“一核多元”合作治理導(dǎo)向的城市更新
——基于對(duì)上海市長(zhǎng)白新村228街坊協(xié)商征收案例的分析

孫輝 劉淑妍 葛天任

近年來，隨著城市更新改造步伐的不斷加快，行政主導(dǎo)下的城市房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾往往成為“官民沖突”的重災(zāi)區(qū)①根據(jù)我們對(duì)上海X區(qū)的調(diào)查，該區(qū)積累下來的119件存量重點(diǎn)矛盾中，有105件涉及動(dòng)拆遷矛盾。，而利益相關(guān)方的沖突主要源于政府“要我拆”還是居民“我要拆”之間的張力。這些矛盾沖突的穩(wěn)控和化解不僅耗費(fèi)了大量的行政成本，一定程度上侵蝕了社會(huì)穩(wěn)定基礎(chǔ)和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，而且從財(cái)務(wù)成本上看，因司法強(qiáng)遷引致的曠日持久的拆遷周期也造成了公共資源的過度損耗②如在2013年廣州楊箕村城市改造中，絕大部分村民已經(jīng)同意簽約，但少數(shù)村民拒絕拆遷，致使城中村改造擱置三年多仍無法動(dòng)工。已簽約搬出的村民則有家難回、被迫上訪，對(duì)峙日漸升級(jí)，直到發(fā)生暴力流血事件。“兩方都已下水，身處下游急流，能進(jìn)不能退。只好血肉相搏，分外慘烈?！保ú耢o：《如何保護(hù)少數(shù)人權(quán)益》，《新京報(bào)》，2013-08-10，B01）。。

從學(xué)理上看，上述困局的產(chǎn)生緣于既有利益格局分配不平等下，被征收對(duì)象心理上產(chǎn)生一種主體身份和利益分配的“被剝奪感”，認(rèn)為是“我不愿意拆”或者是補(bǔ)償不滿意，是“政府讓我拆”甚至“被強(qiáng)拆”；而從程序上看，則是單向維度的社區(qū)機(jī)制同政府缺位下的市場(chǎng)依賴在城市更新過程中未能協(xié)調(diào)好與民眾的沖突。破解上述困境的核心則在于：城市更新中如何實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者尤其是被征收居民的“一致同意”？

從實(shí)踐上看，在經(jīng)歷多年的利益沖突和矛盾積累后，各地也開始調(diào)整做法，在城市更新實(shí)踐中，積極地運(yùn)用治理理念，通過多元合作，盡力避免或減少市場(chǎng)機(jī)制下因個(gè)別人的反對(duì)而無法實(shí)施以及行政機(jī)制下因“強(qiáng)拆”而留下大量的社會(huì)矛盾，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多維目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。比如上海從2008年開始全面探索“二次征詢”，以及個(gè)別地進(jìn)一步探索的“三個(gè)100%”協(xié)商征收。其中：上海市長(zhǎng)白新村228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收①即在約定時(shí)間內(nèi)動(dòng)遷居民的意愿征詢率、協(xié)商簽約率、搬遷交房率均要達(dá)到100%，三個(gè)環(huán)節(jié)互為因果，環(huán)環(huán)相扣，只有第一個(gè)通過，才能啟動(dòng)第二個(gè)，只有第二個(gè)完成，才能啟動(dòng)第三個(gè)，只有第三個(gè)實(shí)現(xiàn)，才算征收真正成功。否則，本次整體協(xié)商征收工作就會(huì)回到原初狀態(tài)、不再繼續(xù)進(jìn)行。，通過黨組織主導(dǎo)下的多元合作治理，僅歷時(shí)107天，就完成了360戶、1000余居民意愿征詢、協(xié)商簽約、搬遷交房三大環(huán)節(jié)的全部事宜②根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的程序，一般的城市舊改征收基地，哪怕有一戶居民不同意，該基地從啟動(dòng)征收到最后通過司法強(qiáng)遷完成所有征收程序至少需要三年。，其后又通過容積率置換，對(duì)整個(gè)街坊“兩萬戶”老舊建筑進(jìn)行保護(hù)性更新。

