廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目實(shí)施情況概述

楊偉韜，蔣正興

（廣西水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，南寧 530023）

0 前言

2010 年10 月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治的若干意見》（國發(fā)〔2010〕31號），水利部為加快中小河流治理和山洪地質(zhì)災(zāi)害防治等防洪重點(diǎn)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，組織編制了《中小河流治理和中小水庫除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃》《山洪地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃》《易災(zāi)地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃》。其中廣西黔潯江、郁江（含左江、右江）、柳江、桂江、南流江、龍江、北流河、賀江、湘江等9條河流納入《中小河流治理和中小水庫除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃》。

截至2017 年9 月，9 條主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理工程可行性研究報(bào)告已全部編制完成，并通過水利部水規(guī)總院和珠江水利委員會技術(shù)審查，并已出具審查意見。

此后，各市縣組織開展單個治理項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)，項(xiàng)目進(jìn)入全面建設(shè)實(shí)施階段。但由于種種原因，部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，甚至處于停滯狀態(tài)。截至2020年12月，全區(qū)121個主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目中，115 個項(xiàng)目已完成招投標(biāo)工作并開工建設(shè)，開工率95.0%；45個項(xiàng)目基本完工，尚有76 個項(xiàng)目仍在建設(shè)中，完工率僅37.2%。

1 前期工作審批情況

1.1 單項(xiàng)可研審批情況

121 個項(xiàng)目中，有3 個項(xiàng)目未單獨(dú)編制單個項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，其余118 個項(xiàng)目均編制了單個項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告，并全部取得批復(fù)文件，批復(fù)取得的時間跨度較大，其中最早的2003年取得批復(fù)文件，最遲的2020年取得批復(fù)文件。

主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目單項(xiàng)可行性研究報(bào)告共批復(fù)新建堤防長349.79 km，加固堤防長50.88 km，新建護(hù)岸工程長391.81 km，河道清淤長14.92 km，新建涵閘423座，新建排澇泵站73座，項(xiàng)目總投資127.06億元（見表1）。

表1 單項(xiàng)可研批復(fù)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表

1.2 初步設(shè)計(jì)審批情況

121 個項(xiàng)目均已編制初步設(shè)計(jì)報(bào)告，并全部取得批復(fù)文件，批復(fù)取得的時間跨度較大，其中最早的2004 年取得批復(fù)文件，最遲的2020 年取得批復(fù)文件。

主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目單項(xiàng)可行性研究報(bào)告共批復(fù)新建堤防長313.10 km，加固堤防長41.22 km，新建護(hù)岸工程長384.31 km，河道清淤長10.18 km，新建涵閘398座，新建排澇泵站64座，項(xiàng)目總投資114.63億元（見表2），其中建筑工程及安裝工程投資70.78 億元，建設(shè)及施工場地征用費(fèi)35.54億元。

表2 初步設(shè)計(jì)批復(fù)內(nèi)容統(tǒng)計(jì)表

2 工程實(shí)施情況

2.1 招投標(biāo)完成情況

121個主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目中，共有6 個項(xiàng)目尚未完成施工招投標(biāo)工作，其余115 個項(xiàng)目均已完成施工招投標(biāo)工作，且已開工建設(shè)，開工率為95.0%（見表3）。尚未完成施工招投標(biāo)的項(xiàng)目分布在百色、來賓、桂林、賀州4個市，其中百色市2個、來賓市1個、桂林市1個、賀州市2個。

表3 各市項(xiàng)目進(jìn)展情況統(tǒng)計(jì)表

百色市尚未完成施工招投標(biāo)的項(xiàng)目為田陽縣城區(qū)右岸河道整治工程和田陽縣城區(qū)左岸頭塘段河道治理工程，以上項(xiàng)目為自治區(qū)水利廳電子招標(biāo)試點(diǎn)項(xiàng)目，由于電子招標(biāo)系統(tǒng)仍處于試運(yùn)行階段，招投標(biāo)條件不夠成熟，影響項(xiàng)目招投標(biāo)工作的開展。

