部屬高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價(jià)現(xiàn)狀與對策研究

朱柏洋

現(xiàn)如今，教育部對直屬高校已形成“基本撥款+六大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款”的穩(wěn)定撥款體系，隨著辦學(xué)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，社會(huì)各界對于教育經(jīng)費(fèi)的關(guān)注點(diǎn)已由資金投入規(guī)模轉(zhuǎn)為使用效益，如何將資金發(fā)揮切實(shí)效益、用出成果、用出成績。但實(shí)際工作中，直屬高校對不同專項(xiàng)設(shè)立的績效目標(biāo)之間存在較大差異，且絕大多數(shù)缺乏績效目標(biāo)管理與預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、評價(jià)和考核，容易產(chǎn)生“先爭取資金，再匹配項(xiàng)目”的問題，疏于對績效評價(jià)與預(yù)算環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，影響預(yù)算執(zhí)行效果與效率。本文聚焦高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績效評價(jià)，圍繞預(yù)算全過程，構(gòu)建可操作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)存在的問題進(jìn)行梳理分析，并提出解決對策及建議。期望通過本研究，提出較為合理的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，提升預(yù)算管理水平，對六大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、教育部直屬高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價(jià)背景

現(xiàn)如今，教育部對直屬高校已形成“基本撥款+六大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款”的穩(wěn)定撥款體系，隨著辦學(xué)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，社會(huì)各界對于教育經(jīng)費(fèi)的關(guān)注點(diǎn)已由資金投入規(guī)模轉(zhuǎn)為使用效益，如何將資金發(fā)揮切實(shí)效益、用出成果、用出成績。但實(shí)際工作中，直屬高校對不同專項(xiàng)設(shè)立的績效目標(biāo)之間存在較大差異，且絕大多數(shù)缺乏績效目標(biāo)管理與預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、評價(jià)和考核，容易產(chǎn)生“先爭取資金，再匹配項(xiàng)目”的問題，疏于對績效評價(jià)與預(yù)算環(huán)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，影響預(yù)算執(zhí)行效果與效率。因此，對六大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

二、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)及績效評價(jià)基本情況

（一）部屬高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)基本情況

教育部直屬高校獲取的的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)共有六項(xiàng)，分別為：

1.建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)，用于引導(dǎo)支持符合條件的中央高校加快推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，合理定位，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色、爭創(chuàng)一流;

2.改善基本辦學(xué)條件專項(xiàng)，用于支持校舍維修改造、儀器設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項(xiàng)目的輔助設(shè)施和配套工程等方面;

3.本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程專項(xiàng)，主要用于支持六方面工作：（1）專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與專業(yè)認(rèn)證。（2）課程、教材建設(shè)與資源共享。（3）實(shí)踐教學(xué)與人才培養(yǎng)模式改革創(chuàng)新。（4）教學(xué)團(tuán)隊(duì)與高水平教師隊(duì)伍建設(shè)。（5）教學(xué)評估與教學(xué)狀態(tài)基本數(shù)據(jù)公布。（6）對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校;

4.捐贈(zèng)收入配比專項(xiàng)，用于對接受社會(huì)捐贈(zèng)收入的高校實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助;

5.基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)，用于支持高校開展自主選題的各類研究工作。

6.績效撥款專項(xiàng)，是根據(jù)中央高校管理改革相關(guān)情況安排的綜合性補(bǔ)助資金，由中央高校按照規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。

（二）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)基本情況

1.評價(jià)范圍及依據(jù)

高校在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)方面普遍采用在資金使用部門自評的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對該專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)、管理、使用及產(chǎn)生的效益進(jìn)行全過程評價(jià)的方式。具體評價(jià)依據(jù)如下：

（1）《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》;

（2）《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號）;

（3）《中央級教科文部門項(xiàng)目績效考評管理辦法》（財(cái)教〔2005〕149號）;

（4）《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號）;

（5）《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（國發(fā)〔2015〕64號）;

（6）《中央高等學(xué)校建設(shè)世界一流大學(xué)（學(xué)科）和特色發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)科教〔2017〕126號）;

（7）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算立項(xiàng)申報(bào)、績效自評、會(huì)計(jì)賬表、憑證及其他基礎(chǔ)資料。