本文通過田野調(diào)查掌握詳實(shí)一手資料基礎(chǔ)上，從“一核多元”合作治理的理論視角，對(duì)228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收的案例進(jìn)行實(shí)證研究，并試圖發(fā)展出“一核多元”合作治理的一般意義。

一、文獻(xiàn)和理論：“一核多元”合作治理

（一）關(guān)于合作治理

要弄清合作治理（Collaborative Governance），首先要理解合作治理的中心詞——“治理”的內(nèi)涵。治理可以溯源于對(duì)新公共管理理論、新公共服務(wù)理論的揚(yáng)棄。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)節(jié)時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序（James N.Rosenau，1992）。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)認(rèn)為：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”（李泉，2014）。合作治理更強(qiáng)調(diào)的是一種合作機(jī)制，其重點(diǎn)聚焦于社會(huì)治理行動(dòng)的策略、模式、價(jià)值等因素。美國(guó)學(xué)者埃莫森等認(rèn)為，作為治理的一種具體形態(tài)，合作治理是指眾多利益相關(guān)者共同參與完成的制度安排，這一安排用以確定共同行為準(zhǔn)則和協(xié)調(diào)利益關(guān)系（Kirk Emerson，Tina Nabatchi & Steve Balogh，2012）。根據(jù)安塞爾和蓋什給出的經(jīng)典定義，合作治理就是公共行動(dòng)者和私人行動(dòng)者通過各種方式共同制定公共物品的供給規(guī)則，共同作出一致同意的決策過程。合作治理具有六大特征：（1）合作是由公共部門或者機(jī)構(gòu)發(fā)起；（2）參與合作方包括非政府成員；（3）參與者直接參與決策過程，而不僅僅停留在與政府部門咨詢協(xié)商階段；（4）合作形式是正式的，并且由集體共同作出決策；（5）合作的目標(biāo)是做出一致決策；（6）合作的焦點(diǎn)是公共政策或公共管理（Chris Ansell &Gash，2008）。有學(xué)者經(jīng)梳理分析發(fā)現(xiàn)，西方合作治理定義有三個(gè)相同點(diǎn)：合作治理是一個(gè)集體的、平等的決策過程，平等的前提是每個(gè)決策者都擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)利和機(jī)會(huì)來反映其價(jià)值偏好；合作治理強(qiáng)調(diào)用協(xié)商的方法來解決跨部門問題，要求公開對(duì)話并能夠相互理解；合作治理以共識(shí)為導(dǎo)向，以各利益相關(guān)方都相對(duì)滿意的決策方案為目標(biāo)（蔡嵐，2013）。

中國(guó)對(duì)合作治理的研究始于21世紀(jì)初期。王輝認(rèn)為：“合作治理理論強(qiáng)調(diào)各主體之間一種平等的伙伴關(guān)系，為了達(dá)成某項(xiàng)公共決策，政府與其他治理主體能夠進(jìn)行談判、協(xié)商乃至妥協(xié)的過程，其最終目的是達(dá)成共識(shí)，從而成為各方合作行動(dòng)的指南?！保ㄍ踺x，2014）張康之認(rèn)為：“這種治理（合作治理）不再是以政府為中心由社會(huì)自治力量輔助的治理，而是政府與社會(huì)自治力量的合作治理?！保◤埧抵?，2006）綜上而言，合作治理通常包含以下要素：一是主體多元性，是廣義的政府和市場(chǎng)、社會(huì)的三元互動(dòng)格局；二是過程的協(xié)商性，不是基于權(quán)力強(qiáng)制或者命令，而是溝通協(xié)商達(dá)成共識(shí)；三是目標(biāo)的多維性，就其價(jià)值而言既是手段也是目的，就其領(lǐng)域而言，是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多重目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。

此外，學(xué)界還圍繞合作治理之于當(dāng)下中國(guó)的適用性進(jìn)行了開放性研究，甚至得出完全對(duì)立的結(jié)論。比如郁建興等人認(rèn)為合作治理理論雖然脫胎于西方語境，但它仍在中國(guó)有獨(dú)特的適應(yīng)性和強(qiáng)大的解釋力（郁建興、王詩(shī)宗，2010）。但也有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)目前尚不具備完全接納合作治理的條件與土壤，合作治理于中國(guó)而言并不合適（劉建軍，2003）。還有的學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于西方的合作治理理論在中國(guó)的適用性不能一概而論，而要具體問題具體分析。（王輝，2014）