來賓市尚未完成施工招投標(biāo)的項(xiàng)目為廣西主要支流黔潯江治理工程來賓市城區(qū)治理河段江北北之江西段，該項(xiàng)目于2020年5月14日取得初設(shè)批復(fù)，批復(fù)時間較晚，目前仍在進(jìn)行施工招投標(biāo)的準(zhǔn)備工作。

桂林市尚未完成施工招投標(biāo)的項(xiàng)目為全州縣城區(qū)段治理（三期），該項(xiàng)目于2020年3月16日取得初設(shè)批復(fù)，批復(fù)時間較晚，目前仍在進(jìn)行施工招投標(biāo)的準(zhǔn)備工作。

賀州市尚未完成施工招投標(biāo)的項(xiàng)目為賀州市城區(qū)中路及西路堤工程（賀江大橋至靈峰大橋段）和賀州市賀江整治工程黃田堤，以上項(xiàng)目為世界銀行貸款項(xiàng)目，目前按照世界銀行項(xiàng)目貸款審批流程推進(jìn)。

2.2 項(xiàng)目建設(shè)情況

121個主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目中，已開展完工驗(yàn)收的有45個，完工率為37.2%；停工項(xiàng)目8個，集中在百色、崇左、玉林、貴港4個市，其中百色市3個、崇左市3個、玉林市1個、梧州市1個。

各項(xiàng)目累計(jì)新建堤防長203.94 km，占初步合計(jì)批復(fù)新建堤防長度313.10 km的65.1%；加固堤防長38.12 km，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)加固堤防長度41.22 km的92.5%；新建護(hù)岸工程長248.18 km，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)護(hù)岸工程長度384.31 km的64.6%；完成河道清淤長8.25 km，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)河道清淤長度10.18 km的81.0%；建成涵閘223座，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)涵閘數(shù)量398座的56.0%；建成排澇泵站46座，占初步設(shè)計(jì)批復(fù)排澇泵站數(shù)量64座的71.9%。

2.3 竣工驗(yàn)收情況

121個主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目中，僅2 個項(xiàng)目完成竣工驗(yàn)收，占項(xiàng)目總數(shù)的1.65%，占完工項(xiàng)目的4.44%。已完成竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目分別為柳州市柳城縣城區(qū)防洪排澇工程和桂林市漓江吳家里防洪堤。其中柳州市柳城縣城區(qū)防洪排澇工程初步設(shè)計(jì)階段分為兩個項(xiàng)目進(jìn)行批復(fù)，分別為廣西柳城縣城區(qū)防洪工程94 m 高程以下專項(xiàng)、廣西柳城縣城區(qū)防洪排澇工程94 m高程以上專項(xiàng)，分別于2005 年7 月和2019 年1 月完成竣工驗(yàn)收；桂林市漓江吳家里防洪堤于2018年1月完成竣工驗(yàn)收。

2.4 設(shè)計(jì)變更情況

121個主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目中，16 個項(xiàng)目進(jìn)行過或正在進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，占總項(xiàng)目數(shù)量的13.2%，相比初步設(shè)計(jì)變更投資3.96億元。涉及設(shè)計(jì)變更的項(xiàng)目包括：廣西主要支流郁江南寧龜山堤工程、柳州市鹿寨縣城區(qū)防洪工程渡船口堤段、柳州市融水縣城區(qū)河道治理工程——泵站工程、排澇閘工程、桂林市漓江核心區(qū)治理工程（二期）、桂林市漓江核心區(qū)治理工程（一期）、梧州市長洲防洪堤北堤擴(kuò)建工程、梧州市長洲防洪堤南堤擴(kuò)建工程、梧州市城區(qū)平浪段防洪治理工程、梧州市城市防洪排澇工程高旺防洪堤、梧州市塘源防洪堤工程、合浦縣南流江治理河勢控制工程（常樂平心至石灣漢馬、常樂平心至石灣清段）、桂平市城區(qū)河道治理工程（郁江大橋至大關(guān)碼頭段）、貴港市城區(qū)防洪排澇工程郁江南大堤（二橋～鐵路橋）段、廣西主要支流龍江南丹城區(qū)河道整治工程、廣西主要支流黔潯江治理工程來賓市江北磨東大橋至向陽路段、崇左市城區(qū)防洪排澇工程（右岸水口湖至民族中學(xué)、左岸西朗至二橋段）。

