山西農(nóng)村老年日間照料中心運營風(fēng)險分擔(dān)研究

劉茜 孫婷

摘要：山西已建成農(nóng)村日間照料中心超6000個，但在村委會的實際運營中存在良莠不齊的現(xiàn)象，其中運營模式不合理是主要原因之一。文章通過實地調(diào)研和問卷調(diào)查的方法得到山西省日間照料中心政府主導(dǎo)、村級主辦等實際運營情況;運用風(fēng)險分擔(dān)理論設(shè)計出風(fēng)險共擔(dān)運營模式;最后從降低各參與方風(fēng)險的角度給出政策建議，為政府規(guī)范農(nóng)村日間照料中心運營管理提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老;日間照料中心;風(fēng)險共擔(dān);主體責(zé)任

預(yù)計到2021年，山西省的農(nóng)村老年日間照料中心將建成7000個。但在發(fā)展數(shù)量和速度大力發(fā)展過程中，運營風(fēng)險問題成為阻礙其高質(zhì)量發(fā)展的一個重要障礙，運營主體——村委會的風(fēng)險需要分擔(dān)以保證可持續(xù)運行。

一、山西農(nóng)村日間照料中心運營現(xiàn)狀

（一）基本發(fā)展情況

2012年開始，運城市平陸縣率先開展農(nóng)村老年日間照料中心的試點工作;2013年，該工作在全省范圍內(nèi)全面推開;至2019年年底，已建成農(nóng)村老年日間照料中心（后文簡稱“照料中心”）近6000個。

（二）基本運營情況

1. 運行體制

目前，山西省實行政府引導(dǎo)、屬地管理、主管監(jiān)督、村級主辦的運行體制，通過上層監(jiān)督、中層傳達(dá)、基層執(zhí)行，多層級協(xié)同進(jìn)行常態(tài)化管理。

政府引導(dǎo)。政府牽頭制定照料中心的發(fā)展任務(wù)和目標(biāo)。例如，2017年、2018年、2019年山西省人民政府連續(xù)三年將照料中心的建設(shè)確定為民生實事之一。

屬地管理。各區(qū)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)照料中心的直接管理。例如稷山縣人民政府已出臺并執(zhí)行相應(yīng)的地方管理辦法和管理標(biāo)準(zhǔn)。

主管監(jiān)督。各級民政部門作為業(yè)務(wù)主管部門，主要負(fù)責(zé)對照料中的監(jiān)督、考核及業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。消防、安監(jiān)、食藥等部門負(fù)責(zé)消防設(shè)施、用電用氣、食品安全等方面的監(jiān)管。

村級主辦。村委會共同負(fù)責(zé)照料中心的實際運營工作，每個村都有一名現(xiàn)任或原任村委會成員具體負(fù)責(zé)照料中心的日常管理，并提供必要的場地、人員和經(jīng)費等支持。

2. 內(nèi)部管理

第一，服務(wù)內(nèi)容。主要集中在用餐服務(wù)和精神慰藉兩個方面。

第二，工作人員配置。根據(jù)照料中心的服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模，照料中心工作人員配置負(fù)責(zé)人、廚師和普通工作人員。負(fù)責(zé)人通常是村委會的現(xiàn)任或原任成員，提供無償或低償?shù)姆?wù);廚師1～2名，月平均工資1500元左右;普通工作人員1～2名，月平均工資150元左右，負(fù)責(zé)衛(wèi)生清潔、維護(hù)、看門等工作。

（三）運營中的主要問題

1. 管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)尚處于真空狀態(tài)

目前，國家民政部和山西省民政廳都尚未出臺關(guān)于照料中心管理制度的指導(dǎo)性意見，只有個別地區(qū)出臺了相關(guān)規(guī)定。例如運城市的稷山縣和芮城縣分別出臺了《稷山縣農(nóng)村社區(qū)老年日間照料中心建設(shè)與運行管理辦法》、《稷山縣農(nóng)村社區(qū)老年日間照料中心建設(shè)與運行績效考核補(bǔ)貼辦法》和《日間照料中心資金管理規(guī)定》等地方性管理辦法。

