中國科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程回顧及演變邏輯分析

羅 珵，楊 驍

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

0 引言

近年來，中國科研經(jīng)費(fèi)和財政科技投入均連年保持較快增長，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供了強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)支持。財政科研經(jīng)費(fèi)關(guān)系國家科技發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)效果和質(zhì)量，其使用效率越來越多地受到社會各界關(guān)注。2019年中國科研經(jīng)費(fèi)投入總量22143.6億元，連續(xù)4年保持兩位數(shù)增速；研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度2.23%，已接近高收入國家平均水平的2.38%；國家財政科學(xué)技術(shù)支出10717.4億元，比上年增長12.6%。但也有研究表明，科技創(chuàng)新投入規(guī)模的擴(kuò)大并未帶來創(chuàng)新效率和全要素生產(chǎn)率的顯著提升，反而引發(fā)了一些科研經(jīng)費(fèi)分配使用低效、浪費(fèi)甚至腐敗問題。在這樣的背景下，探究中國科研經(jīng)費(fèi)政策變化過程及其發(fā)展規(guī)律和演變邏輯，并據(jù)此探究科研經(jīng)費(fèi)的屬性及作用，對于推動中國科研經(jīng)費(fèi)制度改革以及優(yōu)化財政科技資源的配置，完善新時期科研經(jīng)費(fèi)政策，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文通過分析相關(guān)政策文本，從科研經(jīng)費(fèi)投入和科研經(jīng)費(fèi)管理兩個維度，對新中國成立以來科研經(jīng)費(fèi)政策演變歷程進(jìn)行回顧，旨在通過梳理分析各階段的變化，探索背后隱藏的邏輯和規(guī)律，為新時期中國科研經(jīng)費(fèi)政策制定提供借鑒和啟示。

1 文獻(xiàn)綜述

在本研究中，科研經(jīng)費(fèi)即研究與試驗發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)，財政科研經(jīng)費(fèi)則指的是科研經(jīng)費(fèi)中來源于國家財政的部分。從管理的角度來看，科研經(jīng)費(fèi)管理涉及兩個層次，即宏觀層面的科研經(jīng)費(fèi)投入和微觀層面的科研經(jīng)費(fèi)管理?？蒲薪?jīng)費(fèi)投入機(jī)制主要包括投入規(guī)模、投入方向、投入結(jié)構(gòu)、投入渠道、投入方式、投入效率等維度；科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制主要包括經(jīng)費(fèi)預(yù)算、撥付、資助方式、資助范圍和標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)責(zé)利分配、績效評價等方面?，F(xiàn)有文獻(xiàn)不乏對中國科研經(jīng)費(fèi)政策的研究，涉及科研經(jīng)費(fèi)資源配置、使用現(xiàn)狀及存在的問題，財政科研經(jīng)費(fèi)使用績效等方面[1-10]，但這些研究主要針對一個時間段內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)政策出現(xiàn)的某些重點問題，未對新中國成立70年來科研經(jīng)費(fèi)政策演變進(jìn)行連續(xù)的、全面的回顧與分析。已有研究對中國科技體制改革回顧方面的文獻(xiàn)[11-20]也比較豐富，從撥款制度、科技人才政策以及科技成果轉(zhuǎn)化制度等維度的演變歷程對科技體制改革進(jìn)行回顧，較新的研究成果是薛瀾[20]對改革開放40年來中國科技體制改革歷程進(jìn)行的回顧與總結(jié)。這些文獻(xiàn)主要研究對象是整個科技體制和政策，對科研經(jīng)費(fèi)政策僅作為其中一個組成部分提及，篇幅較小且缺乏對演變歷程的系統(tǒng)性分析。

已有文獻(xiàn)中專門針對中國科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程回顧及演變邏輯的研究甚少，其中與本文研究主題較為相近的文獻(xiàn)有：李麗亞等[21]對 “七五”期間科技三項費(fèi)用的投入、使用和管理情況進(jìn)行了梳理；李燕萍等[22]將1985—2007年科研經(jīng)費(fèi)管理政策變遷劃分為摸索、建立、健全三個階段，并發(fā)現(xiàn)政策制定從政出多門向各相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文轉(zhuǎn)變，政策價值與管理原則從較強(qiáng)的計劃管理向靈活、自主、更具激勵性的宏觀監(jiān)控轉(zhuǎn)變，政策工具從粗放式向精細(xì)化過渡等特點；丁輝等[23]將1949—2010年政府科技經(jīng)費(fèi)管理制度劃分為初步建立期、改革試行期、全面改革期、完善期四個階段，并發(fā)現(xiàn)演變脈絡(luò)體現(xiàn)了從完全計劃經(jīng)濟(jì)管理體制向市場化方向演變的歷史趨勢。但上述文獻(xiàn)均未將我國科研經(jīng)費(fèi)政策演變區(qū)分為宏觀投入和微觀管理兩個層面進(jìn)行整體性分析，且受發(fā)表時間所限，未將進(jìn)入新時期之后的我國科研經(jīng)費(fèi)政策演變納入研究范圍。

本文在上述文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，以1949—2020年8個中長期國家科技規(guī)劃以及相關(guān)部門發(fā)布的114個科技經(jīng)費(fèi)相關(guān)政策為樣本，從投入和管理兩個維度對政策文本進(jìn)行研究，全面回顧70多年來我國科研經(jīng)費(fèi)政策的發(fā)展歷程，系統(tǒng)歸納演變邏輯，探索科研經(jīng)費(fèi)的屬性及功能。