3 建設(shè)管理情況

3.1 工程建設(shè)管理

廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目建設(shè)中各地都嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序和《全國中小河流治理項(xiàng)目和資金管理辦法》的規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)和執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)管，建設(shè)程序符合要求，工作管理成效顯著。

（1）落實(shí)項(xiàng)目法人。廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目各有關(guān)市縣在工程設(shè)計(jì)批復(fù)后及時組建項(xiàng)目法人并完成報(bào)批，明確法人代表和各主要負(fù)責(zé)人，并配備相應(yīng)的管理和技術(shù)力量，完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全規(guī)章制度，具備獨(dú)立履行建設(shè)單位各項(xiàng)職責(zé)的能力和條件。廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目的項(xiàng)目法人一般由項(xiàng)目所在縣（市、區(qū)）水利行政主管部門或下屬的二級機(jī)構(gòu)防洪管理處或水利工程管理站或水利站承擔(dān)，由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施，包括工程籌建、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督管理等，協(xié)調(diào)勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工等各方面關(guān)系，為施工創(chuàng)造良好的外部條件，保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行。

（2）嚴(yán)格項(xiàng)目招投標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制度，項(xiàng)目投資計(jì)劃下達(dá)后，通過委托合法的并且在水利系統(tǒng)登記備案的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)來開展招標(biāo)工作，采取向國內(nèi)公開招標(biāo)方式來選擇施工單位參與工程建設(shè)。由項(xiàng)目法人委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)備案報(bào)告、發(fā)招投標(biāo)公告、編制招標(biāo)文件（包括招標(biāo)預(yù)算）、發(fā)售招標(biāo)文件、組織開標(biāo)和評標(biāo)等。

（3）加強(qiáng)合同管理。根據(jù)合同法、建筑法及國家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，各項(xiàng)目法人按規(guī)范與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理各方簽訂合同，并嚴(yán)格執(zhí)行合同管理制度，工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、設(shè)計(jì)無轉(zhuǎn)包、無違法分包等現(xiàn)象，各參建單位能夠認(rèn)真執(zhí)行投標(biāo)承諾，投入人員、設(shè)備和力量，滿足工程施工需要。

（4）加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管。自治區(qū)水利廳水利工程建設(shè)處負(fù)責(zé)市縣項(xiàng)目和工程概算投資不小于1000 萬元項(xiàng)目的監(jiān)督管理，市級水利部門負(fù)責(zé)概算投資小于1000萬元項(xiàng)目的監(jiān)督管理。按分級管理的原則，由廣西水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督中心站或項(xiàng)目所在地的市級或縣級水行政主管部門或水利水電工程質(zhì)量與安全監(jiān)督站具體負(fù)責(zé)中小河流治理工程的質(zhì)量監(jiān)督工作，以抽查和巡查方式為主進(jìn)行。

3.2 建后管護(hù)

積極探索管護(hù)機(jī)制，建后管護(hù)水平有所提高，自2017 年以來，廣西各地逐步實(shí)施河長制，對河流進(jìn)行分級管理，確立建后管護(hù)主體，制定項(xiàng)目建后管護(hù)機(jī)制指導(dǎo)文件，積極探索建后管護(hù)機(jī)制，采取管護(hù)經(jīng)費(fèi)以獎代補(bǔ)等方式，落實(shí)管護(hù)人員和管護(hù)經(jīng)費(fèi)，做到專人維護(hù)、?？顚Ｓ?。

