“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型對新西蘭對華政策的影響

唐小松　劉丹

【關(guān)鍵詞】??五眼聯(lián)盟 ?泛安全化 ?經(jīng)濟(jì)利益 ?中新關(guān)系

【中圖分類號】?D813 ?????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）04-0030-19

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202104002

“五眼聯(lián)盟”（Five Eyes）是一個由美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭組成的以保障軍事安全為目的、基于一系列情報協(xié)議而逐步形成的情報共享機(jī)制。二戰(zhàn)期間，為了監(jiān)聽、搜集和分享軸心國集團(tuán)的情報，美、英兩國先后于1943年和1946年簽訂了《英國政府密碼學(xué)校和美國戰(zhàn)爭部關(guān)于“特殊情報”的協(xié)議》（Agreement between British Government Code and Cipher School and U.S. War Department in Regard to Certain “Special Intelligence”）和《英美通信情報協(xié)定》（United Kingdom-United States of America Agreement， UKUSA）。之后，扮演輔助角色的加拿大于1948年、新西蘭和澳大利亞于1956年加入了以UKUSA為基礎(chǔ)的聯(lián)盟，由此形成了五國組成的情報共享聯(lián)盟機(jī)制。隨著該機(jī)制所關(guān)注的安全議題的變化，“五眼聯(lián)盟”也不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)型，其成員國之間的合作及其對外關(guān)系也都受到聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的深刻影響。

一、美國主導(dǎo)的“五眼聯(lián)盟”由情報聯(lián)盟向政治聯(lián)盟轉(zhuǎn)型

隨著國際安全形勢的演變，“五眼聯(lián)盟”不斷調(diào)整其戰(zhàn)略目標(biāo)以及合作內(nèi)容。二戰(zhàn)后，共產(chǎn)主義、蘇聯(lián)、華約等成為“五眼聯(lián)盟”新的戰(zhàn)略目標(biāo)。冷戰(zhàn)后，在非傳統(tǒng)安全威脅增加的背景下，反恐情報合作成為“五眼聯(lián)盟”新的合作內(nèi)容。近十年，除了原有的傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全的合作內(nèi)容與目標(biāo)之外，隨著中國綜合國力快速提升，尤其是中美大國競爭的程度日益激烈、范圍日益擴(kuò)大，“五眼聯(lián)盟”又將應(yīng)對中國作為其新的戰(zhàn)略目標(biāo)。為了應(yīng)對正在崛起的中國，以美國為首的“五眼聯(lián)盟”逐漸從以情報分享為主的機(jī)制向泛安全化的政治聯(lián)盟轉(zhuǎn)型，并主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，合作內(nèi)容從傳統(tǒng)的情報、軍事安全開始向泛安全化議題轉(zhuǎn)型。在“棱鏡門”事件之前，“五眼聯(lián)盟”是一個相對秘密的組織，其成員國之間的合作主要集中在情報分享與一些傳統(tǒng)安全和反恐領(lǐng)域。隨著斯諾登將美國的監(jiān)聽活動曝光，“五眼聯(lián)盟”逐漸開始涉足更多與安全有關(guān)的議題?！拔逖勐?lián)盟”成員國開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)安全、公共衛(wèi)生、供應(yīng)鏈等領(lǐng)域展開合作。例如，2012年，“五眼聯(lián)盟”成員國啟動名為“關(guān)鍵五國”的國際論壇，主要由五國中負(fù)責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)與恢復(fù)的政府部門構(gòu)成，旨在加強(qiáng)成員國之間在應(yīng)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨的威脅方面的合作，并分享有關(guān)國內(nèi)政策以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和恢復(fù)的相關(guān)信息、實(shí)踐與觀念。?該論壇在2014年和2015年對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了討論，試圖對該領(lǐng)域的概念、分類等進(jìn)行統(tǒng)一，以推動五國在該領(lǐng)域的合作。盡管五國最終尚未達(dá)成共識，但也基本確定了若干一致認(rèn)可的關(guān)鍵領(lǐng)域，包括通訊、能源、衛(wèi)生保健、公共衛(wèi)生、運(yùn)輸系統(tǒng)和水資源等。?新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）暴發(fā)后，“五眼聯(lián)盟”國家開始更多地討論在經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈等方面的對華依賴問題，以及在資源安全、衛(wèi)生安全等方面的問題，嘗試進(jìn)一步拓展五國之間以及與其他伙伴國在地緣經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵技術(shù)甚至是戰(zhàn)略外交領(lǐng)域的合作。?2020年，英國提議恢復(fù)“關(guān)鍵五國”，重啟中斷了長達(dá)五年的討論，繼續(xù)推動五國在相關(guān)領(lǐng)域的合作。

“五眼聯(lián)盟”在對華議題上的轉(zhuǎn)型與部分成員國的需求十分契合。例如，2020年英國倡議組建名為“民主十國聯(lián)盟”（D10）的機(jī)制，旨在通過在所謂“民主國家”間建立5G設(shè)備和其他技術(shù)的替代供應(yīng)商等方式，減少對中國科技的依賴。?不過，該倡議所涉國家數(shù)量較多，包括七國集團(tuán)（G7）成員以及澳大利亞、韓國和印度，而不同國家的政治體制、技術(shù)水平和標(biāo)準(zhǔn)、與中國的關(guān)系及合作程度等差別較大，D10在實(shí)際操作中恐將面臨重重困難。因此，也有澳大利亞學(xué)者指出，要構(gòu)建諸如D10這樣的“多邊民主聯(lián)盟”，可以首先從挖掘“五眼聯(lián)盟”的潛力開始。根植于統(tǒng)一的盎格魯—撒克遜（Anglo-Saxon）文化的“五眼聯(lián)盟”，是更容易進(jìn)行協(xié)調(diào)的民主國家集團(tuán)，因此“五眼聯(lián)盟”不應(yīng)局限于狹窄的情報集團(tuán)，還可成為通過真正同步的多邊倡議實(shí)現(xiàn)成功合作的機(jī)制。