2. 主體身份不清，責(zé)任不明

照料中心多數(shù)由村委會負(fù)責(zé)實際運營，但村委會的組織性質(zhì)、法律主體資格、權(quán)利義務(wù)等界定都較為模糊。在實際運營中，與老年人簽訂服務(wù)協(xié)議時沒有合法身份，一旦發(fā)生責(zé)任事故和矛盾糾紛，也無法認(rèn)定和追究法律責(zé)任。

3. 資金短缺，對政府補(bǔ)貼的依賴性強(qiáng)

結(jié)合筆者實地調(diào)研的12家日間照料中心和課題組回收的408份有效調(diào)查問卷結(jié)果顯示：在日間照料中心的實際運營中，存在諸多制約其發(fā)展的瓶頸。如政策不到位、各主體間職責(zé)權(quán)限不明確、管理人員能力不足等。其中，經(jīng)費短缺是造成農(nóng)村日間照料中心運營困難的主要因素，位列各種問題的第一位。具體數(shù)據(jù)詳見表1所示。

4. 非均衡性發(fā)展

第一，地區(qū)間發(fā)展存在明顯的不平衡性。根據(jù)筆者的調(diào)研，照料中心的運營情況晉南地區(qū)普遍優(yōu)于晉北地區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)普遍優(yōu)于集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)。筆者走訪到的7市縣的12家照料中心，集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的晉南地區(qū)，其照料中心普遍運營正常，而集體經(jīng)濟(jì)相對落后的晉北地區(qū)的照料中心運營狀態(tài)相對欠佳。如運城市鹽湖區(qū)雷家坡村日間照料中心作為行業(yè)標(biāo)桿登上了2016年9月9日CCTV1焦點訪談欄目;晉北D縣D村2017年7月建成的照料中心，至2018年6月仍未投入使用，而且其用于日間照料中心建設(shè)的10萬資金與該村移民搬遷扶貧款合并使用，嚴(yán)重違反“?？顚Ｓ谩钡馁Y金使用規(guī)定。

第二，發(fā)展數(shù)量與質(zhì)量存在嚴(yán)重失衡性。根據(jù)山西省民政廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2013年底，山西省共有照料中心2059個。至2017年年底，建數(shù)已達(dá)到5027個，占全省千人以上村的64%。預(yù)計到2021年，山西省將建成7000個。

而由于上述其他問題存在，則出現(xiàn)了發(fā)展質(zhì)量嚴(yán)重滯后于數(shù)量上的現(xiàn)狀。

二、風(fēng)險分擔(dān)視角下的機(jī)理分析

破解農(nóng)村日間照料中心的運營困境，需要設(shè)計和選擇恰當(dāng)?shù)倪\營模式，從根本上解決前文所述的諸多問題。

（一）風(fēng)險分擔(dān)理論

1. 風(fēng)險分擔(dān)的概念

風(fēng)險分擔(dān)是指對可能導(dǎo)致未來損失或收益有關(guān)的責(zé)任界定和劃分過程，通常分為主體獨自承擔(dān)和共同承擔(dān)兩種方式。主體獨自承擔(dān)風(fēng)險時，需要確定最優(yōu)風(fēng)險承擔(dān)主體;共同承擔(dān)風(fēng)險時，需要確定參與方承擔(dān)的風(fēng)險內(nèi)容和比例。

