黃河四川段河長制法治化構(gòu)建研究

摘 ? 要：在研究河長制的理論依據(jù)和法律依據(jù)后，結(jié)合黃河四川段河長制的實施情況，從完善立法角度來完善河長制，黃河四川段河長制應(yīng)通過完善地方立法、明確職能職責(zé)、完善利益補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制等措施來進(jìn)一步加強(qiáng)法治化構(gòu)建，以此提升黃河上游水資源保護(hù)和利用效能。

關(guān)鍵詞：河長制;實踐困境;法治化構(gòu)建

中圖分類號：D922.294 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.015

文章編號：1009-6922（2021）02-87-04

一、河長制的理論依據(jù)和實踐分析

（一）河長制的理論依據(jù)

1.環(huán)境權(quán)理論。作為環(huán)境研究問題中的基礎(chǔ)理論，環(huán)境權(quán)理論是環(huán)境保護(hù)法的重點。呂忠梅教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要權(quán)利，其在法律上表現(xiàn)為提出人權(quán)訴求，即各國應(yīng)在主權(quán)范圍內(nèi)尊重國民享有的清潔、健康環(huán)境權(quán)利，同時國際社會也應(yīng)通過共同努力來保護(hù)環(huán)境[1]。蔡守秋教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)是一切環(huán)境保護(hù)法律的核心價值追求，公眾環(huán)境權(quán)就是一切單位和個人都有享用清潔、健康環(huán)境的權(quán)利，也享有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)[2]。筆者認(rèn)為，公民的環(huán)境權(quán)享有獨立法律地位。河長制寫入《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）將提高公民水環(huán)境權(quán)的法律站位。

2.公共信托理論。公民信托理論認(rèn)為公民賴以生存的環(huán)境要素（例如大氣、水源等）歸社會全體成員所有。公民行使環(huán)境權(quán)是通過將環(huán)境作為一種財產(chǎn)委托給政府，而政府基于管理義務(wù)應(yīng)妥善保護(hù)環(huán)境，如果政府不保護(hù)或保護(hù)不當(dāng)，公民有權(quán)利通過訴訟等方式申請司法救濟(jì)。公共信托理論下，河長管理河流環(huán)境的權(quán)利由公民授予。河長在治理河流時的行政權(quán)，其實是公民的環(huán)境權(quán)。

（二）河長制的法律依據(jù)

1.河長制的直接法律依據(jù)。2017年，《水污染防治法》第五條首次明確了河長制的基本內(nèi)涵，自此河長制終于有了法律依據(jù)。《水污染防治法》作為國家層面的法律，雖為河長制提供了“法律淵源”，但也只是唯一的一部直接明確提到河長制的國家層面的法。

2.河長制中水體保護(hù)的法律依據(jù)。我國的《水法》《水污染防治法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）為《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）提供了水體保護(hù)的上位法依據(jù)。2015年，針對持續(xù)變差的水環(huán)境質(zhì)量，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），為水資源保護(hù)提供了實行標(biāo)準(zhǔn)，也為河長制的實行提供了法律依據(jù)。

3.河長制中的考核責(zé)任法律依據(jù)?！兑庖姟访鞔_規(guī)定對領(lǐng)導(dǎo)干部實施終身追究制，河長制的實施情況也成為行政考核的一部分。顯而易見，水資源治理已經(jīng)成為政府的環(huán)境責(zé)任[3]?！董h(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》等多部規(guī)章都規(guī)定了行政問責(zé)制度，為河長制的實施提供了法律依據(jù)，其中“地方政府責(zé)任”更為河長制提供了借鑒。

4.河長制中多方監(jiān)督的法律依據(jù)?！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》明文規(guī)定，向社會公開水環(huán)境保護(hù)的信息是政府的義務(wù)?！兑庖姟犯鶕?jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》環(huán)境信息披露的要求，規(guī)定河長制的實施必須加強(qiáng)社會監(jiān)督。比如：在河岸邊設(shè)立“河長制公示牌”以公布河長的基本信息，保證公眾能及時了解相關(guān)情況。