第二，“五眼聯(lián)盟”的成員國規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢。事實(shí)上，“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部長期存在關(guān)于擴(kuò)容的討論以及各種非正式擴(kuò)大的模式。2009年，美國曾提議讓法國加入“五眼聯(lián)盟”而形成“六眼聯(lián)盟”（Six Eyes）。?此外，歷史上也曾出現(xiàn)過多種“五眼+”（Five Eyes Plus）的版本。其一，“八眼”（Eight Eyes）合作或“五眼+3”模式，包括針對中國和俄羅斯的“五眼+法國、德國、日本”，以及針對朝鮮的“五眼+法國、日本、韓國”。其二，“九眼”（Nine Eyes）合作，指的是“阿富汗信號情報聯(lián)盟”（Afghanistan SIGINT Coalition， AFSC or 9-Eyes），即在“五眼聯(lián)盟”的基礎(chǔ)上加上法國、丹麥、荷蘭、挪威。其三，“十四眼”（Fourteen Eyes）合作，也就是所謂“歐洲高階信號情報”（SIGINT Seniors Europe， SSEUR），即在“九眼”的基礎(chǔ)上再加上比利時、意大利、瑞典、西班牙和德國。在這些不同規(guī)模的合作方式中，歐洲國家、亞洲國家乃至中東國家都與“五眼聯(lián)盟”在情報分享和監(jiān)控方面有過不同程度的合作。自2018年初以來，以中國為目標(biāo)，“五眼聯(lián)盟”也開始與日本、德國等其他所謂“志同道合的國家”分享有關(guān)中國外交活動的機(jī)密情報。這種非正式合作標(biāo)志著“五眼聯(lián)盟”在向一個針對中國的擴(kuò)大化的國際聯(lián)盟轉(zhuǎn)型。

實(shí)際上，在針對中國的意圖日益明顯的情況下，一些國家對于正式加入“五眼聯(lián)盟”也是蠢蠢欲動，最為明顯的就是日本;而美、英、澳等“五眼聯(lián)盟”國家也同樣對日本搜集的包括中國在內(nèi)的亞洲安全信息表現(xiàn)出越來越大的興趣。一些日本政界人士和學(xué)者認(rèn)為，日本應(yīng)該設(shè)定一個加入“五眼聯(lián)盟”的目標(biāo)。?日本政府也多次表露過想要加入“五眼聯(lián)盟”的意愿。日本時任防衛(wèi)大臣河野太郎（Taro Kono）在接受《日經(jīng)亞洲評論》（Nikkei Asian Review）采訪時表示，日本很愿意擴(kuò)大與“五眼聯(lián)盟”的情報共享合作。2020年7月底，河野太郎在參加一個由英國保守黨議員組成的“中國研究小組”（China Research Group）所舉行的視頻會議上曾表示，日本希望加入“五眼聯(lián)盟”。?日本駐澳大利亞大使山上信吾（Yamagami Shingo）在接受《悉尼先驅(qū)晨報》（Sydney Morning Herald）采訪時也表示，他希望“這個想法（加入‘五眼聯(lián)盟）在不久的將來成為現(xiàn)實(shí)”。從2018年開始，日本主動增加了與“五眼聯(lián)盟”在共同關(guān)心的問題上的情報共享，如中國在南海的軍事活動等。

事實(shí)上，不僅日本對加入“五眼聯(lián)盟”十分主動，在“五眼聯(lián)盟”成員國當(dāng)中也有不少聲音支持該機(jī)制正式擴(kuò)容，并對日本加入的訴求給予了正面回應(yīng)。例如，2020年，英國首相鮑里斯·約翰遜（Boris Johnson）以及一些政界人士都對日本成為“五眼聯(lián)盟”新成員予以積極回應(yīng)，公開表示歡迎日本加入。

鑒于“五眼聯(lián)盟”天然的盎格魯—撒克遜文化屬性、相對封閉的情報運(yùn)作機(jī)制以及情報合作過程中對語言、情報系統(tǒng)等方面的限制，其他國家想要正式加入“五眼聯(lián)盟”的可能性目前來看并不大，但從歷史行為模式以及現(xiàn)實(shí)安全需求來看，“五眼聯(lián)盟”的非正式擴(kuò)容卻勢在必行，未來議題式或者區(qū)域性的“五眼+”方式或?qū)⒊霈F(xiàn)。同時，自拜登執(zhí)政以來，美國政府更加強(qiáng)硬的對華政策以及對聯(lián)盟戰(zhàn)略的高度重視，將會是推動“五眼聯(lián)盟”全面轉(zhuǎn)型的主要動力。未來“五眼聯(lián)盟”的轉(zhuǎn)型不僅會體現(xiàn)在職責(zé)范圍、合作內(nèi)容、成員數(shù)量和規(guī)模大小等問題上，還將可能體現(xiàn)在其戰(zhàn)略地位的改變上。一個擴(kuò)大的、更具戰(zhàn)略意義的“五眼聯(lián)盟”，很有可能憑借其統(tǒng)一的戰(zhàn)略文化、成熟的協(xié)調(diào)機(jī)制以及廣泛的地緣優(yōu)勢，成為拜登政府期待構(gòu)建的“全球民主聯(lián)盟”的核心。