2.評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重

評價(jià)指標(biāo)依照重視績效成果、兼顧合規(guī)管理的總體原則，結(jié)合不同專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效目標(biāo)實(shí)際，依照《項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，根據(jù)該專項(xiàng)的不同使用方向進(jìn)一步完善和細(xì)化各類三級指標(biāo)指標(biāo)，并設(shè)置相應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)。

由于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的目標(biāo)性較為突出，因此，其預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)具有目標(biāo)導(dǎo)向性。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)一般運(yùn)用BSC、KPI和Delphi Method的優(yōu)勢，建立預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系。具體步驟如下：

首先，利用BSC方法，依據(jù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)特點(diǎn)，將其劃分為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績效共計(jì)三個(gè)層面，分別與財(cái)政部公布的一級指標(biāo)一一對應(yīng)。

其次，采用KPI法和Delphi Method，為每個(gè)層面設(shè)定多個(gè)KPI，并為每個(gè)層面的KPI賦予權(quán)重。

最后，對項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績效三個(gè)層面的指標(biāo)執(zhí)行情況進(jìn)行綜合積分評價(jià)，根據(jù)得分情況推斷整體的績效評價(jià)情況。

3.評價(jià)程序

（1）收集、匯總、整理評價(jià)項(xiàng)目資料，檢查并核實(shí)數(shù)據(jù)后，確定實(shí)地檢查的問題、方法及時(shí)間安排;

（2）對專項(xiàng)實(shí)施情況進(jìn)行檢查。在聽取實(shí)施單位情況匯報(bào)的基礎(chǔ)上，核實(shí)相關(guān)資料的真實(shí)性、合理性，對項(xiàng)目資料中反映的問題與實(shí)際情況進(jìn)行比對，發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行重點(diǎn)檢查，視情況進(jìn)行實(shí)地核實(shí);

（3）綜合評價(jià)。在全面分析相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，總結(jié)檢查情況，對照評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綜合評價(jià)與打分，得出結(jié)論，撰寫評價(jià)報(bào)告。

4.評價(jià)具體內(nèi)容

1.檢查專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃的合理性、預(yù)算編制的適當(dāng)性;

2.相應(yīng)的報(bào)銷審批制度、三重一大相關(guān)議事規(guī)則及內(nèi)部控制等經(jīng)費(fèi)管理制度是否完善;

3.檢查預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況，是否符合預(yù)算及預(yù)期目的;

4.檢查制度執(zhí)行方面是否存在違規(guī)現(xiàn)象;

5.檢查項(xiàng)目管理情況，權(quán)責(zé)是否劃分清晰;

6.檢查績效指標(biāo)完成情況，是否達(dá)到預(yù)期目的，是否產(chǎn)生預(yù)期效益。

三、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評價(jià)存在問題

（一）預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行存在偏差

經(jīng)費(fèi)的使用部門在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，文本的制作過程較為粗糙，導(dǎo)致專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算申報(bào)存在一定程度的偏離，預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行嚴(yán)重脫節(jié)，這是“重資金籌措，輕報(bào)銷管理”的突出表現(xiàn);

（二）專項(xiàng)資金的管理流于形式

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)歸口職能部門管理，由其對經(jīng)費(fèi)的使用方向、分配額度、預(yù)算執(zhí)行等工作進(jìn)行把控。財(cái)務(wù)部門僅扮演資金的籌措、支付核算角色，在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、資金使用方面與具體業(yè)務(wù)相脫節(jié)，若預(yù)算編制不合理，項(xiàng)目的進(jìn)展過程就會(huì)比較慢，導(dǎo)致零余額賬戶的資金沉淀;同時(shí)，由于國庫資金的“預(yù)算節(jié)點(diǎn)”要求，很可能造成“預(yù)算節(jié)點(diǎn)”的突擊報(bào)銷，甚至產(chǎn)生虛列不相關(guān)支出、資金浪費(fèi)、不同經(jīng)費(fèi)間調(diào)賬等情況;不能真正發(fā)揮財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督作用。

（三）政策宣傳貫徹效果不理想

專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在政策的宣傳方面力度不夠，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)在申報(bào)、使用及績效評價(jià)環(huán)節(jié)中的實(shí)際應(yīng)用效果不理想，學(xué)生、教職工滿意度不高。