（三）河長制的立法和實踐難題

1.立法難題。一是立法保障不足。國家層面，現(xiàn)行立法中鮮有對河長制的規(guī)定?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l是唯一明確提到河長制的國家層面的法，且為描述性概括——只規(guī)定了河長制實行的范圍，比如在水資源保護(hù)、水污染防治等方面設(shè)立河長制，但具體如何實行、實行的標(biāo)準(zhǔn)、怎么實行到位都沒有規(guī)定。不可否認(rèn)的是，《水污染防治法》第五條雖然是籠統(tǒng)性規(guī)定，但也為河長制提供了法律支撐，使河長制有法可依?！兑庖姟冯m對河長制進(jìn)行了相對詳細(xì)的規(guī)定，一在定程度上彌補(bǔ)了《水污染防治法》第五條的不足，但它只是規(guī)范性文件，不是國家層面的“法”。因此，盡管河長制開展得有聲有色，但是依然沒有獲得切實的法律保障。地方層面，政府基本上是根據(jù)《意見》的內(nèi)容來推行河長制實施方案，比如《四川省全面落實河長制工作方案》等。工作方案的形式證明目前地方在實施河長制的過程中更多依賴的是行政命令，不是基于法律規(guī)定。目前，只有海南、浙江等幾個省份以地方性法規(guī)的形式對河長制做出了具體規(guī)定。河長制的地方立法數(shù)量較少，使得省級河長制的實行“無法可依”。

二是立法碎片化明顯。首先，地方河長制的實施情況不同。有些地方以行政命令為主，根據(jù)《意見》發(fā)布了針對河長制的工作方案，如《四川省全面落實河長制工作方案》;有的地方則以法律規(guī)范為主，根據(jù)《水污染防治法》《意見》制定了地方性法規(guī)，如《浙江省河長制規(guī)定》。其次，地方性法規(guī)差異明顯。浙江省和昆明市都根據(jù)《意見》為河長制制定了地方性法規(guī)，但各地法律規(guī)范的內(nèi)容仍有差距?！墩憬『娱L制規(guī)定》給履職不到位甚至不履職的河長以行政處分，但《昆明市河道管理辦法》對同樣的情況不僅要給予行政處分，甚至可能追究刑事責(zé)任[4]。同樣都是地方性法規(guī)，內(nèi)容差別較大。各省市對于河長制的實行與處理存在差異，極易使河長制在法律適用過程中遭遇法律沖突。

2.實踐難題。一是河長制職責(zé)與河湖監(jiān)管部門職責(zé)的沖突。河長制以“首長負(fù)責(zé)、部門共治”的模式替代了過去河湖管理中的“部門負(fù)責(zé)”模式，河長實際上承擔(dān)了監(jiān)管部門原有的部分職權(quán)。一定程度上，河長與監(jiān)管部門存在權(quán)責(zé)交叉、職責(zé)界限劃分不明的問題。目前，在缺乏與河長制原則性規(guī)定相對應(yīng)的法律實施細(xì)則的情況下，地方政策難以解決河長與河湖監(jiān)管部門權(quán)責(zé)沖突的問題。

二是考察機(jī)制不明確?？己酥黧w方面存在以下問題：首先是考核主體單一，目前河長制的考核是行政系統(tǒng)內(nèi)部的考核。在各地河長制實施方案中，考核主體主要為河長制辦公室，比如四川省河長制辦公室。公民作為水資源的權(quán)利人沒有參與其中，使得河長制的考核主體比較單一。其次是考核主體存在隸屬關(guān)系。河長制的考核主體都存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，原則上由上級河長對下級河長進(jìn)行考核問責(zé)。在外部監(jiān)督不足的情況下，若存在利益糾葛或者上級要為下級的考核結(jié)果承擔(dān)連帶責(zé)任時，則難以保證考核結(jié)果的公正性。考核標(biāo)準(zhǔn)方面存在以下問題：各地方以治理結(jié)果為主要考核標(biāo)準(zhǔn)。若簡單地以水質(zhì)變化為主要標(biāo)準(zhǔn)，考核內(nèi)容會有失公允?？己藰?biāo)準(zhǔn)應(yīng)由多要素組成，比如當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)條件、水資源治理的難易程度、河長個人可調(diào)度的行政權(quán)力等都是考核標(biāo)準(zhǔn)的一部分?？茖W(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮到各地的差異情況，而不是“一刀切”[5]。