目前，山西農(nóng)村日間照料中心主體法律資格缺失是造成責(zé)任不明晰的根本原因，在此基礎(chǔ)上形成的運營模式具有先天缺陷。

2. 風(fēng)險分擔(dān)的原則

第一，風(fēng)險與收益相一致原則。風(fēng)險與收益是相對的，參與方可根據(jù)其承擔(dān)風(fēng)險的范圍和比例獲取相對應(yīng)的收益。如果參與方承擔(dān)了一定比例的風(fēng)險，則需要用相應(yīng)的收益抵消這部分風(fēng)險。該原則的運營可以激發(fā)參與方的積極性，反之則會抑制參與方的積極性。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分村干部缺乏責(zé)任心，勉強(qiáng)維持中心運轉(zhuǎn)也是為了應(yīng)付上級檢查。導(dǎo)致出現(xiàn)這種問題的主要原因有：擔(dān)心在老年突發(fā)疾病、食品、消防等安全方面發(fā)生問題，承擔(dān)超出自身能力范圍的責(zé)任。村委會作為運營方是風(fēng)險承擔(dān)的第一責(zé)任人時，其自然會尋求由此風(fēng)險所帶來的對應(yīng)收益，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會名譽(yù)和政治地位等收益。但在目前沒有相關(guān)鼓勵政策的條件下，運營方的負(fù)責(zé)人必然會做出自然人“趨利避害”規(guī)避風(fēng)險、逃避責(zé)任的行為，即勉強(qiáng)維持或關(guān)停日間照料中心，最終形成阻礙照料中心發(fā)展的人為因素。

第二，風(fēng)險由抗風(fēng)險能力強(qiáng)的參與方承擔(dān)原則。在沒有突發(fā)事件的情況下，政府一般承擔(dān)政策制定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等基本風(fēng)險;建設(shè)、運營、維護(hù)等風(fēng)險由運營方承擔(dān)。但在現(xiàn)實中，政府和其他參與者在資源能力上存在天然差異，政府的風(fēng)險承受能力天然的優(yōu)于其他參與方。因此，將風(fēng)險分?jǐn)偨o抗風(fēng)險能力強(qiáng)的一方即政府承擔(dān)，能夠最大程度上降低風(fēng)險成本，否則容易造成照料服務(wù)提供的中斷。假設(shè)A日間照料中心的80歲老人在照料中心如廁時不慎摔倒，產(chǎn)生5萬元醫(yī)藥費，此時這5萬元便是風(fēng)險成本。由于日間照料中心運營中本身就資金不足、支付能力有限，即抗風(fēng)險能力低，此時如果將風(fēng)險成本推給運營方，那么A日間照料中心很可能陷入困境，運營停滯，同時老人得不到應(yīng)有補(bǔ)償。但如果將5萬元風(fēng)險成本轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府身上，那么A日間照料中心可以繼續(xù)運營，老人亦可得到實際補(bǔ)償。實踐證明，此假設(shè)情況往往在解決具體糾紛時成為現(xiàn)實，這就是該原則下典型的中國式糾紛處理方式。

（二）風(fēng)險分擔(dān)的現(xiàn)實必要

根據(jù)上述風(fēng)險分擔(dān)原則在現(xiàn)實中帶來的實際問題，分擔(dān)運營方和政府的運營風(fēng)險十分必要。

1. 分擔(dān)運營方風(fēng)險的必要性

作為運營方的村委會獲得合法身份，可以降低其法律層面上的風(fēng)險。

農(nóng)村日間照料中心的服務(wù)對象以70周歲以上的老年人為主，這一群體在生理和心理方面較普通人群更加脆弱，照料服務(wù)過程中涉及的人身等安全性風(fēng)險相對較高。為規(guī)避提供照料服務(wù)過程中可能觸及的法律風(fēng)險，得到法律上的認(rèn)可尤為必要。

2. 分擔(dān)政府風(fēng)險的必要性

政府雖然以公共利益作為追求目標(biāo)，但也有其自身的特殊利益。日間照料中心的建立與發(fā)展，既非完全的社會自發(fā)行為，也非純粹政府強(qiáng)制的過程，而是一個自發(fā)發(fā)育和政府推動相結(jié)合的過程，它本身是一個政府不斷減少干預(yù)的過程;同時其是政府讓渡部分權(quán)利或利益，以實現(xiàn)養(yǎng)老需求供給具體共同目標(biāo)的一種互惠共贏關(guān)系。這就需要各級地方人民政府及其職能部門和照料中心運營方明確各自權(quán)責(zé)范圍。政府在提供公共物品和消除外部效應(yīng)等方面起主要作用，如承擔(dān)制定配套政策、協(xié)調(diào)各方力量、財政補(bǔ)貼等方面的責(zé)任;運營方承擔(dān)日常管理、照料服務(wù)、軟硬件維護(hù)等方面的責(zé)任。最終跳出“有問題找政府”的中國式糾紛處理方式的怪圈。