（四）部分績效目標(biāo)無法準(zhǔn)確反映績效成果

預(yù)算績效目標(biāo)的編制較為粗放，導(dǎo)致其部分績效指標(biāo)設(shè)置質(zhì)量偏低，缺乏科學(xué)性。數(shù)量指標(biāo)只能反映預(yù)算執(zhí)行過程，且目標(biāo)值偏低，不能反映資金實(shí)際績效;質(zhì)量指標(biāo)設(shè)置粗放，成果難以衡量，不具有評價(jià)操作性。

（五）績效指標(biāo)缺乏長效性

教學(xué)和科研是高等學(xué)校的核心業(yè)務(wù)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用多圍繞核心業(yè)務(wù)開展，但其效益的顯現(xiàn)并非一日之功，而需要經(jīng)歷一個(gè)較為漫長的過程。但目前，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)均在預(yù)算年度終了或項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收后進(jìn)行，很多績效目標(biāo)還未體現(xiàn)出來，且評價(jià)指標(biāo)多為對項(xiàng)目執(zhí)行期的考核，難以充分發(fā)揮作用。

四、改進(jìn)建議

（一）專項(xiàng)資金的使用部門應(yīng)提高預(yù)算編制的全面性及嚴(yán)謹(jǐn)性意識，充分論證專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的適用范圍與使用情況，提前組織項(xiàng)目編審、儲備工作，做好項(xiàng)目庫的建設(shè)工作，將績效目標(biāo)質(zhì)量作為項(xiàng)目入庫的前置條件，提前統(tǒng)籌資源配置，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu);

（二）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在預(yù)算申報(bào)時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確職能部門的權(quán)責(zé)歸屬，同時(shí)配以相適應(yīng)的預(yù)算額度，由其統(tǒng)一歸口管理;同時(shí)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)全過程的參與，避免出現(xiàn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷支出亂象，影響預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行;

（三）使用部門應(yīng)加強(qiáng)對績效目標(biāo)的設(shè)置與前、后期管理工作，進(jìn)一步制定細(xì)化的填報(bào)要求，對質(zhì)量低、不完整、不合理的績效目標(biāo)不予立項(xiàng)，對性的進(jìn)行績效目標(biāo)申報(bào)培訓(xùn)，嚴(yán)把申報(bào)質(zhì)量，探索建立科學(xué)評價(jià)的指標(biāo)體系;

（四）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用部門應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持工作相關(guān)政策的宣傳工作，充分利用學(xué)校各級各類網(wǎng)頁、微信公眾平臺等媒介向?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)的受惠群體及時(shí)、有效地宣傳相關(guān)政策，提高專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用效益，保障資金的公平、透明、公開。

五、結(jié)語

（一）完善預(yù)算編制體系

在預(yù)算編制階段，要對申報(bào)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)而充分的調(diào)研論證，全面考慮項(xiàng)目內(nèi)容及預(yù)算，同時(shí)加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目庫建設(shè)，定期對項(xiàng)目庫中的信息進(jìn)行清理和更新，提高滾動(dòng)式的管理水平。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理

財(cái)務(wù)部門應(yīng)貫穿于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的申報(bào)、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)，參與專項(xiàng)資金的全過程管理，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的事前、事中監(jiān)督; 可根據(jù)財(cái)政部門規(guī)定的“預(yù)算節(jié)點(diǎn)”制定符合學(xué)校實(shí)際情況的績效預(yù)算動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)的一致性進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督，及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行情況;設(shè)置預(yù)算進(jìn)度關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)提醒功能，確保預(yù)算執(zhí)行的完成率和均衡。

（三）制定科學(xué)的績效目標(biāo)

高校應(yīng)高度重視學(xué)校發(fā)展規(guī)劃以及長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)計(jì)，制定相匹配的中長期績效目標(biāo)與年度績效目標(biāo)，既要考慮特殊性，又要兼顧普適性，建立多層次的預(yù)算績效評價(jià)體系。不僅有利于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用和監(jiān)管，還可以“物盡其用”。

（作者單位：西南大學(xué)）