2 科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程回顧

2.1 科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制發(fā)展歷程回顧

為了完整回顧我國科研經(jīng)費(fèi)投入政策的發(fā)展歷程，我們對新中國成立以來8份重要的中長期國家科技規(guī)劃中科研經(jīng)費(fèi)投入的相關(guān)表述進(jìn)行了政策文本分析，選取的規(guī)劃分別為 《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃綱要》(簡稱 “十二年規(guī)劃”)、《1963—1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡稱 “十年規(guī)劃”)、《1978—1985年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(簡稱 “八年規(guī)劃”)、《1991—2000年科學(xué)技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃和 “八五”計劃綱要》(簡稱 “八五計劃”)、《全國科技發(fā)展 “九五”計劃和到2010年長期規(guī)劃綱要》(簡稱 “九五計劃”)、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃科技教育發(fā)展規(guī)劃》(簡稱 “十五計劃”)、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》(簡稱 “2006國家中長期規(guī)劃綱要”)以及 《 “十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》(簡稱 “十三五科技規(guī)劃”)。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)與科技體制改革的關(guān)鍵節(jié)點(1949年新中國成立、1978年黨的十一屆三中全會召開、2006年 《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要 增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》發(fā)布)，可將我國的科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制演變歷程劃分為3個階段，即科技投入初建及恢復(fù)階段(1949—1978年)、科研投入大幅度增加階段(1978—2005年)、優(yōu)化科研投入結(jié)構(gòu)階段(2006—2020年)。通過使用微詞云軟件對8個中長期規(guī)劃的政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計分析，整理了各階段排名前15位的高頻詞，如表1所示。

表1 各階段8個中長期規(guī)劃政策文本的前15位高頻詞

可以看出，在各階段，科技中長期規(guī)劃政策關(guān)鍵詞保持了較強(qiáng)的共性，“技術(shù)” “科技” “發(fā)展” “研究” “國家” “提高/加強(qiáng)”等關(guān)鍵詞始終出現(xiàn)在高頻詞排序的前列，充分體現(xiàn)了我國科技政策的最終目的是服務(wù)國家目標(biāo)、推動科技發(fā)展、提高研究水平。同時，各階段的政策關(guān)鍵詞又具有各自的特征，如第一個階段政策中的特征關(guān)鍵詞為：“問題” “必須” “生產(chǎn)” “方法” “工業(yè)” “需要”；第二個階段政策中的特征關(guān)鍵詞為 “重點” “開發(fā)” “經(jīng)濟(jì)” “建設(shè)” “企業(yè)” “社會”；第三個階段政策中此前從未進(jìn)入前15位的 “創(chuàng)新”一詞一躍成為排名第二的高頻詞，是這一階段首要的特征關(guān)鍵詞?；诒疚牡难芯恐黝}，我們重點從科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制角度對各階段特征進(jìn)行分析。

第一階段：科技投入初建及恢復(fù)階段。1949年 《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定，要 “努力發(fā)展自然科學(xué)，以服務(wù)于工業(yè)農(nóng)業(yè)和國防的建設(shè)?！睆男轮袊闪⒑蟮礁母镩_放前，科技規(guī)劃中關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)投入的論述均強(qiáng)調(diào) “必要的科學(xué)經(jīng)費(fèi)/規(guī)劃中重大項目所需的資金必須保證”。這主要是由于中國在此階段正處于戰(zhàn)時趕超以及國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，對于服務(wù)于國家安全戰(zhàn)略以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技研究任務(wù)(如 “十二年規(guī)劃”中確立的57項科學(xué)技術(shù)任務(wù))，其所需財力和物資必須予以重點保障和優(yōu)先支持，所以這個時期的科技投入帶有極強(qiáng)的計劃色彩，這與當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制以及統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制也是相適應(yīng)的。

第二階段：科研投入大幅度增加階段。1978年，十一屆三中全會召開，開始改革開放，并提出把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來，科技發(fā)展從此進(jìn)入一個全新階段。這一階段的八五計劃、九五計劃、十五計劃均強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入，提高科技水平，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會需求。在投入規(guī)模上，提出要大幅度增加科技投入，并在1993年施行的 《科技進(jìn)步法》中明確規(guī)定國家財政科技經(jīng)費(fèi)的增長幅度應(yīng)高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度。這主要是由于隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)體系的逐漸建立，科技與經(jīng)濟(jì)融合度不斷增加，在 “面向、依靠、攀高峰”的指導(dǎo)方針下，國家希望通過大幅增加財政科技投入來加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在投入方向上，通過推出知識創(chuàng)新工程、985/211等科技投入計劃，加大對國家重點實驗室、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等科研基地的投入。在投入結(jié)構(gòu)上，著重強(qiáng)調(diào)要增加對基礎(chǔ)性研究、高技術(shù)研究和社會公益性研究的投入，根據(jù)不同的發(fā)展目標(biāo)成立了科技攻關(guān)計劃、863計劃、973計劃等。在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域注重兼顧自由探索與經(jīng)濟(jì)社會需求導(dǎo)向的重大問題研究，同時運(yùn)用自然科學(xué)基金、攀登計劃、973計劃等多種支持方式。在投入渠道上，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，投入渠道從政府財政單一投入渠道向市場和社會多元化多渠道投入轉(zhuǎn)變[24]。

第三階段：科研投入結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段。2006年，隨著自主創(chuàng)新戰(zhàn)略以及建設(shè)國家創(chuàng)新體系的提出，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)政策更加強(qiáng)調(diào)在大幅度增加投入的同時優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，更好地服務(wù)于提高國家自主創(chuàng)新能力這一目標(biāo)。在投入方向上，在前一階段支持項目和基地的基礎(chǔ)上，更多關(guān)注科技人員的需求，增加基于知識價值導(dǎo)向的分配激勵機(jī)制，使項目、基地和人才的經(jīng)費(fèi)投入相協(xié)調(diào)。在投入結(jié)構(gòu)上，將中央財政科技投入分為國家科技計劃(基金等)經(jīng)費(fèi)、科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)、公益性行業(yè)科研經(jīng)費(fèi)以及科研條件建設(shè)經(jīng)費(fèi)五類，并重新整合了中央科技計劃(專項、基金等)，優(yōu)化科技資源在各類科技計劃中的配置。在投入渠道上，強(qiáng)調(diào)建立多元化的科技投入體系，合理定位政府和市場功能，政府重點支持市場不能有效配置資源的基礎(chǔ)前沿、社會公益、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究等公共科技活動，形成財政資金、金融資本、社會資本多方投入的新格局。在投入方式上，提出要完善競爭性與穩(wěn)定性相結(jié)合的投入方式，并根據(jù)研究機(jī)構(gòu)類型采用不同的財政投入方式，如對公益一類事業(yè)單位根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要給予財政經(jīng)費(fèi)保障，對于公益二類則根據(jù)財政收支狀況給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，對于與市場結(jié)合緊密的技術(shù)開發(fā)項目等運(yùn)用財政后補(bǔ)助等創(chuàng)新性科技投入方式。此階段還增加了對投入效率的表述，強(qiáng)調(diào)要提高科技投入效率，提高資金使用效益。