三、運營模式的規(guī)劃與設(shè)計

（一）現(xiàn)行運營模式——風(fēng)險獨單

風(fēng)險獨擔(dān)的運營模式是指農(nóng)村日間照料中心的責(zé)任全部由運營方——村委會獨自承擔(dān)的運營模式，即目前普遍實行的運營模式。

該運營模式現(xiàn)存的主要問題：

第一，資金缺乏，抗風(fēng)險能力差。在政府對農(nóng)村日間照料中心的財政支持力度有限、自身造血能力有限的情況下，運營過程中的最大制約因素是資金不足。在筆者訪談的12家照料中心負(fù)責(zé)人中，83.3%的負(fù)責(zé)人均提到“資金不足”、“缺錢”、“補(bǔ)貼不夠”等關(guān)鍵詞，在運營經(jīng)費都難以保證的情況下，一旦發(fā)生事故，抗風(fēng)險能力幾乎為0。

第二，主體責(zé)任不清。由于村委會法律主體資格缺失，即沒有與老年人簽訂服務(wù)協(xié)議、與社會捐贈簽訂捐贈協(xié)議、與保險公司簽訂合同的主體資格，因此也會在風(fēng)險抵御能力上造成削弱。

第三，對政府的依懶性強(qiáng)。運營方本身風(fēng)險抵御能力的脆弱加上“有問題找政府”的慣性思維，以及其法律主體資格缺失下風(fēng)險的空檔往往由政府填補(bǔ)，造成政府的額外風(fēng)險成本和壓力。

（二）風(fēng)險共擔(dān)的運營模式

風(fēng)險共擔(dān)的運營模式的設(shè)計理念是將抗風(fēng)險能力弱的運營方的責(zé)任和風(fēng)險分?jǐn)偟秸?、運營方、保險企業(yè)和老年人多方身上，是對現(xiàn)行風(fēng)險獨擔(dān)運營模式的改良。即當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、運營農(nóng)村日間照料中心的村民委員會、保險公司和接受照料服務(wù)的老年人共同分擔(dān)風(fēng)險的運營模式。該模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要承擔(dān)政策制定、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等基本風(fēng)險;村委會或老年協(xié)會承擔(dān)建設(shè)、提供照料服務(wù)、軟硬件維護(hù)等風(fēng)險;保險公司承擔(dān)合同規(guī)定的各種風(fēng)險;老年人承擔(dān)自身生理健康狀況、自身過錯過失等風(fēng)險。

1. 該運營模式的主要優(yōu)勢

第一，社會認(rèn)可度高。該模式依托于當(dāng)?shù)厝嗣裾男姓α?、村委會的信譽(yù)、保險企業(yè)的專業(yè)、對老年人基本情況的了解，以政府、村委會、企業(yè)和老年人多方的相互信任為基礎(chǔ)，有良好的群眾基礎(chǔ)。

第二，較強(qiáng)的自主性。村委會作為照料中心的運營方，雖然受到政府及相關(guān)職能部門的監(jiān)督，其提供服務(wù)內(nèi)容和形式、人員的使用和安排、資產(chǎn)的處置等方面仍完全自主。在風(fēng)險承擔(dān)比例下降的情況下，其運營負(fù)擔(dān)減少，可以調(diào)動其活力拓展服務(wù)人群、提供增值服務(wù)、勸募等盤活日間照料中心。

