高校預(yù)算管理存在問題及績效評價體系研究

胡敏 王煒

預(yù)算績效評價是一種將高校經(jīng)費的預(yù)算分配、執(zhí)行以及事后監(jiān)督與反饋等各環(huán)節(jié)都納入預(yù)算績效管理的全過程管理模式，其核心是要構(gòu)建一套以績效目標(biāo)為導(dǎo)向的資金分配體系。本文通過分析我國高校預(yù)算管理中存在的問題及實施過程中的難點，提出完善我國高校預(yù)算績效評價體系的措施。

一、高校預(yù)算績效評價實施的背景

近年來我國高等教育快速發(fā)展，而發(fā)展需要充足的資金作為保障。但高校學(xué)費、住宿費等事業(yè)收入的增長難以滿足不斷增長的資金需求，而財政補助收入亦有限;同時高校的辦學(xué)質(zhì)量與效益也越來越被大家所重視。在這種資金供需矛盾及強大的競爭壓力下，高校應(yīng)該調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，加強開支的合理性，提高預(yù)算資金使用效率，提升預(yù)算管理水平，保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

作為預(yù)算改革的方式之一，績效評價自2003 年黨的十六屆三中全會被引入政府財政管理中。隨著財政改革的不斷深入，國家有關(guān)部門相繼出臺了一系列文件，旨在深入研究和加速推進績效預(yù)算，逐步建立起“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體系。2015年正式實施的《預(yù)算法》更是以法律的形式引入預(yù)算績效管理機制。對高校而言，全面實施績效預(yù)算管理是建立法制高校的重要內(nèi)容，更是加強預(yù)算管理、完善高校治理的重要手段。黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”的目標(biāo)，拉開了整體績效管理的序幕。2020年2月，財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預(yù)〔2020〕10 號），進一步提高預(yù)算績效運行監(jiān)控工作的規(guī)范性，對重大項目實行事前、事中、事后績效評估，這對高校預(yù)算績效管理工作提出了更高的要求。

隨著高等教育管理體制的不斷改革，原有的高校預(yù)算管理模式已不能完全適應(yīng)新形勢下的管理需要，社會對高校效益性問題的關(guān)注亦促進了高?？冃гu價的發(fā)展，高校要建立全過程預(yù)算績效管理體系，設(shè)定具有針對性和可操作性的績效考核指標(biāo)，建立個性指標(biāo)與共性指標(biāo)、財務(wù)指標(biāo)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的績效評價體系，客觀、公正地將高校的經(jīng)費納入預(yù)算績效管理，開展預(yù)算績效評價，完善高校日常管理以及提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

二、我國高校預(yù)算管理存在的問題及整體實施預(yù)算績效評價的難點

（一）我國高校預(yù)算績效管理存在的問題

目前，高校資金預(yù)算普遍只重視分配和使用，而忽略了對資金使用效果的考核和評價，導(dǎo)致資金使用效率低下。

1.預(yù)算編制目標(biāo)不明確

目前，我國大多數(shù)高校預(yù)算申報通常采用“增量預(yù)算”，即在上年預(yù)算的基礎(chǔ)上適度增加本年預(yù)算。這種方法雖然簡單易行，但由于上期執(zhí)行效果的好壞并不影響本期預(yù)算分配，導(dǎo)致部門忽略基數(shù)部分的效益，僅把重點放在爭取更多的項目和資金上，造成預(yù)算分配數(shù)和實際需求數(shù)之間的巨大差異。

其次，績效目標(biāo)未與高校戰(zhàn)略目標(biāo)有效銜接，缺乏連續(xù)性。我國高校一般按會計年度安排預(yù)算，未能結(jié)合中長期戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)有效滾動。同時，各部門在預(yù)算申報時，會因為方便不對建設(shè)項目進行充分的調(diào)研論證，只將上年度績效目標(biāo)沿用至本年度，以“可完成”指標(biāo)代替績效目標(biāo)，制約資金使用效率。

2.預(yù)算資金重投入，輕效果

在傳統(tǒng)的預(yù)算管理中，并不重視投入資金的使用效率，缺少相應(yīng)的激勵與問責(zé)機制，對預(yù)算執(zhí)行不力、未完成預(yù)算目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)機制欠缺，使預(yù)算績效評價未能有效實施。