二、“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型對新西蘭對華政策的影響

作為“五眼聯(lián)盟”的成員，新西蘭雖然偏安一隅，但其對華政策依然受到“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的影響。過去新西蘭更多的是在幕后參與情報分享與合作，但在2013年“棱鏡門”事件之后，新西蘭與“五眼聯(lián)盟”其他成員之間的合作開始引起公眾更廣泛的關(guān)注?！拔逖勐?lián)盟”轉(zhuǎn)型使新西蘭對外政策出現(xiàn)搖擺。一方面，“五眼聯(lián)盟”泛安全化轉(zhuǎn)型的趨勢、新西蘭對情報合作以及美新防務(wù)關(guān)系的依賴，使得新西蘭需要在傳統(tǒng)的情報合作之外，與聯(lián)盟在更多對華議題上保持一致立場，以維護(hù)其安全利益。同時，新西蘭也一直擔(dān)憂中國在南太平洋地區(qū)日益增加的存在，借助聯(lián)盟力量制衡中國也是其政策選項之一。另一方面，新西蘭具有一定的獨(dú)立外交傳統(tǒng)，當(dāng)“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型與新西蘭自身的國家利益產(chǎn)生沖突時，其更傾向于選擇與聯(lián)盟有所差別的對華政策，而這種分歧也導(dǎo)致新西蘭與聯(lián)盟的關(guān)系出現(xiàn)裂痕。

第一，新西蘭不僅在傳統(tǒng)的安全情報范疇內(nèi)為“五眼聯(lián)盟”作貢獻(xiàn)，而且在更寬泛的議題上和“五眼聯(lián)盟”保持同步，尤其是在對華政策領(lǐng)域。歷史上，新西蘭主要在“五眼聯(lián)盟”中負(fù)責(zé)東南亞與太平洋地區(qū)的情報監(jiān)測與分享。根據(jù)斯諾登所披露的文件《美國國家安全局與新西蘭的情報關(guān)系》（NSA Intelligence Relationship with New Zealand），新西蘭政府通信安全局負(fù)責(zé)監(jiān)視包括中國、日本、朝鮮、越南、伊朗、阿富汗、巴基斯坦、印度、拉丁美洲、南極等國家和地區(qū)，并將搜集的情報與美國國家安全局以及澳大利亞、英國和加拿大的情報機(jī)構(gòu)分享。?最初“五眼聯(lián)盟”并沒有要求新西蘭參與美國及其盟國的涉華政治與外交行動。然而，美國在對華競爭問題上的泛安全化傾向直接影響了“五眼聯(lián)盟”的運(yùn)作以及成員國之間在相關(guān)議題上的合作，“五眼聯(lián)盟”其他成員國也都需要在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域強(qiáng)化諸如經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、信息安全、科技安全、資源安全、公共安全、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的傳統(tǒng)安全色彩?！?作為成員國之一，新西蘭也不例外。以華為5G問題為例，在美國、澳大利亞以維護(hù)國家安全為由禁用了華為5G設(shè)備之后，新西蘭政府通信安全局總干事在2018年也否決了該國最大電信運(yùn)營商Spark提出的在5G網(wǎng)絡(luò)中使用華為設(shè)備的計劃，認(rèn)為華為的參與將引發(fā)“重大國家安全風(fēng)險”，不允許華為參與新西蘭5G網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)。

此外，在政治議題上，新西蘭也作出了類似的選擇。例如，新西蘭在中國香港等問題上的立場與態(tài)度也與“五眼聯(lián)盟”其他成員國基本保持一致。2020年7月28日，繼加拿大、澳大利亞和英國宣布暫停與香港之間的引渡協(xié)議之后，新西蘭也隨之中止了與香港的引渡協(xié)議。?2021年3月22日，美國國務(wù)卿、加拿大外交部長和英國外交大臣發(fā)表涉疆聯(lián)合聲明，試圖形成對華輿論壓力。同日，澳、新兩國外長也發(fā)表了類似的聯(lián)合聲明。?可見，“五眼聯(lián)盟”合作內(nèi)容的擴(kuò)大無疑給新西蘭對外政策帶來了更大壓力，意味著新西蘭在多數(shù)情況下需要在外交上選邊站隊，甚至是犧牲一定的外交獨(dú)立性，以換取盟國在傳統(tǒng)安全情報領(lǐng)域的合作。

第二，新西蘭與“五眼聯(lián)盟”在對華議題和一致行動上不斷產(chǎn)生分歧，成為“五眼聯(lián)盟”在對華政策方面的“軟肋”。?雖然新西蘭在“五眼聯(lián)盟”的對華議題設(shè)定方面缺乏話語權(quán)，更多時候是被動跟隨，但杰辛達(dá)·阿德恩（Jacinda Ardern）領(lǐng)導(dǎo)下的新西蘭政府在對外政策上具有更為明顯的獨(dú)立自主色彩，并非像其鄰國澳大利亞一樣無條件地支持美國的對華政策。

首先，在意識形態(tài)、人權(quán)、科技戰(zhàn)略等問題上，新西蘭盡量保持對華政策相對獨(dú)立，甚至多次在“五眼聯(lián)盟”的對華統(tǒng)一行動中“缺席”或者選擇更加謹(jǐn)慎的立場和態(tài)度。以新西蘭在涉港、涉疆等問題上的做法為例。盡管新西蘭在2020年7月中止了與香港的引渡協(xié)議，但是在2020年6月美國和英國計劃以“五眼聯(lián)盟”的名義發(fā)表所謂“涉港聯(lián)合聲明”時，新西蘭表示拒絕，理由是“時間來不及”，導(dǎo)致原計劃的“五國聲明”成了“四國聲明”。同樣，在涉疆問題上，雖然新西蘭也和澳大利亞一起發(fā)表了相關(guān)的外長聯(lián)合聲明，但卻沒有像美國、加拿大、英國和歐盟一樣采取具體的對華制裁措施。