三是公眾參與度不足?！兑庖姟访鞔_要求加強(qiáng)社會監(jiān)督。水環(huán)境治理屬于社會公共事務(wù)，公眾應(yīng)參與到流域的水環(huán)境治理之中。公眾要通過各種途徑或形式參與流域水環(huán)境治理。目前，絕大部分公民是通過河長制公示牌來了解河長制的，但公示牌作為最主要的方式，其表現(xiàn)形式較為單一，不能充分保障公民對河長制的知情權(quán)，應(yīng)采取多樣化的途徑保障公眾對河長制建設(shè)的參與。

二、黃河四川段的河長制實施狀況

四川境內(nèi)黃河干流河道全長174公里，流域面積為1.87萬平方公里，水資源總量為44.1億立方米。主要支流有白河、黑河，涉及阿壩州阿壩縣、紅原縣、若爾蓋縣、松潘縣和甘孜州的石渠縣五個縣，以若爾蓋濕地為代表的川西北濕地是黃河主要水源涵養(yǎng)地之一。據(jù)統(tǒng)計，黃河干流枯水期40%的水量、豐水期26%的水量來自四川[6]。

河長制在當(dāng)前水資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中是一種黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的流域協(xié)同治理制度，它被視為水資源保護(hù)以及環(huán)境治理的有效措施。2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)并實施的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，提出河長制在全國推行。2017年，河長制正式寫入《中華人民共和國水污染防治法》，這標(biāo)志著河長制作為制度被法律確定下來了。2017年，中共四川省委、四川省人民政府正式印發(fā)《四川省貫徹落實<關(guān)于全面推行河長制的意見>實施方案》。從此，四川河長制工作的序幕拉開了。在河長制體系下，由地方黨政負(fù)責(zé)人管理河湖的模式代替了原來由相關(guān)部門管理的模式。四川建立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系，由各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，并明確了各河長的管理目標(biāo)、范圍、責(zé)任。

四川自決定實施河長制開始就成立了全面落實河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“小組”），該小組包括省委主要領(lǐng)導(dǎo)以及所有省級涉水部門。而后，中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發(fā)了《四川省全面落實河長制工作方案》。四川省在河長制工作中進(jìn)行了創(chuàng)新：率先把重要天然濕地、水庫等納入河長制工作范疇，黃河四川流域更是設(shè)置了黃河省級雙河長，同時聘請生態(tài)聯(lián)絡(luò)員，從而實現(xiàn)了四川境內(nèi)黃河干支流、濕地、湖泊管護(hù)力量全覆蓋。

三、黃河四川段河長制的法治化構(gòu)建

上述河長制實踐中面臨的立法和實踐困境是一種普遍的問題，而對于黃河四川段河長制來分析還必須解決一些特性問題，比如在進(jìn)一步修訂和完善立法時必須要考慮不同流域的資源保護(hù)和利用情況，解決“各管一段”“只管一段”的困局，突出上游流域生態(tài)保護(hù)的利益補(bǔ)償和下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的資金轉(zhuǎn)移支付問題。

（一）立法方面

實踐證明，河長制是改善水環(huán)境、治理水污染、保護(hù)與管理河流的好制度。但是，河長制創(chuàng)立之初作為應(yīng)急措施，在最開始的設(shè)置環(huán)節(jié)中存在法律缺位的問題。只有完善河長制立法，才能在水環(huán)境治理中取得更好的成效。