3.預(yù)算評價指標(biāo)體系不健全

預(yù)算評價指標(biāo)體系不健全是高?？冃ьA(yù)算管理中存在的主要問題，而財政部門指定的績效評價指標(biāo)內(nèi)容過于寬泛，沒有體現(xiàn)高校教學(xué)育人、科學(xué)研究和文化傳承等基本職能，因此高校在具體進行預(yù)算評價時，還需結(jié)合自身實際，進行有針對性的指標(biāo)體系設(shè)計。然而目前，大部分高校還沒有建立起有效的預(yù)算評價指標(biāo)體系，或者設(shè)計了預(yù)算評價指標(biāo)，卻沒有落實評價結(jié)果。

（二）整體實施預(yù)算績效評價的難點

首先，經(jīng)濟、社會、環(huán)境等效果與效益目標(biāo)難以計量。高校最基本的職能是教學(xué)育人，學(xué)校通過教學(xué)培養(yǎng)具備知識、能力等綜合素質(zhì)的人。十年樹木，百年樹人，人才的培養(yǎng)是一個長期過程，短期難以見效。但目前多數(shù)高校的績效目標(biāo)是跟隨年度預(yù)算一起申報，一起調(diào)整，是一個短期目標(biāo)，并不能真正體現(xiàn)高校育人的成果。

其次，由于在預(yù)算執(zhí)行中項目承擔(dān)部門會根據(jù)事業(yè)發(fā)展情況調(diào)整資金用途與金額，但財政資金預(yù)算金額與績效目標(biāo)不能隨意調(diào)整，于是項目承擔(dān)部門只能機械地按預(yù)算金額使用資金，而實際產(chǎn)出與原定目標(biāo)不同，實際執(zhí)行與預(yù)算編制不符，進而影響績效評價，有違“績效導(dǎo)向”理念。且以支出進度作為預(yù)算執(zhí)行好壞的標(biāo)準(zhǔn)是偏離預(yù)算績效管理的本質(zhì)的，容易造成年底突擊花錢，造成更大浪費。

三、關(guān)于高校整體實施預(yù)算績效管理的建議

預(yù)算績效管理是一個以高校自身的戰(zhàn)略規(guī)劃為導(dǎo)向，各職能部門的績效衡量指標(biāo)為基礎(chǔ)、有效的組織和管理為支持的新型預(yù)算管理模式，其本質(zhì)是以資金績效為目標(biāo)的資金管理活動，部門業(yè)績考核與績效目標(biāo)完成情況掛鉤，最終實現(xiàn)高校良好的辦學(xué)效益，滿足社會需求。

（一）成立預(yù)算績效管理工作小組，落實各部門職責(zé)

高?？冃гu價指標(biāo)體系涵蓋了財務(wù)管理，教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力，師資隊伍建設(shè)，生均培養(yǎng)成本等多個方面，其中包含財務(wù)指標(biāo)與非財務(wù)指標(biāo)。財務(wù)指標(biāo)包括財務(wù)狀況、運行情況（含運行成本）等;非財務(wù)指標(biāo)不僅包括畢業(yè)率、就業(yè)率、生師比等高等教育質(zhì)量指標(biāo)，還有經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度等效益與效果目標(biāo)，涉及面較廣。因此，高校應(yīng)盡快成立一個專門的預(yù)算績效管理部門或小組，由學(xué)校發(fā)展規(guī)劃處、財務(wù)處以及各歸口管理部門構(gòu)成。根據(jù)教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6 號）的要求“各單位各司局主要負責(zé)人是本單位預(yù)算績效管理工作的第一責(zé)任人。” 因此，預(yù)算績效管理部門或小組的組長應(yīng)由高校黨委書記或校長擔(dān)任，專門組織學(xué)校開展預(yù)算績效評價工作，為績效評價提供有力的組織保障。

預(yù)算績效管理小組負責(zé)在學(xué)校發(fā)展總目標(biāo)（中長期）的基礎(chǔ)上，確定各部門的子目標(biāo)及相應(yīng)的支撐項目，最后根據(jù)學(xué)校資金總額取舍項目，分配資金。審議各院 、系、部門的績效目標(biāo)完成情況，根據(jù)評價結(jié)果確定部門的評價等級，以此為據(jù)對下年度的預(yù)算進行分配和調(diào)整。

財務(wù)處主要負責(zé)制定學(xué)校的預(yù)算績效管理的相關(guān)制度與操作流程，組織對新出臺的重大項目開展事前績效評估，對預(yù)算執(zhí)行進行績效監(jiān)督檢查和跟蹤監(jiān)控并將績效評價結(jié)果反饋給預(yù)算績效管理小組。