其次，在關(guān)乎通信安全的華為5G問題上，新西蘭的態(tài)度也靈活而謹(jǐn)慎。雖然2018年在美國和澳大利亞的聯(lián)合游說下，新西蘭政府通信安全局拒絕華為參與新西蘭5G網(wǎng)絡(luò)開發(fā)，但其局長安德魯·里特（Andrew Little）于2020年7月表示，“新西蘭沒有禁止任何電信供應(yīng)商……新西蘭有完善和獨(dú)立的監(jiān)管程序……華為第一次沒有通過測試，這不是禁令，實(shí)際上是禁止它進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，直到它通過測試?！?因此，新西蘭拒絕華為是由于技術(shù)問題，并非像“五眼聯(lián)盟”其他國家擔(dān)心的是由于華為與中國政府的關(guān)系問題和安全問題。新西蘭總理阿德恩也在2019年1月的達(dá)沃斯論壇上表示，將“公平對待”華為公司，并且在2019年2月19日又提出，雖然“五眼聯(lián)盟”共享情報，但是在華為5G方案問題上，新西蘭會做出自己獨(dú)立的決定，中國華為公司從未被排除在新西蘭5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)之外。

再次，新西蘭在疫情溯源問題上也與“五眼聯(lián)盟”保持距離。自疫情暴發(fā)以來，以美國為首的一些西方國家不斷將新冠病毒溯源政治化，散布毫無依據(jù)的“實(shí)驗(yàn)室泄漏論”。2021年3月30日，世界衛(wèi)生組織（WHO）在經(jīng)過實(shí)地調(diào)查后正式發(fā)布了新冠病毒溯源聯(lián)合研究報告，認(rèn)為新冠病毒極不可能通過實(shí)驗(yàn)室傳播至人類。?隨后，美國仍糾集十幾個國家發(fā)布質(zhì)疑世界衛(wèi)生組織新冠病毒溯源報告的聯(lián)合聲明，但新西蘭仍然拒絕參與該聯(lián)合聲明，并表示“希望獨(dú)立分析世界衛(wèi)生組織的報告”。新西蘭在對華政策上多次選擇與“五眼聯(lián)盟”保持距離甚至是劃清界限的做法，引發(fā)其他“五眼聯(lián)盟”國家的廣泛討論與指責(zé)，認(rèn)為新西蘭的做法是只顧自身利益而背叛盟友，使“五眼”成為“四眼”。

三、“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型背景下新西蘭對華政策搖擺的原因

在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型背景下，作為“五眼聯(lián)盟”中的邊緣化成員，新西蘭的對華政策并非一味跟隨或者被大國左右，而是呈現(xiàn)搖擺狀態(tài)。新西蘭的這一立場有其獨(dú)特原因。歷史上，新西蘭一直堅決支持聯(lián)合國等國際機(jī)構(gòu)基于規(guī)則的國際關(guān)系體系和多邊主義原則，也曾經(jīng)在20世紀(jì)80年代不惜與美國的同盟關(guān)系破裂、政治關(guān)系緊張，仍堅持無核化政策，最終退出美澳新同盟?？梢?，新西蘭并不是一般意義上的小國（small state），而是在美國的聯(lián)盟體系中有著獨(dú)特的對外政策路徑和空間的一個小型國際力量（minor power）。?新西蘭一直具有獨(dú)立的國際觀和外交政策傳統(tǒng)，其“偏安一隅”的地緣特點(diǎn)使其較少受到國際地緣政治競爭的影響。作為“五眼聯(lián)盟”成員國，新西蘭在區(qū)域情報搜集方面的重要角色也意味著其能夠更好地抵御來自美國的外交壓力。因此，即便是在當(dāng)前“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中，新西蘭對華政策在受到來自聯(lián)盟壓力的情況下，依然能在衡量與其自身利益相關(guān)的安全因素和經(jīng)濟(jì)因素之后采取相對獨(dú)立的政策。

（一）新西蘭與“五眼聯(lián)盟”保持同步主要出于安全考慮

新西蘭對“五眼聯(lián)盟”在安全、反恐情報獲取上的依賴，對美新防務(wù)關(guān)系的依賴，以及對中國在南半球尤其是南太平洋島國影響力日益上升的擔(dān)憂，是新西蘭對華政策中一直認(rèn)同“中國威脅論”并與“五眼聯(lián)盟”保持同步的主要原因。

第一，新西蘭從20世紀(jì)50年代開始就參與“五眼聯(lián)盟”的行動，這意味著它作為一個力量不及其他成員的國家，也可以參與到更廣泛的安全合作中。由于特殊的地理位置，新西蘭能夠監(jiān)測來自所有地球靜止商業(yè)衛(wèi)星約1/4的信號，?可以補(bǔ)充“五眼聯(lián)盟”其他成員國的力量。例如，在1982年英國與阿根廷的馬島戰(zhàn)爭期間，新西蘭就為英國提供了有關(guān)阿根廷部隊的信號情報（SIGINT），補(bǔ)充了英國的情報來源。?新西蘭在太平洋和東南亞地區(qū)的情報搜集與分享中對“五眼聯(lián)盟”的貢獻(xiàn)使其得到了豐厚的回報。根據(jù)新西蘭2016年第一次對該國情報和安全機(jī)構(gòu)的獨(dú)立審查報告，新西蘭政府通信安全局從其外國合作伙伴搜集到的情報數(shù)量要比其自身提供的情報報告多170份，?這是其他小國無法獲得的優(yōu)勢，從而大大增強(qiáng)了新西蘭進(jìn)行獨(dú)立決策的能力，并使其能夠更有力地應(yīng)對復(fù)雜和潛在的安全隱患。?因此，與“五眼聯(lián)盟”的情報分享機(jī)制是新西蘭高度依賴的安全合作，即使在目前因?yàn)閷θA政策與“五眼聯(lián)盟”產(chǎn)生分歧的情況下，阿德恩總理強(qiáng)調(diào)，“五眼聯(lián)盟”國家仍然是我們最重要的安全和情報伙伴。”