可以看出，新中國成立后科技規(guī)劃中關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的表述，從以投入規(guī)模為唯一內(nèi)容，逐漸演變?yōu)橐?guī)模、結(jié)構(gòu)和效率的改進(jìn)，體現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)政策由增加經(jīng)費(fèi)規(guī)模向提高經(jīng)費(fèi)效益的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。投入結(jié)構(gòu)由第一階段基于國家安全戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟(jì)狀況的現(xiàn)實考量主要強(qiáng)調(diào)保障重點科研項目的經(jīng)費(fèi)，到第二階段基于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求增加對高技術(shù)研究及基礎(chǔ)研究的投入力度，再到第三階段基于自主創(chuàng)新的需求增加對從事基礎(chǔ)研究類科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性經(jīng)費(fèi)投入，體現(xiàn)了科技資源配置在不同階段對長遠(yuǎn)與當(dāng)下、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、自主創(chuàng)新研究與引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)關(guān)系的平衡。此外，關(guān)于競爭與穩(wěn)定協(xié)調(diào)支持、科研機(jī)構(gòu)分類支持、財政后補(bǔ)助支持等投入方式的不斷創(chuàng)新，也反映出國家對于科技規(guī)律認(rèn)識的不斷深化及在此基礎(chǔ)上對科技資源配置的優(yōu)化。

2.2 科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制發(fā)展歷程回顧

根據(jù)我國科技體制改革與科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制相關(guān)的4個關(guān)鍵節(jié)點(1949年新中國成立、1978年全國科學(xué)大會召開、1985年 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》發(fā)布、2006年 《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要 增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力的決定》發(fā)布)，可將我國科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制演變歷程劃分為4個階段：初步建立期(1949—1978年)、改革試行期(1978—1985年)、全面改革期(1985—2006年)、改革深化與制度規(guī)范化時期(2006—2020年)。

本文以1949年10月為起點，搜索2020年10月以前中央政府、國務(wù)院各部門網(wǎng)站及 “北大法寶”網(wǎng)公開的與科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的國家層面政策文本，剔除缺乏關(guān)鍵詞或相關(guān)性低的政策文本，最終篩選出相關(guān)性較強(qiáng)的114份政策文本。通過對政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計分析，整理各階段排名前15位的高頻詞，如表2所示。

表2 各階段科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策文本前15位高頻詞

與科技規(guī)劃政策的情況相似，在1978年之后各階段科研經(jīng)費(fèi)管理政策的關(guān)鍵詞中，“科技” “研究” “國家” “發(fā)展”等關(guān)鍵詞始終保持在高頻詞排序的前列，體現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)管理的最終目的同樣是服務(wù)國家目標(biāo)、推動科技發(fā)展。初步建立期的科研經(jīng)費(fèi)關(guān)鍵詞未能體現(xiàn)這一共性特征，主要是由于這一時期科研經(jīng)費(fèi)采用的是 “行政撥款制”，科研經(jīng)費(fèi)管理政策數(shù)量較少。同時，各階段關(guān)鍵詞也分別呈現(xiàn)出較強(qiáng)的特征。

在初步建立期，科研經(jīng)費(fèi)管理政策的高頻詞 “科技三項費(fèi)用” “部門” “安排” “撥款/撥付” “規(guī)定”等，帶有很強(qiáng)的行政性計劃管理特點。在改革試行期，開啟了多項科研經(jīng)費(fèi)管理改革試點工作，旨在推動科技經(jīng)濟(jì)融合，鼓勵科研成果轉(zhuǎn)化，這些政策主題均在這一階段的高頻詞 “試點” “經(jīng)濟(jì)” “成果”中得到反映。在全面改革期，“項目” “課題” “企業(yè)” “科研機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞的排名上升，體現(xiàn)了這一階段在市場化改革理念的牽引下，科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制一方面通過減撥科研事業(yè)費(fèi)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，鼓勵科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與企業(yè)合作創(chuàng)收；另一方面加強(qiáng)項目制資助方式，申請競爭性課題逐漸成為基礎(chǔ)研究類科研機(jī)構(gòu)科研經(jīng)費(fèi)主要來源的雙重趨勢。在改革深化與制度規(guī)范化時期，“項目”成為首位高頻詞，標(biāo)志著項目課題制已成為科研經(jīng)費(fèi)資助方式中最重要的方式；同時，“創(chuàng)新” “預(yù)算” “重大” “專項” “科技計劃”等一系列高頻詞的出現(xiàn)，反映了在自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出后，政府的 “有形之手”開始在科技資源配置中更好地發(fā)揮作用。

2.2.1 第一階段：科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制初步建立期(1949—1978年)

從新中國成立到改革開放這段時期，科技規(guī)劃和政策的制定主要圍繞服務(wù)于國家安全以及社會生產(chǎn)建設(shè)，所產(chǎn)生的科研成果供全社會無償使用。與此相適應(yīng)，科技經(jīng)費(fèi)管理實行的是 “供給制”或稱 “行政撥款制”，即上級以指令性的形式下達(dá)科技任務(wù)，科研機(jī)構(gòu)根據(jù)科研活動實際發(fā)生所需物資提交申請，財政根據(jù)收支平衡情況進(jìn)行撥款，實報實銷，年初核定預(yù)算，年終撥款結(jié)余上交，超支部分申請財政撥款追加。這種高度集中、依據(jù)科技計劃進(jìn)行分配的科技經(jīng)費(fèi)管理體制，作為統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制的一部分，與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在當(dāng)時國家資源較為有限且科技基礎(chǔ)較為薄弱的情況下充分發(fā)揮了集中力量辦大事的優(yōu)勢，為中國縮小與國際科技差距，利用科技進(jìn)行現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了較好的基礎(chǔ)。隨著國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，這種體制的缺點也逐漸顯露：一是由于生產(chǎn)和科研工作都依據(jù)縱向的指令性任務(wù)的形式開展，各部門缺乏橫向聯(lián)系，信息封閉，導(dǎo)致生產(chǎn)和科研脫節(jié)，眾多科研成果沒有轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品的渠道；二是由于資源分配主要運(yùn)用行政手段，經(jīng)費(fèi)管理權(quán)力高度集中，且缺乏競爭機(jī)制、責(zé)任制和獎懲機(jī)制，財政科技撥款超支上繳、不足追加，造成任務(wù)和經(jīng)費(fèi)不相掛鉤，科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出存在隨意性，缺少統(tǒng)籌；三是由于科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員收入與工作表現(xiàn)不掛鉤，導(dǎo)致 “吃大鍋飯”的狀況，難以調(diào)動科研人員的工作積極性。