歸口管理部門主要負責(zé)本部門所屬的實施項目的預(yù)算績效管理工作，項目預(yù)算績效目標(biāo)的編制和績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置，并在實施中對預(yù)算執(zhí)行進行績效監(jiān)督檢查和跟蹤監(jiān)控，并為項目績效預(yù)算提出建設(shè)性意見和建議，落實績效評價問題整改措施。

（二）構(gòu)建科學(xué)化績效評價指標(biāo)體系

高校要逐步改變傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，以經(jīng)濟、效率和效益性為出發(fā)點，結(jié)合高校自身的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，從財務(wù)管理，教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力，師資隊伍建設(shè)，生均培養(yǎng)成本六個維度分別設(shè)立具體評價指標(biāo)。

績效指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)主要是財務(wù)管理指標(biāo)，該指標(biāo)反映高校的財務(wù)狀況、運行情況以及預(yù)算資金的執(zhí)行率。新政府會計制度規(guī)范了高校固定資產(chǎn)折舊的會計處理，使高校資產(chǎn)價值得到真正體現(xiàn)，由此增高的資產(chǎn)負債率也能更真實地體現(xiàn)高校償債能力。

績效指標(biāo)中的質(zhì)量指標(biāo)主要有教學(xué)建設(shè)，學(xué)科建設(shè)，科研能力和師資隊伍建設(shè)。這幾個指標(biāo)主要體現(xiàn)了高校的教學(xué)水平，培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量，硬件設(shè)施情況，學(xué)術(shù)地位，科研實力及創(chuàng)新水平，學(xué)術(shù)水平和科研成果，教師水平以及學(xué)校對科研經(jīng)費的重視程度。

績效指標(biāo)中的成本指標(biāo)是生均培養(yǎng)成本指標(biāo)，包括生均教育事業(yè)費用、生均科研費用、生均日常公用費用與生均總成本4個具體指標(biāo)。新政府會計制度要求增加費用類科目，完善了資產(chǎn)處理方法，消除了資產(chǎn)泡沫，較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了高校生均培養(yǎng)成本。

（三）實施全過程的預(yù)算績效管理

績效評價按實施階段的不同，分為事前、事中和事后評價，對跨年重點項目開展“事前、事中、事后”全過程的績效管理， 融合績效目標(biāo)管理與經(jīng)費過程管理， 增強支出管理的完整性與系統(tǒng)性。

（四）建立績效運行跟蹤監(jiān)督機制

績效監(jiān)督是預(yù)算績效管理的有力保障。在預(yù)算執(zhí)行過程中，計財處和歸口管理部門要按要求及時對預(yù)算項目績效進行跟蹤監(jiān)控分析，對于績效運行情況嚴重偏離預(yù)定目標(biāo)，或發(fā)現(xiàn)預(yù)期無績效及低績效的項目，計財處和歸口管理部門應(yīng)當(dāng)分析原因及時采取措施并向績效管理小組報告，必要時收回項目結(jié)余資金。因政策變化、突發(fā)事件等需調(diào)整績效目標(biāo)的，各學(xué)院、部門要及時根據(jù)績效目標(biāo)管理的要求和審核流程，隨預(yù)算一并調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行過程中申請追加項目預(yù)算的，新增項目應(yīng)同時報送項目績效目標(biāo)。

（五）強化績效懲罰與激勵作用

在落實績效監(jiān)督的同時也要強化高校管理層與各職能部門的責(zé)任意識，根據(jù)“誰用款、誰負責(zé)”的原則，一方面將各職能部門績效目標(biāo)的評價結(jié)果與預(yù)算資金安排相掛鉤，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù);另一方面將評價結(jié)果作為員工薪酬以及職務(wù)晉升、評優(yōu)、聘崗定級的重要依據(jù)，對因主觀原因?qū)е庐?dāng)年績效目標(biāo)未完成的重大責(zé)任人實行績效終身責(zé)任追究制，切實提高績效的硬性約束。

四、結(jié)語

高校的預(yù)算績效管理體系仍處于初級階段，要提高資金使用效益，必需在合理的績效評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)有效的預(yù)算績效管理機制，并將績效評價結(jié)果綜合運用到資金分配制度與獎懲激勵機制中，實現(xiàn)各項資金的合理化應(yīng)用，促進高?？沙掷m(xù)發(fā)展。

（作者單位：浙大城市學(xué)院）