事變后，少數(shù)民族干部在抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線形成中發(fā)揮了重要作用。毛澤東、張聞天等中央領(lǐng)導(dǎo)人在多個場合、多次發(fā)文強調(diào)要培養(yǎng)少數(shù)民族干部。之后，黨中央根據(jù)革命形勢的需要建立了延安民族學(xué)院，成為培養(yǎng)少數(shù)民族干部的重要基地。在少數(shù)民族干部管理政策日益增多和干部培養(yǎng)機構(gòu)日益成熟的情況下，少數(shù)民族干部隊伍的規(guī)模和質(zhì)量有明顯的提高。

中華人民共和國成立后，黨中央開始把少數(shù)民族干部的培養(yǎng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相聯(lián)系，注重用少數(shù)民族干部帶領(lǐng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展。1951年11月，周恩來主持的政務(wù)院會議審議批準(zhǔn)了《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》與《籌辦中央民族學(xué)院試行方案》。方案要求從中央到地方省縣，都要根據(jù)新的教育方針，普遍而大量地培養(yǎng)民族干部。除了要在北京設(shè)立民族學(xué)院之外，還要在西南、西北與中南等地分別設(shè)立民族學(xué)院分院。這標(biāo)志著中華人民共和國成立以來民族干部的教育和培養(yǎng)工作開始納入正規(guī)化發(fā)展的軌道。自此，全國各地開始大規(guī)模地培養(yǎng)少數(shù)民族干部，短時間內(nèi)，民族干部的數(shù)量和規(guī)模發(fā)展得較為迅速。

2.挫折與恢復(fù)時期

1966年起，少數(shù)民族干部管理政策受挫，黨的統(tǒng)戰(zhàn)、民族工作的正確方針、政策受到不同程度的影響。1978年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，黨和政府再次重視少數(shù)民族干部管理政策的發(fā)展，以此恢復(fù)少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)與發(fā)展。

3.發(fā)展與完善時期

1980年以后，我國少數(shù)民族干部管理政策才有了真正意義上的穩(wěn)定發(fā)展，黨和國家隨著改革的深入也逐漸對少數(shù)民族干部管理的政策進行了完善。如圖1所示，1980年至2020年，黨制定了大量的少數(shù)民族干部管理政策。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在一些重要的會議上強調(diào)少數(shù)民族干部存在的重要價值的同時，也對少數(shù)民族干部政策如何發(fā)展提出了指導(dǎo)意見。

鄧小平歷來重視少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)問題，在他的引領(lǐng)下，少數(shù)民族干部管理的制度化提上政治議程。1984年通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第二十二條明確規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)社會主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營管理等專業(yè)人才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術(shù)人才。”這一條制度的明確規(guī)定，為我國少數(shù)民族干部發(fā)展提供了法律依據(jù)，少數(shù)民族參與國家事務(wù)管理的權(quán)利得到了有效保障。

1997年，黨的十五大把民族區(qū)域自治制度明確界定為我國的三大基本政治制度之一，這是第一次向人民群眾明確了民族區(qū)域自治制度在國家體制中的位置。2001年2月，新修訂的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，把原來的“要盡量配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”修改成了“應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”。這一舉措表明了黨和政府非常重視對少數(shù)民族干部的培養(yǎng)。在培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部的原則和方法方面，強調(diào)要堅持“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，全面提高少數(shù)民族干部隊伍的素質(zhì)，做好培養(yǎng)、選拔、使用少數(shù)民族干部的工作，建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、善于領(lǐng)導(dǎo)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、深受各族群眾擁護的高素質(zhì)的少數(shù)民族干部隊伍。