2.2.2 第二階段：科研經(jīng)費(fèi)體制改革試行期(1978—1985年)

針對上一階段計劃經(jīng)濟(jì)管理體制和科技管理體制都存在權(quán)力過度集中、運(yùn)行封閉僵化等問題，1978年十一屆三中全會提出有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放經(jīng)營管理自主權(quán)，推行責(zé)任制和考核獎懲制度，充分發(fā)揮各方面積極性，提高勞動生產(chǎn)力。1982年黨的十二大報告特別強(qiáng)調(diào)了科學(xué)技術(shù)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用，同年10月，又提出了 “科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針。此后，與科技發(fā)展相適應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)改革試行期開始，這一期間比較有代表性的改革舉措是試行預(yù)算包干制和試點有償合同制。

(1)試行預(yù)算包干制：一是給予科研機(jī)構(gòu)更多財務(wù)自主權(quán)，結(jié)余留用，超支不補(bǔ)，科研機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身特定的科研情況統(tǒng)籌安排科研經(jīng)費(fèi)的使用，增強(qiáng)了科研機(jī)構(gòu)微觀管理能力。二是明確科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出的責(zé)任，促使科研機(jī)構(gòu)重視并加強(qiáng)對科研經(jīng)費(fèi)分配和使用的管理，在一定程度上避免了年終突擊花錢的浪費(fèi)行為，以及經(jīng)費(fèi)不夠就申請追加的隨意性。三是通過允許從增收節(jié)支中提取一部分用于集體福利和個人獎勵，充分調(diào)動科研機(jī)構(gòu)提高經(jīng)費(fèi)使用效率、促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化的積極性和主動性?？蒲袡C(jī)構(gòu)試行預(yù)算包干制作為科研經(jīng)費(fèi)管理的改革，其實是科研機(jī)構(gòu)預(yù)算管理實行權(quán)、責(zé)、利相結(jié)合的改革，也是財政管理體制改革的一部分[25]，與十一屆三中全會以來對經(jīng)濟(jì)管理體制和財政管理體制做出的決定一致，即通過 “放權(quán)讓利”改變權(quán)力過度集中在中央政府的狀況，通過有領(lǐng)導(dǎo)地下放經(jīng)營自主權(quán)和資源配置權(quán)，使微觀主體擁有一定的財權(quán)，以及由這部分資源配置權(quán)而產(chǎn)生的相應(yīng)利益，從而提高資源配置效率以及通過利益激勵調(diào)動各主體積極性，在計劃體制的邊界上隨著地方分配權(quán)的擴(kuò)大、企業(yè)和個人收入分配比重的提高等，形成以利益為導(dǎo)向、以供求為平衡機(jī)制的市場化體制的雛形[26]。

(2)試行有償合同制：試行有償合同制是對供給制之外科研經(jīng)費(fèi)管理體制的探索，采用經(jīng)濟(jì)手段管理科研項目，打破用高度集中的計劃手段管理科技的傳統(tǒng)方法，意義有以下幾點：一是在一定程度上解決供給制下經(jīng)費(fèi)與任務(wù)不相掛鉤的問題，有償合同制對契約雙方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和技術(shù)責(zé)任做出明確歸屬，對合同的期限、成果歸屬、雙方責(zé)任義務(wù)以及經(jīng)費(fèi)及收益分配等都有明確規(guī)定；二是實現(xiàn)了由無償向有償?shù)霓D(zhuǎn)變，允許科技人員從有償技術(shù)合同收入中提取技術(shù)酬金，打破吃大鍋飯的現(xiàn)象，將權(quán)、責(zé)、利相匹配，調(diào)動各方發(fā)展科學(xué)技術(shù)的積極性；三是加強(qiáng)科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的科技合作，科研機(jī)構(gòu)可以接受其他單位委托的科研任務(wù)，打破供給制下完全接受縱向任務(wù)、缺少橫向聯(lián)系的封閉狀態(tài)，有利于科研機(jī)構(gòu)了解經(jīng)濟(jì)社會實際需求，促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化以及科技與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合；四是提高科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)自主性，科研機(jī)構(gòu)可以通過有償服務(wù)獲得橫向經(jīng)濟(jì)收入，減弱其與上級主管的依附關(guān)系[27]，為下一階段全面推行科技經(jīng)費(fèi)管理體制改革、削減科學(xué)事業(yè)費(fèi)打下基礎(chǔ)。

2.2.3 第三階段：科研經(jīng)費(fèi)管理全面改革期(1985—2006年)

1985年中共中央 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》的提出標(biāo)志著科技體制改革的全面展開，這一階段科研經(jīng)費(fèi)管理的主題是改革科技體制和科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制中與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的部分，建立符合科技發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與科技相融合、科技經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。

(1)減撥事業(yè)費(fèi)，實行經(jīng)費(fèi)的分類管理。1985年3月中共中央 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》提出對科研機(jī)構(gòu)的撥款制度進(jìn)行改革，按照不同類型科技活動的特點，實行經(jīng)費(fèi)的分類管理。對于技術(shù)開發(fā)類的科研機(jī)構(gòu)逐步推行技術(shù)合同制，對于基礎(chǔ)研究類的科研院所逐步試行科學(xué)基金制，對于從事社會公益事業(yè)的科研機(jī)構(gòu)實行經(jīng)費(fèi)包干制，對重大科技項目等實行招標(biāo)制和承包合同管理。經(jīng)費(fèi)的分類管理是逐步完善的，在事業(yè)費(fèi)減撥階段(1985—1991年)通過將事業(yè)費(fèi)減撥速度與獎勵比例相掛鉤，鼓勵科研機(jī)構(gòu)加快調(diào)整傳統(tǒng)撥款機(jī)制。1992年在科學(xué)事業(yè)費(fèi)撥款機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制調(diào)整基本到位后，開始實行 “面向依靠攀高峰”和 “穩(wěn)住一頭，放開一片”的方針政策，對技術(shù)開發(fā)類的科研機(jī)構(gòu)，鼓勵其與企業(yè)建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系、創(chuàng)辦科技企業(yè)。