第二，新西蘭雖然在20世紀(jì)80年代退出了美澳新同盟，但仍與美國保持著防務(wù)合作。尤其是在奧巴馬政府時期，美國對亞太地區(qū)的重視程度提升，并重新評估了與新西蘭的防務(wù)關(guān)系。2010年11月，新西蘭和美國簽署《惠靈頓宣言》（Wellington Declaration），建立了“新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，?美新防務(wù)合作重新得到強(qiáng)化。2012年，兩國簽訂正式的防務(wù)協(xié)議《華盛頓宣言》（Washington Declaration），?進(jìn)一步加強(qiáng)了雙邊戰(zhàn)略對話和軍事合作，在聯(lián)合軍事演習(xí)等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以及打擊跨國犯罪、全球氣候變暖等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域都開展了合作。值得注意的是，新西蘭民眾也普遍重視與美國的安全關(guān)系。2018年蓋洛普（Gallup）的一項民調(diào)顯示，大多數(shù)（55%）新西蘭人都相信美國會捍衛(wèi)他們的國家。?此外，美新防務(wù)關(guān)系的改善也促進(jìn)了美澳新三邊軍事合作的恢復(fù)與發(fā)展。對新西蘭而言，在最關(guān)切的地區(qū)與最密切的盟友保持合作，對于維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定與自身安全意義重大。

第三，新西蘭也對中國日益上升的影響表示擔(dān)憂并有危機(jī)感?！拔逖勐?lián)盟”國家不止一次提出，新西蘭已成為該聯(lián)盟的最薄弱一環(huán)，最易受到中國的影響。?美新防務(wù)關(guān)系的提升在一定程度上是對中國在太平洋地區(qū)不斷加強(qiáng)的存在作出的回應(yīng)。過去十年，尤其是在網(wǎng)絡(luò)安全和政治影響方面，新西蘭政府越來越關(guān)注中國在南太平洋的角色。針對中國在南太平洋島國的開發(fā)活動，新西蘭學(xué)者布雷迪（Anne-Marie Brady）曾將其視為大國擴(kuò)張，認(rèn)為“中國正將其軍事資源擴(kuò)張到南太平洋地區(qū)，并在尋找合適的港口和機(jī)場，這與過去其他崛起大國的做法無異”。這種“中國南太威脅論”不僅存在于新西蘭學(xué)界，新西蘭政府決策者也有同樣的焦慮。針對中國對斐濟(jì)、湯加等國的軍事援助，新西蘭政府表示擔(dān)憂，認(rèn)為中國在南太地區(qū)的軍事活動與援助給新西蘭帶來了真正的安全問題。

為此，新西蘭也有若干反應(yīng)或回應(yīng)，包括增加對南太平洋島國的援助和外交努力。2018年3月，新西蘭政府提出了“太平洋重啟”（Pacific Reset）戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)太平洋地區(qū)對于新西蘭的重要性，并在預(yù)算中加大了對外交事務(wù)的資金支持，計劃四年投入近10億新元，其中增撥7.14億新元專門用于加強(qiáng)對太平洋島國的援助。此外，新西蘭還加大了對該地區(qū)的外交投入，專門設(shè)立了14個新的外交和發(fā)展職位。?新西蘭前外長彼得斯（Winston Peters）曾公開質(zhì)疑中國在太平洋的影響力，認(rèn)為阿德恩政府的戰(zhàn)略重新確定了對太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，并有可能會退出與中國的“一帶一路”合作。?對此，其他“五眼聯(lián)盟”國家的媒體也都表示新西蘭此舉完全是出于對中國崛起的戰(zhàn)略焦慮以及在南太平洋地區(qū)應(yīng)對中國影響力上升的需要。

除了對中國在南太地區(qū)的影響力擔(dān)憂外，新西蘭也和其他“五眼聯(lián)盟”國家一樣，對中國越來越自信的外交提出了質(zhì)疑。2021年4月，新西蘭外長馬胡塔（Nanaia Mahuta）指出，近年來中國越來越“咄咄逼人、自信而大膽”，并對西方世界提出了挑戰(zhàn)。?由于上述焦慮與擔(dān)憂，新西蘭在制定對華政策時不僅要衡量自身實(shí)力與戰(zhàn)略需求，而且還要著重考慮“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型對其實(shí)現(xiàn)地區(qū)安全戰(zhàn)略目標(biāo)的作用與貢獻(xiàn)。

（二）新西蘭對“五眼聯(lián)盟”的離心力主要源于維護(hù)對華經(jīng)貿(mào)利益

近二十年，中新經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅速，顯著促進(jìn)了新西蘭經(jīng)濟(jì)增長，新西蘭從對華經(jīng)貿(mào)關(guān)系中獲益巨大。同時，澳中關(guān)系破裂及其對澳方造成的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)后果，也使新西蘭不愿重蹈澳大利亞的覆轍。因此，維護(hù)對華經(jīng)貿(mào)利益是新西蘭對華政策保持相對獨(dú)立、對“五眼聯(lián)盟”產(chǎn)生離心力的主要原因。