黨的十八大以來，習(xí)近平對民族區(qū)域自治從理論、政策、制度三方面進行了重要理論創(chuàng)新。在堅持民族區(qū)域自治制度下，習(xí)近平針對少數(shù)民族干部培養(yǎng)政策也有了進一步的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在體制政策、經(jīng)費政策、教師政策、質(zhì)量政策四個方面[13]。由此，黨對少數(shù)民族干部管理政策更具有科學(xué)性、實效性和戰(zhàn)略性。進入新時代，習(xí)近平在視察西藏、青海、新疆等地區(qū)時發(fā)表了關(guān)于發(fā)展少數(shù)民族干部隊伍的重要講話，增強了各民族干部要發(fā)展好本民族的決心。黨和政府發(fā)布的少數(shù)民族干部管理政策對少數(shù)民族干部管理其地區(qū)的權(quán)利起到了保障作用，有利于促進少數(shù)民族地區(qū)更好地貫徹黨和國家的大政方針、政策措施，有利于加快民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、維護國家統(tǒng)一、促進民族地區(qū)和平發(fā)展。

三、現(xiàn)階段少數(shù)民族干部管理政策執(zhí)行過程中存在的問題

少數(shù)民族干部是少數(shù)民族群眾與黨和國家之間溝通的橋梁。近年來，少數(shù)民族干部政策的實施使得少數(shù)民族地區(qū)在政治、經(jīng)濟、文化等多個方面都有了飛躍式的發(fā)展。但是，少數(shù)民族干部政策實施過程中在選拔機制、任用機制、培訓(xùn)機制等方面仍然存有一些問題。

1.選拔機制不規(guī)范

（1）名額分配的政策規(guī)定模糊

《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第二十八條明確提出，“在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時，可以劃出相應(yīng)的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部”，但并沒有對多民族地區(qū)的名額分配進行規(guī)定。少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展必須緊緊依靠的少數(shù)民族干部，在一個地區(qū)不同民族干部的數(shù)量及所占的比例，根據(jù)行政層級的不同有不同的規(guī)定，但規(guī)定往往比較模糊或不會以正式文件的形式公布，這就容易導(dǎo)致政策模糊的空間。例如甘肅省的臨夏回族自治州，轄1市7縣、123個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個街道辦、1111個行政村、97個社區(qū)，戶籍人口244.86萬人，常住人口210.98萬人（截至2021年5月31日）。州內(nèi)有回、漢、保安、薩拉等42個民族，少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘?9.2%，但由于臨夏的命名是回族自治州，所以臨夏的在關(guān)于少數(shù)民族干部名額分配的時候提名人一般以回族為主。

（2）選拔方式相對單一

為確保公開選拔的公平性，少數(shù)民族干部尤其是基層干部目前以考任制為主，錄用的要求與當(dāng)?shù)厝说哪芰κ欠裣嗥ヅ渲档蒙倘?。少?shù)民族地區(qū)發(fā)展不只是關(guān)注當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，還要關(guān)注少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、保護與發(fā)展民族語言文字以及民族文化遺產(chǎn)等，問題在于，對于這些民族特質(zhì)比較強的非物質(zhì)文化，當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)民族劇名更懂得如何保護與發(fā)展，但是，由于語言學(xué)習(xí)障礙及整體教育等綜合因素，部分專業(yè)人才因為學(xué)歷低，達不到公務(wù)員考試的報考條件，也有的因為知識結(jié)構(gòu)不適應(yīng)公務(wù)員考試的要求，考試能力相對較弱而無法通過公務(wù)員考試中的筆試與面試。這就出現(xiàn)了“優(yōu)秀人才進不去、機關(guān)單位選不上”的兩難局面。雖然在一些民族自治地方在招考公務(wù)員和儲備少數(shù)民族人才干部的時候，會有加分照顧的政策，但從政策實施所帶來的效果來看，這些照顧加分政策的受益人還是少數(shù)群體，無法滿足當(dāng)?shù)貙ι贁?shù)民族人才招納的需求。

2.培訓(xùn)機制不健全

（1）培訓(xùn)時間缺乏整體性的布局安排

《2018-2022年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》要求，不同級別的干部培訓(xùn)有不同的規(guī)定。其中，省部級、廳局級、縣處級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部5年內(nèi)需累計3個月或者550學(xué)時以上的培訓(xùn)；科級以下干部每年參加培訓(xùn)累計不少于12天或者90學(xué)時。黨和國家在關(guān)于少數(shù)民族干部的培訓(xùn)大多是針對副科級及以上的干部進行短暫的培訓(xùn)，干部的培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)該與全年的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，短暫的培訓(xùn)內(nèi)容相對宏觀，并不利于干部將培訓(xùn)內(nèi)容運用到實際的治理上。