撥款機(jī)制改革是科技體制改革的切入口，通過切斷經(jīng)濟(jì)來源，促使有能力進(jìn)行技術(shù)開發(fā)的科研機(jī)構(gòu)加強(qiáng)橫向聯(lián)合，改變生產(chǎn)和科研脫節(jié)的狀況和科研機(jī)構(gòu) “吃大鍋飯”的狀況?！岸伦∫活^”與 “放開一片”是相輔相成的，只有在減撥事業(yè)費(fèi)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)對自主獲取經(jīng)費(fèi)收入的管理使用權(quán)，才能夠進(jìn)一步減弱科研機(jī)構(gòu)對上級的行政依賴，調(diào)動科研機(jī)構(gòu)和人員面向市場和社會需求開展研究與成果轉(zhuǎn)化的積極性。

(2)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。對科研機(jī)構(gòu)通過橫向聯(lián)合獲取的經(jīng)費(fèi)收入，分類安排其自主使用。如1986年國務(wù)院 《關(guān)于擴(kuò)大科學(xué)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)自主權(quán)的暫行規(guī)定》規(guī)定，事業(yè)費(fèi)完全自給的研究所，其稅后純收入全部留給本單位用以建立發(fā)展基金、福利基金和獎勵基金，其中發(fā)展基金不得少于50%；正在向事業(yè)費(fèi)自給過渡的研究所實行差額撥款，其純收入分別用于沖抵事業(yè)費(fèi)撥款，提取發(fā)展基金、福利基金和獎勵基金；實行事業(yè)費(fèi)包干的研究所，在完成國家或上級規(guī)定的任務(wù)外，取得的合理收入不超過本單位當(dāng)年包干事業(yè)費(fèi)10%的全部留給本單位，超過部分一半用以沖抵下一年度的單位事業(yè)費(fèi)撥款，一半留給單位，留用部分分別用作發(fā)展基金、福利基金和獎勵基金，其中發(fā)展基金不得少于50%。隨著運(yùn)行機(jī)制的改革基本到位，賦予的自主權(quán)也在不斷擴(kuò)大，如對事業(yè)費(fèi)完全自立的科研機(jī)構(gòu)，不再規(guī)定具體的資金分配比例和形式。

(3)引入市場元素，同時更好地發(fā)揮政府作用。引入競爭和激勵等市場機(jī)制，如建立自然科學(xué)基金，通過建立平等競爭、擇優(yōu)支持的資助機(jī)制，鼓勵科研人員在基礎(chǔ)研究方面進(jìn)行自由探索；在基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)的支持、研究課題的立項、學(xué)術(shù)帶頭人的選擇、基礎(chǔ)研究隊伍的成長等方面進(jìn)一步強(qiáng)化競爭機(jī)制，使財政經(jīng)費(fèi)集中支持少數(shù)精干的、高水平的國家基礎(chǔ)研究基地。同時，更好地發(fā)揮政府作用，如 “穩(wěn)住一頭，放開一片”，在基礎(chǔ)性研究、應(yīng)用研究、高技術(shù)研究、社會公益性研究和重大科技攻關(guān)活動等市場難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域，仍以政府投入為主，通過組織優(yōu)勢力量，集中財力、物力，協(xié)同攻克對發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)綜合國力起關(guān)鍵作用的重大科技課題，同時對科技成果的商品化、產(chǎn)業(yè)化工作也給予必要的政策扶持。

(4)國家科研計劃實行課題制，科研資助轉(zhuǎn)向以項目為主的重點支持。1999年國家科研計劃開始實行課題制，財政對科技的投入方式由對科研機(jī)構(gòu)、科技人員的一般支持，改變?yōu)橐皂椖繛橹鞯闹攸c支持。課題制作為與計劃任務(wù)制相對應(yīng)的一種科研管理模式，以課題為基本單位進(jìn)行研究與開發(fā)活動的組織管理，課題負(fù)責(zé)人可以自主組織科研團(tuán)隊，并按需進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)的申請，實施課題經(jīng)費(fèi)的全成本核算，對研究過程中的所有費(fèi)用實行統(tǒng)一核算，改革了以往事業(yè)費(fèi)、三項費(fèi)等多口徑撥付的財務(wù)制度[28]，使預(yù)算管理與科研活動規(guī)律更加匹配；通過建立專家評議和政府決策相結(jié)合的課題立項審批機(jī)制，增強(qiáng)資金分配的公平公正和公開性，也從一定程度上改變了行政配置科研資源的狀況，調(diào)動科研人員積極性。通過加強(qiáng)對預(yù)算評估和監(jiān)督機(jī)制的健全完善，強(qiáng)化課題雙方的委托責(zé)任意識，提高科研資金的使用效益。

總而言之，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)機(jī)制由經(jīng)費(fèi)改革向人才和科研機(jī)構(gòu)改革逐步深入。通過撥款制度改革，改變傳統(tǒng)高度集中的計劃科技資源配置方式和科技運(yùn)行方式；通過鼓勵科研機(jī)構(gòu)長入經(jīng)濟(jì)以及實行科研人才分流，改變原有部門之間、地區(qū)之間、中央與地方以及不同學(xué)科之間封閉的狀態(tài)，建立開放流動競爭的科研機(jī)制，提高科技資源使用效率；通過利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整科技力量布局，加快科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的速度[24]。

2.2.4 第四階段：科研經(jīng)費(fèi)管理改革深化與制度規(guī)范化時期(2006—2020年)

2006年，國家提出自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和建設(shè)國家創(chuàng)新體系，科技發(fā)展轉(zhuǎn)向以提高國家競爭力為核心，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，推動國民經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。為滿足科技發(fā)展需要以及為自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提供支撐，國家科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制也進(jìn)入改革深化與制度規(guī)范化時期。

2006—2020年作為科技經(jīng)費(fèi)的改革深化階段，主要的科研經(jīng)費(fèi)管理政策有57項。根據(jù)政策重點變化，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制演變歷程又可以分為三個小階段：2006—2011年通過加大穩(wěn)定支持適應(yīng)自主創(chuàng)新的需要，并初步建立科研經(jīng)費(fèi)管理制度；2012—2015年整合科技計劃優(yōu)化資源配置，并通過對科研項目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程管理，完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度；2016—2020年通過創(chuàng)新激勵機(jī)制和評估機(jī)制等優(yōu)化資源配置，并通過擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、簡化經(jīng)費(fèi)管理流程等加強(qiáng)以人為本的經(jīng)費(fèi)管理制度，更好地為創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