1.補(bǔ)充完善《水污染防治法》中關(guān)于河長制的內(nèi)容。目前，各地實施河長制均以《意見》的內(nèi)容為依據(jù)，存在法律缺位的問題，所以《水污染防治法》必須將對河長制的原則性描述轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w規(guī)定，明確各級河長職責(zé)，強(qiáng)化工作措施，協(xié)調(diào)各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。其中，可以借鑒《意見》中具有實踐操作性的內(nèi)容，同時把《意見》中規(guī)定不明確的內(nèi)容加以細(xì)化，為河長制提供切實可行的上位法依據(jù)。

2.進(jìn)一步明確河長制的職能定位。《水污染防治法》作為我國各省、市制定“河長制實施方案”的上位法，并沒有明確規(guī)定河長制的職能定位。就目前的實施情況來看，河長制沒有明確其與環(huán)境保護(hù)職能部門以及水資源保護(hù)職能部門之間的法定關(guān)系[7]。因此，河長制應(yīng)在立法中明確河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組為跨地域、跨流域水資源保護(hù)的協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，而不是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其主要職能是兩類：一是跨區(qū)域、跨流域的利益協(xié)調(diào)和平衡;二是地域管轄區(qū)范圍內(nèi)的行政督導(dǎo)和監(jiān)督。

3.明確規(guī)定跨流域的利益平衡機(jī)制和跨地域的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在河長制進(jìn)一步法治化構(gòu)建的過程中，其中一個重要事項就是必須考慮跨流域的利益平衡問題?？鐓^(qū)域的利益平衡必須借助于更高一級的行政權(quán)威，常見的解決思路是新建立一個更高級別的機(jī)構(gòu)，但這對于中央行政機(jī)構(gòu)而言是不堪其負(fù)的。因此，另一個進(jìn)路就是通過立法來明確不同流域水資源利益的動態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立下游地區(qū)對上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償體系，由黃河水資源利用的大省向上游資源保護(hù)任務(wù)更突出的四川等省進(jìn)行利益補(bǔ)償。

目前，與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法律主要有《水法》和《水污染防治法》。對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，《水法》側(cè)重于對水資源的保護(hù)與利用，《水污染防治法》側(cè)重于對水環(huán)境的治理與改善，但兩者都未對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行明確規(guī)定，還需明確補(bǔ)償方式：即黃河流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、建立社會資本參與的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金、設(shè)立排污權(quán)等多元化、市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。

4.通過地方立法突出黃河四川段河長制職能職責(zé)。自《水污染防治法》增加河長制內(nèi)容以來，河長制的實施載體逐漸由各地的規(guī)范性文件轉(zhuǎn)換為地方性法規(guī)，獲得了法律保障。另一方面，各省、市的水環(huán)境皆有不同，將規(guī)范性文件轉(zhuǎn)換為地方法規(guī)，是為了使河長制能夠因地制宜、因水制宜地實施。完整的河長制法律體系，離不開地方立法。四川應(yīng)當(dāng)依據(jù)《水法》《水污染防治法》加快制定河長制的地方性法規(guī)，為四川黃河段河長制的執(zhí)行提供保障。

（二）實踐方面

1.明確界分河長職責(zé)與監(jiān)管部門職責(zé)。河長制旨在彌補(bǔ)現(xiàn)有河湖管理體制協(xié)調(diào)性不足的問題，并非要代替相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)。為避免職責(zé)交叉等問題，應(yīng)從立法層面明確“河長”與監(jiān)管部門的職責(zé)。按照權(quán)責(zé)對等的原則，明確各級河長、相關(guān)監(jiān)督管理部門各自的職責(zé)和任務(wù)，明確河長制的協(xié)調(diào)運行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和考核問責(zé)機(jī)制，依法規(guī)范和保障河長制的運行。