（2）培訓(xùn)需求分析不足

目前，針對少數(shù)民族干部的培訓(xùn)要適應(yīng)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族文化、民族特點等方面的培訓(xùn)需求，不同的干部之間可能存在著不同方面的需求，例如技能方面、不同民族之間的人際關(guān)系處理、對不同的少數(shù)民族群眾治理方面等方面的需求。但是黨和國家一般委托的培訓(xùn)學(xué)校，大多數(shù)是對派去培訓(xùn)的少數(shù)民族干部實行比較統(tǒng)一的理論教育。理論教育固然重要，但是忽視了實踐方面的培訓(xùn)，并不能完全達到黨要建設(shè)一支多方面發(fā)展的民族干部隊伍的目的，這就需要接受委托對干部進行培訓(xùn)的學(xué)校在培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式上進行適當(dāng)調(diào)整。

（3）參訓(xùn)思想重視程度不夠

參訓(xùn)思想重視程度不夠分為兩方面體現(xiàn)：一方面，一些機關(guān)單位沒有把干部培訓(xùn)納入全年的發(fā)展戰(zhàn)略中，只是單純?yōu)榱送瓿缮霞壗淮娜蝿?wù)而組織培訓(xùn)；另一方面，一些少數(shù)民族干部安于現(xiàn)狀，參訓(xùn)時精神懈怠，缺乏持久性學(xué)習(xí)的精神。

（4）培訓(xùn)師資隊伍構(gòu)成與培養(yǎng)要求有差距

少數(shù)民族干部培訓(xùn)的任課教師不僅要有專職教師還應(yīng)配備兼職教師。兼職老師大多為某一行業(yè)領(lǐng)域的勞動模范或具有專業(yè)知識的高校老師等，授課時，他們會以自身的專業(yè)與實踐為少數(shù)民族干部培訓(xùn)提供多方面的視角。

四、少數(shù)民族干部管理政策實施機制改進的對策思考

1.調(diào)整選拔機制

對報考少數(shù)民族專職崗位的人降低考試試卷的難度，實行差異化的考試。可以賦予少數(shù)民族地區(qū)適當(dāng)?shù)目荚嚳己藱?quán)力，根據(jù)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員素質(zhì)與能力要求，試卷的知識結(jié)構(gòu)和技能結(jié)構(gòu)在不同的考試中可占不同的權(quán)重。初次考試，可以作為資格性考試，知識性和技能性的考題難度可以適當(dāng)降低，達到一定考試或合格的考試分數(shù)，即可有資格進入下一輪考察；對進入考察的干部，要通過二次考試進行選拔，二次考試則應(yīng)以面試、無領(lǐng)導(dǎo)小組、情景考核等多種考察方式的綜合運用為主，側(cè)重工作能力。

2.健全培訓(xùn)機制

組織開展少數(shù)民族干部培訓(xùn)工作的上級單位要依據(jù)本地區(qū)的發(fā)展實況，將干部的短期培訓(xùn)、長期培訓(xùn)結(jié)合起來，并將這些培訓(xùn)內(nèi)容與地區(qū)中長期發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系。如以5年為一個階段制定長期培訓(xùn)計劃，把長期發(fā)展內(nèi)容分成若干階段進行培訓(xùn)，形成短期的培訓(xùn)周期，有利于干部對培訓(xùn)的內(nèi)容形成體系框架結(jié)構(gòu)。

培訓(xùn)前，干部主管部門應(yīng)展開廣泛調(diào)研，在以地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略為要求前提下，摸清培訓(xùn)對象的需求和興趣點。通過了解到的不同需求去尋找新的培訓(xùn)方式，對偏遠的少數(shù)民族地區(qū)干部實行多模式培養(yǎng)的方式，多方面提升干部素養(yǎng)。

負責(zé)組織培訓(xùn)的單位首先要重視培訓(xùn)工作，將培訓(xùn)工作列入本單位全年的發(fā)展計劃；除此之外，以內(nèi)激勵增動力，促使黨政干部不想懈怠、不愿懈怠、不能懈怠。

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責(zé)任編輯：馬程