第四階段三小階段的高頻詞可視化分布如圖1所示。三小階段的高頻詞在 “科技” “項目” “課題” “創(chuàng)新” “管理”等共同關(guān)鍵詞的基礎(chǔ)上，也分別呈現(xiàn)出各自階段的主題特征，如第一小階段的 “自主創(chuàng)新” “建立” “公益” “專項經(jīng)費(fèi)”，第二小階段的 “統(tǒng)籌” “規(guī)范” “公開” “使用” “監(jiān)督” “評價” “預(yù)算”，第三小階段的 “績效” “高校” “科研院所” “科研人員” “科技成果” “責(zé)任” “激勵”等。可以看出，第二小階段主要關(guān)注經(jīng)費(fèi)使用管理各個環(huán)節(jié)的規(guī)范性，側(cè)重于過程化和精細(xì)化管理，而第三小階段則更加關(guān)注創(chuàng)新主體的績效，通過完善激勵與考核機(jī)制，提高科技成果產(chǎn)出，側(cè)重于結(jié)果管理。

圖1 第四階段三小階段高頻詞可視化分布圖

(1)2006—2011年，科研經(jīng)費(fèi)制度化初步建成階段。這一段時期科研經(jīng)費(fèi)的政策走向主要有兩方面，一方面，在自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出的背景下優(yōu)化財政科技投入結(jié)構(gòu)，重點支持基礎(chǔ)研究、社會公益研究和前沿技術(shù)研究，通過設(shè)立科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公益性行業(yè)科研經(jīng)費(fèi)、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)等，建立對基礎(chǔ)研究類和公益性行業(yè)科研的穩(wěn)定支持機(jī)制，克服這些領(lǐng)域資助項目小型化、分散化、短期化的問題，加強(qiáng)整體協(xié)作、力量集成和團(tuán)隊建設(shè)，形成項目、基地、人才相協(xié)調(diào)的經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)。另一方面，由于 “漢芯事件”等科研腐敗行為的發(fā)生，引起各界對于科研經(jīng)費(fèi)依法規(guī)范使用的重視，科研經(jīng)費(fèi)管理的改革完善也提上日程，逐步建立對財政科研項目經(jīng)費(fèi)的績效評價體系和嚴(yán)格監(jiān)管制度，頒布了眾多科技計劃經(jīng)費(fèi)管理辦法及專項經(jīng)費(fèi)管理辦法，使科研經(jīng)費(fèi)制度化初步形成。

從表3可以看出，這一階段的科研經(jīng)費(fèi)政策主題，一是為了貫徹落實自主創(chuàng)新戰(zhàn)略而調(diào)整優(yōu)化科技資源配置，二是建立和完善科技經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)制度。

表3 2006—2011年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

(2)2012—2015年，科研經(jīng)費(fèi)全過程精細(xì)化管理階段。2012年十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，從表4可以看出這個階段科研經(jīng)費(fèi)管理政策主題主要集中于兩個方面，一是加強(qiáng)資源統(tǒng)籌和優(yōu)化資源配置，逐步探索與不同科研活動規(guī)律相符合的評價考核以及資金投入管理方式；二是加強(qiáng)對科研項目經(jīng)費(fèi)的全過程管理，改進(jìn)和規(guī)范從科研項目立項到項目結(jié)項資金結(jié)轉(zhuǎn)涉及的項目資金使用流程，制定相應(yīng)的計劃和經(jīng)費(fèi)管理辦法，明確資金使用違規(guī)行為，增強(qiáng)財政科技資金支出的透明度和使用安全。這一階段的不足是對科研經(jīng)費(fèi)使用過于精細(xì)化管理，不利于發(fā)揮微觀主體的創(chuàng)新積極性。

表4 2012—2015年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

(3)2016—2020年，科研經(jīng)費(fèi)管理制度放權(quán)優(yōu)化管理階段。創(chuàng)新驅(qū)動即人才驅(qū)動，要尊重人才，遵循人才發(fā)展規(guī)律，自2016年起國家科研經(jīng)費(fèi)政策更多地體現(xiàn)了以人為本以及簡政放權(quán)的思路。這一階段的政策主要有四方面的舉措：一是簡化科研項目和經(jīng)費(fèi)管理流程，減少過程檢查；二是擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)自主權(quán)；三是發(fā)揮科研項目資金的激勵引導(dǎo)作用；四是加強(qiáng)評估機(jī)制和績效評估。這四個方面的舉措不是孤立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，如充分發(fā)揮科研項目資金激勵引導(dǎo)作用的前提是設(shè)立科學(xué)合理的科研評價考核體系，擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)自主權(quán)，同時也要求科研機(jī)構(gòu)要落實法人責(zé)任，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。代表性政策措施見表5，可以看出，這一階段國家科研經(jīng)費(fèi)管理方式由過程管理向結(jié)果管理轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)分配導(dǎo)向由科研成果數(shù)量向質(zhì)量和影響轉(zhuǎn)變，政府在財政科研經(jīng)費(fèi)管理中的作用由直接管理向制定宏觀標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)造創(chuàng)新環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過減少不必要的行政干預(yù)，給予專業(yè)機(jī)構(gòu)和科研院所更多自主權(quán)，有利于激發(fā)廣大科研人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，更好地為推動科技創(chuàng)新發(fā)展服務(wù)。

表5 2016—2020年科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制政策概況

3 科研經(jīng)費(fèi)政策演變邏輯

3.1 科研經(jīng)費(fèi)政策的目標(biāo)由服務(wù)國家安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向提高國家核心競爭力轉(zhuǎn)變

科研經(jīng)費(fèi)服務(wù)于科技發(fā)展，根據(jù)不同階段國家目標(biāo)對科技需求的變化，科研經(jīng)費(fèi)政策的主要導(dǎo)向也隨著變化。如表6所示。在新中國成立初期，科技發(fā)展以服務(wù)國防和國家生產(chǎn)力建設(shè)為目標(biāo)，科研經(jīng)費(fèi)的主要作用在于集中優(yōu)勢資源，統(tǒng)籌組織有限的資源和財力優(yōu)先保證科技任務(wù)完成所需物資。之后，隨著國家工業(yè)體系的建立健全，科研經(jīng)費(fèi)政策的內(nèi)容也在不斷充實和豐富。