2.制定合理的河長制考核機(jī)制。河長制成功與否的關(guān)鍵在于制度能否有效實施、各級河長是否履行職責(zé)，所以建立監(jiān)督制約機(jī)制至關(guān)重要。2014年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定水環(huán)境由該行政區(qū)域的地方政府負(fù)責(zé)。建立河長制考核機(jī)制應(yīng)考慮以下幾點：第一，吸收多元化的考核主體。鑒于目前的情況，政府內(nèi)部的考核仍然作為考核重點，同時輔以社會公眾的考核。其中，社會公眾考核可以采取問卷調(diào)查等方式。第二，實行多樣化的考核標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、河段的污染程度、當(dāng)?shù)鼐用竦奈拿鞒潭?、河長可調(diào)度資源的差異都是影響水環(huán)境治理的因素?？己藰?biāo)準(zhǔn)不應(yīng)“一刀切”，因地制宜、因水環(huán)境制宜地制定考核標(biāo)準(zhǔn)才是可取之道。第三，建立嚴(yán)格的考核責(zé)任形式。對河長進(jìn)行全面監(jiān)督和定期考核，從范圍寬度與時間長度兩個方向?qū)娱L的工作進(jìn)行嚴(yán)格考核。

3.拓寬公民參與河長制的途徑。公民環(huán)境權(quán)的行使可以具化為參與河長制，即在河長制中建立公民參與機(jī)制。第一，增加事前參與。前期的調(diào)研要建立公眾意見反饋機(jī)制，重點關(guān)注公眾反映強(qiáng)烈的問題，并確保群眾的監(jiān)督能得到有關(guān)部門的有效回應(yīng)。第二，加強(qiáng)事中監(jiān)督。地方政府應(yīng)主動公開考核結(jié)果。環(huán)境部門也要主動披露污染物排放的情況，為群眾監(jiān)督提供依據(jù)。黃河四川段除保留省級雙河長外，基層也可邀請民間環(huán)保志愿者來擔(dān)任“民間河長”，讓監(jiān)督日常化[8]。第三，加強(qiáng)事后考核。規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，再吸取公眾對河長制的意見作為考核制度的一部分。

四、結(jié)語

針對日益嚴(yán)重的水污染問題，國家建立了河長制。作為水資源保護(hù)的重要創(chuàng)新制度，河長制一定程度上提高了水環(huán)境質(zhì)量，“九龍治水”的問題也得到了改善，但良好的效果也不能遮掩其法律缺陷帶來的新問題。我們應(yīng)當(dāng)促進(jìn)河長制立法，建立完善的河長制法律體系，彌補(bǔ)其法律缺位，以此來更好地保護(hù)水環(huán)境。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂忠梅.環(huán)境權(quán)入憲的理路與設(shè)想[J].法學(xué)雜志，2018，39（1）：23

[2]蔡守秋.從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟[J].現(xiàn)代法學(xué)，2013，35（6）：3.

[3]許繼芳.建設(shè)環(huán)境友好型社會中的政府環(huán)境責(zé)任研究[D].蘇州大學(xué)，2010：41﹣42.

[4]郭順.環(huán)境法視域下河長制的法律機(jī)制構(gòu)建[D].桂林：桂林電子科技大學(xué)，2019：12.

[5]詹云燕.河長制的得失、爭議與完善[J].中國環(huán)境管理，2019，11（04）：97.

[6]蒲香琳.守護(hù)黃河，四川能做什么[N].四川日版，2019-11-05（11）.

[7]張治國.河長制立法：必要性、模式及難點[J].河北法學(xué)，2019，37（03）：36﹣39

[8]史玉成.流域水環(huán)境治理河長制模式的規(guī)范建構(gòu)：基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018，40（06）：106﹣107.

[收稿日期]2021-01-12

[作者簡介]唐楚菡（1996—），女，四川樂山人，中共四川省委黨校碩士研究生，主要研究方向：民商法。