第一，作為新西蘭最大的貿(mào)易伙伴，中國與新西蘭的經(jīng)貿(mào)關(guān)系長期保持良好發(fā)展態(tài)勢，并對新西蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來較大助力。相對于澳大利亞無條件地配合“五眼聯(lián)盟”對華施壓，阿德恩政府顯然更傾向于理性務(wù)實(shí)地發(fā)展健康、穩(wěn)定的中新關(guān)系，抓住中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展給新西蘭帶來的機(jī)遇。因此，近兩年來，盡管新西蘭與中國在價值觀和地區(qū)話語權(quán)等方面存在一定分歧，但新西蘭顯然并未因此完全加入“五眼聯(lián)盟”對華施壓的陣營，反而更專注于在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域強(qiáng)化同中國的關(guān)系。以“一帶一路”倡議為例，盡管中國也在南太平洋地區(qū)推動“一帶一路”倡議，但新西蘭沒有選擇和美國、澳大利亞一起進(jìn)行全面抵制，反而對“一帶一路”建設(shè)表現(xiàn)出較高的興趣。2017年3月，新西蘭與中國簽署了一份“安排備忘錄”，同意與中國在“一帶一路”倡議下進(jìn)行合作，成為第一個加入“一帶一路”倡議的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。2019年5月，阿德恩總理認(rèn)為中國的“一帶一路”倡議已經(jīng)真正發(fā)展起來了，新方準(zhǔn)備就擴(kuò)大“一帶一路”相關(guān)合作向中國提出建議。

第二，近年來不斷惡化的中澳關(guān)系也為新西蘭制定對華政策提供了反面教材。澳大利亞與新西蘭同為“五眼聯(lián)盟”的南半球成員，也都與中國簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定。澳大利亞的經(jīng)濟(jì)體量和貿(mào)易實(shí)力都遠(yuǎn)超新西蘭，從理論上說，作為中等強(qiáng)國的澳大利亞更有可能在處理大國關(guān)系上發(fā)揮“中間人”作用。然而，在中美戰(zhàn)略競爭加劇以及“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型過程中，澳大利亞迅速“選邊站隊”，成為美國對華競爭的“急先鋒”，導(dǎo)致中澳關(guān)系急劇惡化，兩國原本在自由貿(mào)易協(xié)定助力下進(jìn)展良好的經(jīng)貿(mào)關(guān)系也受到巨大沖擊。

中國是澳大利亞最大的貿(mào)易伙伴，在2019年至2020年間，中國市場占澳大利亞商品出口的39.4%，服務(wù)出口的17.6%。但由于中澳關(guān)系不斷惡化，兩國的投資、貿(mào)易關(guān)系也難以幸免。根據(jù)聯(lián)合國公布的數(shù)據(jù)，2020年，全球外國直接投資下降42%，而中國對澳投資則暴跌61%，為6年來最低。?此外，澳大利亞的龍蝦、大麥、紅酒、煤炭、肉類等產(chǎn)品的出口均受到影響，對高度依賴貿(mào)易的澳大利亞而言是巨大損失。英國知名經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)凱投宏觀（Capital Economics）認(rèn)為，澳大利亞經(jīng)濟(jì)受到中澳貿(mào)易關(guān)系緊張的嚴(yán)重沖擊，即使疫情結(jié)束，澳大利亞的經(jīng)濟(jì)增長也可能“永遠(yuǎn)不會”回到疫情暴發(fā)前的水平。畢竟，中國的市場需求規(guī)模和活力都是無法替代的。

作為一個體量小于澳大利亞的國家，新西蘭反而更加清醒與理智。阿德恩總理表示，她不準(zhǔn)備讓新西蘭陷入澳大利亞面臨的那種對華貿(mào)易戰(zhàn)。這番表態(tài)無疑令“五眼聯(lián)盟”其他國家不滿，并且可能會對“該聯(lián)盟產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。?但是，阿德恩的立場是一個獨(dú)立主權(quán)國家維護(hù)自身利益的正確選擇，即不在大國競爭中“選邊站隊”，而是在中美競爭和聯(lián)盟戰(zhàn)略中盡力維持更有利于本國發(fā)展的對華外交、經(jīng)濟(jì)政策。自2008年《中新自由貿(mào)易協(xié)定》生效以來，新西蘭與中國的雙邊貿(mào)易增長了近兩倍。新西蘭在與中國的許多商品和服務(wù)貿(mào)易中處于順差地位，中國游客和留學(xué)生在新西蘭的消費(fèi)也為其貿(mào)易順差作出了貢獻(xiàn)。2021年1月26日，中國和新西蘭正式簽署了《中新自由貿(mào)易協(xié)定升級議定書》（以下簡稱“《升級議定書》”）。《升級議定書》是雙贏，兩國將對彼此開放更多領(lǐng)域，尤其是在疫情沖擊全球經(jīng)濟(jì)的背景下，這對于新西蘭經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的增長都意義重大。新西蘭貿(mào)易和出口部長奧康納（Damien OConnor）表示，升級版協(xié)議降低了新西蘭對華出口的難度，預(yù)計將使新西蘭出口的合規(guī)成本每年減少數(shù)百萬美元，還意味著近30億新元的對華木材和紙制品出口中有99%將獲得免關(guān)稅準(zhǔn)入的機(jī)會。?《升級議定書》實(shí)現(xiàn)了中新自由貿(mào)易關(guān)系在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）基礎(chǔ)上進(jìn)一步提質(zhì)增效，在貨物、服務(wù)貿(mào)易、投資、規(guī)則領(lǐng)域等都有望提升到前所未有的合作水平。