第三，實際工作中已形成雛形。該模式的設(shè)計是建立當(dāng)前山西農(nóng)村地區(qū)最基本的實際運營方式基礎(chǔ)上，部分照料中心已經(jīng)在實踐中摸索出了運營方-老年人雙方風(fēng)險共擔(dān)的方法經(jīng)驗。在老年人接受照料中心服務(wù)之間，村委會和老年人及其兒女必須簽署“承諾書”，聲明“如發(fā)生突發(fā)病癥和以外情況，出現(xiàn)各種事故責(zé)任自負(fù)，均與村委會無關(guān)”。在未來的政策制定和風(fēng)險共擔(dān)的運營模式規(guī)劃中，可以將這種雙方的風(fēng)險共擔(dān)發(fā)展為多方風(fēng)險共擔(dān)，以解決由于“風(fēng)險厭惡”所帶來的運營困境問題。

2. 風(fēng)險分擔(dān)視角下的政策建議

（1）賦予法律主體資格?？梢酝ㄟ^下列兩種方式使照料中心的運營方獲得法律主體資格。

第一，成為授權(quán)型行政主體。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定和《中國人民共和國村委會組織法》第2條的規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，同時在實踐中，村委會已經(jīng)明顯從事著具備行政職能的活動。因此，政府可以通過合法程序，授予村委會行政主體資格，使其獲得明確的法律身份和地位以承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第二，引入專業(yè)養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)運營權(quán)轉(zhuǎn)移。專業(yè)養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)是由自然人、法人或其他組織為了提供社會養(yǎng)老服務(wù)，利用非國有資產(chǎn)設(shè)立的非營利性法人。通過引進(jìn)專業(yè)的養(yǎng)老社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)運營權(quán)的變更，政府購買取代政府補(bǔ)貼，徹底實現(xiàn)運營方法律主體身份的合法化。

（2）建立健全責(zé)任與風(fēng)險界定政策體系，合理劃分風(fēng)險比例。采用風(fēng)險共擔(dān)運營模式，需要厘清政府、市場、家庭、社區(qū)和社會組織等主體的定位，政府需要在政策中詳細(xì)列出各種責(zé)任與風(fēng)險界定的具體情形，并明確相應(yīng)情形出現(xiàn)后各責(zé)任方所承擔(dān)責(zé)任的范圍和比例等。通過對相關(guān)責(zé)任界定政策的完善，將現(xiàn)有的多數(shù)風(fēng)險獨擔(dān)的照料中心迅速打造成政府-運營方-保險業(yè)-老年人風(fēng)險共擔(dān)的運營模式。

（3）建立激勵制度。根據(jù)各參與方所承擔(dān)的風(fēng)險內(nèi)容和比例，制定相應(yīng)的激勵措施。各級地方人民政府可以協(xié)調(diào)民政、財政等相關(guān)職能部門制定補(bǔ)貼、融資、獎勵等政策，鼓勵運營方的參與，甚至可以給予運營負(fù)責(zé)人以經(jīng)濟(jì)、名譽(yù)等個人獎勵;實踐中創(chuàng)新其他運營模式，調(diào)動更多的社會力量的參與運營、分擔(dān)風(fēng)險。

（4）引入保險服務(wù)機(jī)制。根據(jù)“風(fēng)險由抗風(fēng)險能力強(qiáng)的參與方承擔(dān)”原則，除政府行政失范導(dǎo)致的責(zé)任外，其他意外事件導(dǎo)致的損失的最后買單者通常指向政府。同樣依據(jù)本原理，可以合理引入抗風(fēng)險能力高于政府的保險企業(yè)分擔(dān)政府和運營方的這部分風(fēng)險，以促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的有序、健康的發(fā)展。

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*基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“農(nóng)村日間照料中心可持續(xù)發(fā)展路徑研究”（項目批準(zhǔn)號：19YJC840025）;太原市周玉萍老年工作室經(jīng)費資助項目（并民函[2019]93號）。

（作者單位：劉茜，太原科技大學(xué)人文社科學(xué)院;孫婷，太原市社會工作研究中心）