表6 不同階段科研經(jīng)費(fèi)政策與國家目標(biāo)對應(yīng)

改革開放后，科研經(jīng)費(fèi)政策堅持 “面向、依靠”、科技與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的思路，如1995年 《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展要以科技進(jìn)步為主要推動力，科技工作要把解決經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重大問題作為首要任務(wù)?！笨梢娫谶@一階段，科技工作還是以解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的實際問題為主要目標(biāo)，科技改革在很大程度上還是從屬于經(jīng)濟(jì)體制改革，科技政策的應(yīng)用性很強(qiáng)。因此，這一階段的科技經(jīng)費(fèi)政策也更強(qiáng)調(diào)實際效益，而不是鼓勵科學(xué)研究的探索性和原創(chuàng)性。這一階段的科技資源分配通過引入市場化原則，減少科學(xué)事業(yè)費(fèi)，用競爭、招標(biāo)等政策手段有效推動科技力量由計劃封閉走向開放流動，逐步融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2006年自主創(chuàng)新戰(zhàn)略提出后，科技發(fā)展的核心轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣邍液诵母偁幜?。此時科研經(jīng)費(fèi)政策的導(dǎo)向也轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱萍及l(fā)展規(guī)律，服務(wù)于自主創(chuàng)新戰(zhàn)略和國家創(chuàng)新體系的建設(shè)，所以財政加大對于基礎(chǔ)研究類機(jī)構(gòu)以及公益性行業(yè)科研機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定支持，為其穩(wěn)定服務(wù)于國家目標(biāo)、持續(xù)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力以及培養(yǎng)高水平研究隊伍提供保障，逐漸形成競爭性與穩(wěn)定性相結(jié)合的科研經(jīng)費(fèi)投入格局。

3.2 科研經(jīng)費(fèi)配置的方式由政府財政主導(dǎo)向政府市場共同配置轉(zhuǎn)變

從新中國成立以來科研經(jīng)費(fèi)政策的演變可以看出，科技資源配置方式由政府財政主導(dǎo)行政手段配置，逐步向政府與市場共同配置科技資源的方式轉(zhuǎn)變，政府與市場邊界更加明晰。這個轉(zhuǎn)變過程可以分為四個階段：①引入市場元素(1978—1991年)；②加強(qiáng)市場力量建設(shè)(1992—2005年)；③完善政府市場分工(2006—2013年)；④明晰政府市場邊界(2014—2020年)。

具體而言，新中國成立后的重大經(jīng)濟(jì)體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了方向，科研資源配置方式的轉(zhuǎn)變同時也反映了經(jīng)濟(jì)資源配置方式的變化：

(1)在十一屆三中全會提出改革開放之后，科技資源配置進(jìn)入第一個階段(1978—1991年)，即引入市場元素，通過引入競爭機(jī)制、實行科研承包責(zé)任制、擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)等方式，嘗試運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和市場調(diào)節(jié)配置科技資源，逐步擺脫科研機(jī)構(gòu)僅依賴上級部門行政分配科技資源的封閉狀態(tài)，使科技體制適應(yīng)有計劃商品經(jīng)濟(jì)的需要。

(2)在黨的十二大提出計劃經(jīng)濟(jì)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的原則之后，進(jìn)入第二個階段(1992—2005年)，即加強(qiáng)市場力量建設(shè)，通過人才分流推動科技力量進(jìn)入市場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，同時加強(qiáng)技術(shù)市場建設(shè)，逐步發(fā)揮市場機(jī)制在配置科技資源方面的基礎(chǔ)性作用和政府的宏觀調(diào)控作用。

(3)在黨的十四大提出市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用后，進(jìn)入第三個階段(2006—2013年)，即完善政府市場在科技資源配置領(lǐng)域的分工，通過優(yōu)化科技投入結(jié)構(gòu)，使財政投入主要用于支持市場機(jī)制不能有效配置資源的基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動。

(4)在黨的十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用后，進(jìn)入第四個階段(2014—2020年)，即明晰政府市場邊界，通過完善政府在科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、布局、評估、監(jiān)管等方面的職能，并通過后補(bǔ)助等間接投入方式的創(chuàng)新，積極營造激勵創(chuàng)新的環(huán)境，充分發(fā)揮市場的資源配置作用和企業(yè)的創(chuàng)新主體作用。

科技資源配置方式的轉(zhuǎn)變也可以從創(chuàng)新主體的變化來理解，在科技體制改革早期，國家科研主體和創(chuàng)新主體主要為科研機(jī)構(gòu)和高校，所以在很長一段時間內(nèi)科技資源主要通過行政手段，以自上而下的形式在科研機(jī)構(gòu)和高校間進(jìn)行分配。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)和市場力量逐步強(qiáng)大，企業(yè)憑借其廣泛的知識源網(wǎng)絡(luò)合作關(guān)系[29]，日益成為國家創(chuàng)新體系的中心和技術(shù)創(chuàng)新主體。因此，科技資源的配置方式也相應(yīng)改變，由財政直接投入科研經(jīng)費(fèi)向營造良好創(chuàng)新環(huán)境轉(zhuǎn)變。

3.3 科研經(jīng)費(fèi)管理的重點由外在制度約束逐步向內(nèi)在蘊(yùn)含規(guī)律理念轉(zhuǎn)變

我國科研經(jīng)費(fèi)管理政策的發(fā)展歷程可以分為制度化、精細(xì)化、人性化三個階段，管理的側(cè)重點由完善經(jīng)費(fèi)管理本身的制度化建設(shè)(技術(shù)層面)，逐漸向經(jīng)費(fèi)管理所承載的科學(xué)規(guī)律和社會意義追尋(理念層面)轉(zhuǎn)變。在新中國成立后的很長一段時間里，我國并未建立系統(tǒng)的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，直到1972年和1986年才分別形成對于科技三項費(fèi)用和科學(xué)事業(yè)費(fèi)的管理條例。從20世紀(jì)90年代開始，通過頒布一系列對于科研項目經(jīng)費(fèi)使用辦法的說明，明確科研機(jī)構(gòu)、財務(wù)部門及項目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用中的職責(zé)與權(quán)限，逐步建立經(jīng)費(fèi)使用的相關(guān)規(guī)范，隨后通過組建國家科技評估中心，對攻關(guān)計劃、火炬計劃、863計劃、973計劃開展第三方評估等[24]，初步形成制度化的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。2006年后，通過對科研申報、評審、立項、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評價等環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)管理流程予以完善改進(jìn)，加強(qiáng)對資金的全過程管理，科研經(jīng)費(fèi)管理政策逐步精細(xì)化。2014年后，通過減輕科研人員報銷等繁復(fù)負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)等方式，由過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果管理，在科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上凸顯以人為本的創(chuàng)新驅(qū)動理念。