作為最親密的鄰國和盟國，新西蘭無疑是最清楚澳大利亞的選擇所帶來的后果的國家。不過，這并非提倡一個國家應(yīng)該一味地犧牲政治和外交目標(biāo)來換取經(jīng)濟(jì)利益，而是提醒每個國家都應(yīng)該理性地認(rèn)識國際形勢，以維護(hù)自身國家利益為對外決策的依據(jù)。阿德恩政府一直努力避免在超級大國競爭加劇的情況下小國所面臨的困境，試圖通過將平衡和妥協(xié)的因素結(jié)合起來，對中國更加自信的外交政策做出恰當(dāng)反應(yīng)，以最大限度提高新西蘭的外交自主權(quán)和影響力。實(shí)際上，根據(jù)中等國家理論，澳大利亞在國際關(guān)系中更應(yīng)該是一個積極發(fā)揮調(diào)停、斡旋作用的“中間人”角色，但現(xiàn)在似乎反而是新西蘭更愿意扮演這一角色并發(fā)揮作用。除了不愿步澳大利亞的后塵外，馬胡塔外長還主動提出，新西蘭可以作為“中間人”幫助調(diào)停和修復(fù)中澳兩國關(guān)系。?奧康納貿(mào)易部長也表示，新西蘭與中國有著“成熟的關(guān)系”，如果澳大利亞效仿新西蘭，對中國表示出應(yīng)有的尊重，同時運(yùn)用一些外交技巧，措辭嚴(yán)謹(jǐn)，這樣澳大利亞可能也會與中國保持健康、良好的關(guān)系。

四、“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型背景下新西蘭對華政策前景

綜上所述，在“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的過程中，新西蘭的對華政策看似搖擺，但實(shí)際上完全符合其獨(dú)立的外交政策傳統(tǒng)、地緣特點(diǎn)以及國情。阿德恩政府對于“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型與對華政策之間的聯(lián)系有了越來越清晰的認(rèn)知，這也是其領(lǐng)導(dǎo)的工黨聯(lián)盟未來制定對華政策的主要依據(jù)。但不容忽視的是，“五眼聯(lián)盟”對新西蘭的不滿情緒日盛，勢必進(jìn)一步對其指責(zé)、施壓以及威脅，其他想要加入“五眼聯(lián)盟”的國家也會更加積極主動。未來新西蘭在處理對華政策與“五眼聯(lián)盟”關(guān)系時將會面臨更大的壓力，其將在維護(hù)經(jīng)貿(mào)利益的同時，在意識形態(tài)、海洋安全等議題上盡量與聯(lián)盟保持一致的立場，以保障自身在聯(lián)盟中的既得利益。

第一，新西蘭并不支持“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型為一個針對中國的泛安全化政治聯(lián)盟，并且將繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以相對獨(dú)立的姿態(tài)制定對華政策以及參與“五眼聯(lián)盟”的合作。顯然，一個專注于軍事、反恐安全情報搜集和分享的“五眼聯(lián)盟”更符合新西蘭的利益，也更能體現(xiàn)新西蘭的價值。但一個日益擴(kuò)大、泛安全化的、針對特定國家的地緣政治聯(lián)盟對于新西蘭而言，意味著對外決策的壓力更大以及國家利益的受損。因此，新西蘭對于“五眼聯(lián)盟”擴(kuò)大“權(quán)限”、介入情報合作以外的事務(wù)感到“不舒服”。新西蘭不贊成這種方式，而是“更愿意尋找多邊的機(jī)會來表達(dá)利益需求”，希望“五眼聯(lián)盟”的權(quán)限能夠控制在較窄的范圍內(nèi)。?而且，作為“五眼聯(lián)盟”中最小的國家，新西蘭并不想被迫陷入一個擴(kuò)大的、更雄心勃勃的聯(lián)盟，畢竟它對這樣一個聯(lián)盟幾乎沒有任何控制權(quán)和話語權(quán)，這不符合新西蘭獨(dú)立的對外政策傳統(tǒng)。阿德恩總理表示，“五眼聯(lián)盟”可能不是就中國問題發(fā)表聲明的最恰當(dāng)工具。馬胡塔外長也直接通過批評“五眼聯(lián)盟”向中國施壓的行為發(fā)出清晰信號，即新西蘭將制定更加獨(dú)立的外交政策。

即使是在“五眼聯(lián)盟”最重要的情報領(lǐng)域的合作上，新西蘭也同樣強(qiáng)調(diào)相對的獨(dú)立性和國家利益，尤其是在“棱鏡門”事件之后，新西蘭民眾開始擔(dān)憂國內(nèi)情報機(jī)構(gòu)與國外合作對個人隱私的監(jiān)控。2014年，新西蘭政府通過通信安全局修正案（GCSB Amendment Act of 2014）對國內(nèi)的情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，設(shè)立了新的情報與安全副監(jiān)察長職位，以監(jiān)督各情報機(jī)構(gòu)，對其活動進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查，據(jù)此提出建議以供政府進(jìn)一步修改法律。?在這一過程中，作為審議人員的新西蘭前副總理邁克爾·卡倫（Michael Cullen）和著名律師帕齊·雷迪（Patsy Reddy）建議，應(yīng)該為新西蘭的情報機(jī)構(gòu)與外國司法管轄區(qū)和組織合作或共享情報制定明確的程序。尤其是針對“五眼聯(lián)盟”，他們認(rèn)為，即使是友好或者親密的盟友，新西蘭的國家利益都不能、也不可能與任何其他國家的利益完全一致，因此新西蘭各情報機(jī)構(gòu)應(yīng)該在符合其法律和國家利益的情況下，繼續(xù)與外國盟友合作，而不是因?yàn)槊芮泻献鞫鴨适ё陨淼莫?dú)立性。