根據(jù)《水利部關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》（水河湖〔2018〕314 號）、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)江河湖庫管理范圍劃定工作的通知》（桂政辦發(fā)〔2019〕34號）、《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定和河湖水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的通知》（自治區(qū)總河長令第3 號）要求，目前廣西各地正全面開展江河湖庫管理范圍劃定工作，其中，沿河建設(shè)的堤防、護(hù)岸、排澇閘等水利工程，依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)水利工程管理?xiàng)l例》（2016年修正）劃定管理范圍，為廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目進(jìn)一步完善建后管護(hù)措施提供依據(jù)。

4 存在問題及原因分析

由于廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目點(diǎn)多、面廣，實(shí)施時間緊、任務(wù)重，實(shí)施過程中主要存在部分治理工程征地拆遷工作難度大、地方配套資金壓力大、設(shè)計(jì)深度不夠、項(xiàng)目法人人員管理水平有待提高等問題。

（1）征地拆遷工作難度大。征地拆遷工作是影響廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目進(jìn)度的主要因素，目前有40個項(xiàng)目因征地拆遷困難導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度滯后或停工。其原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方政府征地拆遷資金緊缺，未能及時到位，影響征地拆遷工作順利開展，如全州縣湘江治理工程城區(qū)段治理（一期）、（二期）、（三期）因地方政府無征地指標(biāo)，未落實(shí)征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)而難以推進(jìn)。二是因征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯低于商業(yè)性質(zhì)項(xiàng)目或公路、鐵路項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或與農(nóng)戶簽訂協(xié)議書后征拆款遲遲未能兌現(xiàn)給農(nóng)戶，致使大部分農(nóng)戶對政府的征拆工作產(chǎn)生抵觸情緒，信用度降低，從而影響了水利項(xiàng)目的征拆工作。三是涉及違章搭建的建筑物的清理問題，河道沿線有很多群眾私自違章搭建的建筑物，強(qiáng)拆與補(bǔ)償時總會遇到困難，給征地拆遷工作帶來阻礙。四是涉及中央企業(yè)、文物保護(hù)區(qū)、旅游開發(fā)區(qū)等敏感對象的征拆問題，協(xié)調(diào)難度較大，項(xiàng)目推薦緩慢，如崇左市城區(qū)木排至三橋段征地范圍內(nèi)建有中央企業(yè)，征拆需報(bào)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)。五是防洪堤內(nèi)側(cè)有較多的經(jīng)確權(quán)的農(nóng)用地，群眾要求將這部分紅線外的土地一起征用，但政府沒有資金和政策支持。

（2）地方配套資金壓力大。廣西主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目主要分布在大江、大河沿岸的市縣城區(qū)，是當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟(jì)、文化中心，人口密度大，沿岸房屋密集，征地拆遷工作量大、補(bǔ)償費(fèi)用高、安置難度大，而根據(jù)水利建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)政策要求，征地拆遷補(bǔ)償資金主要依靠地方配套，地方政府普遍財(cái)力有限、征地拆遷資金緊缺，地方配套資金壓力大，來賓市、玉林市、貴港市尤其突出，因市級財(cái)政困難，配套資金不到位，影響項(xiàng)目施工進(jìn)度。

（3）項(xiàng)目各階段融合度不夠。由于大部分治理項(xiàng)目設(shè)計(jì)、安裝、施工由不同的單位承擔(dān)，設(shè)計(jì)單位往往對安裝、施工方的需求考慮不周，導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更多。如貴港市郁江右岸臺嶺泵站至二橋段治理工程、貴港市郁江右岸鐵路橋至沙沖段治理工程，因設(shè)計(jì)單位未對項(xiàng)目取土場選址進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的考察，項(xiàng)目在完成初步設(shè)計(jì)審批進(jìn)入實(shí)施建設(shè)階段后才發(fā)現(xiàn)擬用取土場存在不符合土規(guī)、礦規(guī)、城規(guī)等問題，實(shí)際初步設(shè)計(jì)批復(fù)取土場可取土量難以滿足，且取土場報(bào)批程序繁雜，導(dǎo)致項(xiàng)目開工后至今未能完成取土場相關(guān)報(bào)批手續(xù)，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度。