3.4 科研經(jīng)費(fèi)政策演變圍繞兩個原則：遵循規(guī)律和提高效率

從科研經(jīng)費(fèi)政策的演變歷程可以看出，不同時期的科研經(jīng)費(fèi)政策既要服務(wù)于當(dāng)時的國家目標(biāo)和社會需求，也要與當(dāng)時的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平以及財政治理水平相適應(yīng)。因此，科研經(jīng)費(fèi)政策的演變必須圍繞兩個原則來進(jìn)行：一是遵循科技和國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，以實現(xiàn)國家目標(biāo)和社會需求；二是提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率，以符合公共資金有效使用的要求。我國科研經(jīng)費(fèi)政策遵循規(guī)律和提高效率的具體演變路徑如圖2和圖3所示。

圖2 科研經(jīng)費(fèi)政策演變遵循規(guī)律原則路徑圖

圖3 科研經(jīng)費(fèi)政策演變提高效率路徑圖

在政策演變過程中，遵循規(guī)律和提高效率這兩個原則不是互相割裂的，而是互相促進(jìn)的，如根據(jù)科研規(guī)律，對科研機(jī)構(gòu)和科研活動進(jìn)行分類評價并予以不同支持，能夠提高科研經(jīng)費(fèi)的效率；給予符合條件的科研機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊更多經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，在提高經(jīng)費(fèi)使用效率的同時，也能夠使不同類型的研究活動得以按照各自的學(xué)科規(guī)律開展。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié)論

(1)科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的主題是改革與發(fā)展。改革與發(fā)展是新中國成立以來的兩大主題，也是科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的主題?？蒲薪?jīng)費(fèi)政策改革與經(jīng)濟(jì)體制、財政體制和科技體制的改革都有密切關(guān)系，受到多重因素的共同作用?？傮w上，新中國成立以來的經(jīng)濟(jì)體制改革為科研經(jīng)費(fèi)的改革確定了大方向，科技體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了動力和依據(jù)，財政體制改革為科研經(jīng)費(fèi)改革提供了形式和框架。同時，科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展變遷過程也是科研經(jīng)費(fèi)管理逐步科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的過程。

(2)科研經(jīng)費(fèi)政策變遷的原則是提高效率與遵循規(guī)律。在提高效率方面，通過減少信息不對稱、增強(qiáng)激勵引導(dǎo)、營造創(chuàng)新環(huán)境等方式不斷創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理方式，提高經(jīng)費(fèi)使用和分配效率，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)政策的經(jīng)濟(jì)屬性。在遵循規(guī)律方面，根據(jù)科技和國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，通過改變財政科研經(jīng)費(fèi)投入和管理政策導(dǎo)向，充分發(fā)揮政府在科技資源配置中的作用，保證科研經(jīng)費(fèi)使用的合理性與公平性，體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)政策的科學(xué)和社會屬性。

(3)財政科研經(jīng)費(fèi)政策的作用是引導(dǎo)激勵與宏觀調(diào)控。作為科研經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，財政科研經(jīng)費(fèi)在支持科學(xué)研究活動、服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。在引導(dǎo)激勵方面，財政科研經(jīng)費(fèi)政策通過給予微觀科研主體經(jīng)費(fèi)使用分配自主權(quán)、逐步明確科研經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任、引入競爭等正向與負(fù)向激勵措施，提高科研資金使用效率，調(diào)動科研人員積極性與創(chuàng)造性。在宏觀調(diào)控方面，根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段需要，既能夠運(yùn)用舉國體制集中優(yōu)勢資源，滿足國家戰(zhàn)略的不同需求，又能夠通過調(diào)節(jié)投入結(jié)構(gòu)，優(yōu)化科技資源配置，協(xié)調(diào)平衡長遠(yuǎn)與當(dāng)下、經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的關(guān)系。

4.2 啟示

(1)科研經(jīng)費(fèi)政策并不是一套獨(dú)立的政策體系，其發(fā)展演變過程與國家科技體制、財政體制以及經(jīng)濟(jì)體制的變遷歷程息息相關(guān)，因此，科研經(jīng)費(fèi)政策的實際效果同樣也受制于其他領(lǐng)域政策影響。為了更好地達(dá)到科研經(jīng)費(fèi)政策的預(yù)期目的，應(yīng)從更宏觀的視角考慮政策的配套銜接，加強(qiáng)各主管部門之間的政策協(xié)調(diào)，完善與科技發(fā)展相適應(yīng)的人事、收入分配等政策措施，加快構(gòu)建新發(fā)展階段的國家科技創(chuàng)新政策體系。

(2)市場在科技資源和創(chuàng)新資源配置中發(fā)揮著越來越積極的作用，但科技領(lǐng)域有其特殊性，對于市場無法有效配置資源的領(lǐng)域，仍需政府發(fā)揮調(diào)控和配置作用，不斷完善科研經(jīng)費(fèi)投入與管理機(jī)制中與科技發(fā)展規(guī)律不相適應(yīng)的部分，探索更加科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)支持方式，推動國家科技創(chuàng)新治理體系現(xiàn)代化。

(3)現(xiàn)階段，在通過國家財政直接投入支持科技發(fā)展的同時，還應(yīng)注重發(fā)揮財政科技投入的引導(dǎo)調(diào)控作用，通過創(chuàng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境、完善科研績效評價、發(fā)揮市場機(jī)制作用、鼓勵社會共同參與，不斷提高科研經(jīng)費(fèi)使用效率和效益，為科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供更有力的支撐。