第二，新西蘭將根據(jù)其國家利益制定更加理性的對華政策，這種理性將主要表現(xiàn)為“求同存異”。一方面，新西蘭強(qiáng)調(diào)“尊重”在雙邊關(guān)系中的重要性，在此基礎(chǔ)上追求共同利益。2021年4月15日，馬塔胡外長在新中關(guān)系促進(jìn)委員會上發(fā)表對華關(guān)系演講時，用具有民族代表性的龍和塔尼瓦?來比喻中國和新西蘭的關(guān)系。她認(rèn)為中國和新西蘭是兩個主權(quán)國家，具有各自的特點(diǎn)，新西蘭希望與中國建立互相尊重的關(guān)系。馬塔胡稱與中國的關(guān)系是新西蘭“最重要的外交關(guān)系之一”，不希望新西蘭與中國的關(guān)系由“五眼聯(lián)盟”來界定。?另一方面，新西蘭也承認(rèn)，與中國不會總能達(dá)成一致，尤其是在人權(quán)問題上。但在設(shè)法處理分歧時，兩國需要公平、誠實(shí)地對待彼此。新西蘭需要維護(hù)和尊重中國的特殊習(xí)俗、傳統(tǒng)和價值觀;中國也必須尊重新西蘭的文化、價值觀和習(xí)俗，這是雙邊關(guān)系的基礎(chǔ)。?中國是新西蘭最大的貿(mào)易伙伴，也是新西蘭最大的出口市場和第二大進(jìn)口來源國。中新全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系也是兩國關(guān)系發(fā)展的堅實(shí)基礎(chǔ)，在“求同存異”的前提以及《中新自由貿(mào)易協(xié)定》與《升級議定書》的推動下，雙邊關(guān)系尤其是經(jīng)貿(mào)關(guān)系有望更上一層樓。

第三，新西蘭相對獨(dú)立的對華政策已然成為“五眼聯(lián)盟”轉(zhuǎn)型的一大障礙，未來將會受到來自聯(lián)盟的更大壓力，新西蘭在平衡聯(lián)盟利益與國家利益的過程中將面臨更大挑戰(zhàn)。如前所述，針對新西蘭近年來在科技、外交、人權(quán)方面屢屢與“五眼聯(lián)盟”不完全一致甚至是背道而馳的狀況，“五眼聯(lián)盟”國家頗為不滿，并強(qiáng)烈質(zhì)疑新西蘭對聯(lián)盟的忠誠度，甚至認(rèn)為新西蘭有可能會離開“五眼聯(lián)盟”。對此，新西蘭國內(nèi)也出現(xiàn)了一些意見分歧。有的觀點(diǎn)對阿德恩政府如此決策提出質(zhì)疑，新西蘭維多利亞大學(xué)教授羅伯特·艾森（Robert Ayson）認(rèn)為，馬塔胡外長對“五眼聯(lián)盟”合作伙伴的明確評論是沒有必要的，因?yàn)樗罱K引發(fā)了更多的問題。新西蘭對“五眼聯(lián)盟”職責(zé)范圍擴(kuò)大的批評會讓“事情變得有些困難”。?另外，新西蘭國內(nèi)同樣也有聲音表達(dá)對“五眼聯(lián)盟”的不滿，認(rèn)為新西蘭不需要借人權(quán)問題指責(zé)中國，甚至已經(jīng)沒有必要再與“五眼聯(lián)盟”捆綁在一起，應(yīng)該“退群”，甚至應(yīng)該把“五眼聯(lián)盟”的席位轉(zhuǎn)讓給日本，并支持阿德恩政府追求獨(dú)立的外交政策，不需要對中國或美國做出承諾。?不過，根據(jù)阿德恩總理在接受采訪時的官方表態(tài)，“五眼聯(lián)盟”仍然是新西蘭最重要的安全和情報伙伴，這一事實(shí)沒有任何改變，同時，新西蘭也有獨(dú)立的外交政策，這同樣沒有改變。上述表態(tài)意味著新西蘭未來將致力于在聯(lián)盟合作與對華關(guān)系之間尋求平衡，既維持在“五眼聯(lián)盟”中的位置與既得利益，又維護(hù)良好的中新關(guān)系以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時得到國內(nèi)的支持。從這個角度來說，新西蘭的確已經(jīng)不是一個完全意義上的小國，而是試圖在大國競爭、大國與聯(lián)盟競爭中尋求獨(dú)立與平衡甚至“中間人”身份的一個國際力量。

結(jié)束語

拜登的執(zhí)政以及美國政府對聯(lián)盟戰(zhàn)略的進(jìn)一步整合與運(yùn)作，意味著中國未來將面臨更為嚴(yán)峻的國際局勢。作為美國主導(dǎo)且著力推動的主要聯(lián)盟機(jī)制，“五眼聯(lián)盟”合作的歷史、程度以及轉(zhuǎn)型的趨勢、目標(biāo)都值得高度重視和研究。中國在與“五眼聯(lián)盟”打交道的過程中，需要把握美國推動聯(lián)盟轉(zhuǎn)型的方式，但同時更需要重視與不同成員國之間的關(guān)系發(fā)展。類似加拿大、澳大利亞、新西蘭等中等國家和小國，它們在與中國的交往中都建立了良好的經(jīng)貿(mào)與人文交流基礎(chǔ)，更應(yīng)該在中國的外交布局中得到準(zhǔn)確和明晰的定位。因此，做好國別和區(qū)域工作，重視與團(tuán)結(jié)中小國家，將是破解美國利用聯(lián)盟圍堵中國的關(guān)鍵。

[責(zé)任編輯：石晨霞]