（4）項(xiàng)目法人管理水平有待提高。目前主要支流及重點(diǎn)獨(dú)流入海河流治理項(xiàng)目的項(xiàng)目法人仍以水利局、管委會等政府部門為主，占項(xiàng)目總數(shù)的75.2%，而組建項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)或選定工程項(xiàng)目管理公司進(jìn)行管理的項(xiàng)目比例僅為24.8%。水利局、管委會作為政府行政職能部門，沒有獨(dú)立的民事能力，沒有獨(dú)立的建設(shè)管理權(quán)，法人責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，難以發(fā)揮項(xiàng)目法人主觀能動性。同時，項(xiàng)目法人內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不健全，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，人員配置、年齡老化等問題表現(xiàn)得尤為突出，工程建設(shè)管理及建后管護(hù)能力不足。

5 建議及意見

（1）多措并舉，進(jìn)一步加大征地拆遷力度。成立由地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，水利、自然資源、住建、公安、文物、旅游管理、財(cái)政等多部門組成的征地拆遷工作小組，制定切實(shí)可行的征地拆遷工作方案，層層壓實(shí)主體責(zé)任。統(tǒng)一縣域各類建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與中央企業(yè)管理部門的協(xié)調(diào)工作，積極爭取征地指標(biāo)，及時落實(shí)補(bǔ)償費(fèi)用。結(jié)合“清四亂”專項(xiàng)行動和廣西全區(qū)河湖管理范圍劃定及水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃工作，集中整治非法占用水域岸線的行為。

（2）引入多元化融資主體，創(chuàng)新項(xiàng)目融資方式。地方各級政府要充分利用財(cái)政、金融、稅收等政策資源，吸引社會資本參與水利建設(shè)和運(yùn)營，積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP），拓寬水利建設(shè)項(xiàng)目融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力。鼓勵有條件的地方政府通過資本注入、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和獎勵補(bǔ)助等多種方式，引導(dǎo)有實(shí)力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過再擔(dān)保、聯(lián)合擔(dān)保以及擔(dān)保與保險(xiǎn)相結(jié)合等多種方式，積極提供水利建設(shè)融資擔(dān)保。

（3）推行工程總承包模式，促進(jìn)項(xiàng)目各階段深度融合。穩(wěn)步推行水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包模式，出臺水利建設(shè)項(xiàng)目工程總承包指導(dǎo)意見，促進(jìn)工程設(shè)計(jì)、采購、施工等各階段深度融合。按照分級分類管理原則，加強(qiáng)對工程總承包活動的監(jiān)督指導(dǎo)、跟蹤問效，對違法違規(guī)行為依法進(jìn)行查處，切實(shí)提高水利工程建設(shè)管理水平。

（4）規(guī)范項(xiàng)目法人組建程序，建立績效考核機(jī)制。各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，組建常設(shè)專職機(jī)構(gòu)，履行項(xiàng)目法人職責(zé)，集中承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)政府出資的水利工程建設(shè)；或通過委托代建、項(xiàng)目管理總承包、全過程咨詢等方式，引入符合相關(guān)要求的社會專業(yè)技術(shù)力量，協(xié)助項(xiàng)目法人履行相應(yīng)管理職責(zé)。建立項(xiàng)目法人考核機(jī)制，設(shè)定主要考核指標(biāo)，明確獎懲措施，建立與項(xiàng)目法人履職績效相掛鉤的薪酬體系和獎懲機(jī)制。