（二）“一核多元”的合作治理

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)待西方理論不能削足適履，任何一種理論的適用性都受制于特定的社會(huì)基礎(chǔ)。在西方，合作治理的政治和社會(huì)基礎(chǔ)是分權(quán)制衡、對(duì)政府的不信任、成熟的市場(chǎng)和發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，進(jìn)而形成薩拉蒙（Lester Salamon,Ed.，2002）所分析的政府、市場(chǎng)、社會(huì)構(gòu)成的等邊三元結(jié)構(gòu)（見圖1），不同主體間既有合作又有制衡。比如斯密以“看不見的手”為“市場(chǎng)外在于國(guó)家”提供了注腳，托克維爾的“以社會(huì)制約權(quán)力”（托克維爾，1997）。公共選擇理論（丹尼斯C.繆勒，1999）關(guān)于“政治人”也類似“經(jīng)濟(jì)人”的自利性的論證等。但也正因?yàn)槲鞣降暮献髦卫砝碚撨^于強(qiáng)調(diào)平等和制衡，也導(dǎo)致合作治理的實(shí)踐常常陷入議而不決、決而不行的清談，因?yàn)橐环教岢龅娜魏谓ㄔO(shè)性意見，另一方總能輕而易舉地阻止它。這個(gè)被林德布洛姆認(rèn)為“可能是致命的缺陷”（查爾斯·林德布洛姆，1992）。同時(shí)根據(jù)“阿羅不可能定理”，超出三個(gè)以上的備選方案，就不存在一種可靠的機(jī)制將個(gè)人偏好轉(zhuǎn)換為符合民主制度要求的社會(huì)偏好（阿羅，2008）。

圖1 西方多元合作治理的結(jié)構(gòu)

而在中國(guó)當(dāng)下，應(yīng)用合作治理理論需要承認(rèn)如下事實(shí)：其一，相對(duì)其他主體而言，各級(jí)黨委、政府在社會(huì)動(dòng)員和資源統(tǒng)籌調(diào)配方面具有強(qiáng)勢(shì)地位，因?yàn)椤罢畽C(jī)構(gòu)的行政官員和管理者依舊在社會(huì)管理中發(fā)揮著支配作用”（全鐘燮，2008）。其二，中西政黨制和官僚制存在本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)的政黨和政府不僅不能中立，而且要以強(qiáng)烈的使命感凝聚共識(shí)、促成“帕累托改進(jìn)”，防止因個(gè)別人的反對(duì)而導(dǎo)致公共利益受損。其三，中西方由于文化傳統(tǒng)和路徑依賴，社會(huì)參與的意愿和能力存在差異①正如有學(xué)者指出的，“由于特有的歷史傳統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)屬于阿爾蒙德分析的‘依附型參與文化’，民眾大多習(xí)慣于將公域之事寄托于政府?！保▽O輝、劉淑妍:《上海社區(qū)矯正第三部門參與失靈及其矯正——基于公共物品供給的視角》，同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019年第1期，第78頁(yè)）。?；谏鲜鍪聦?shí)，中國(guó)當(dāng)下的合作治理無論是主體還是過程都與西方有所差異：一是從主體地位上看，黨委往往在多元結(jié)構(gòu)中居于核心和主導(dǎo)地位；二是作用發(fā)揮上看，黨委和政府在合作治理過程中不能無為而治?？赡軇⒔ㄜ娊淌凇爸卫砭徯小钡挠^點(diǎn)，也不是為反對(duì)而反對(duì)，而是基于中國(guó)特有的權(quán)力和資源配置模式，以及中國(guó)政黨和政府官員的使命特點(diǎn)，作出了西方強(qiáng)調(diào)的合作治理，并不完全適用于中國(guó)當(dāng)下的公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)需要的考量。

綜上言之，由于特有的政黨和官僚體制，以及社會(huì)和文化傳統(tǒng)，能夠真正發(fā)揮作用的也必將是具有中國(guó)特色的合作治理，這種合作治理我們稱之為“一核多元”的合作治理。就是各級(jí)黨組織既作為核心，在合作治理中居于主導(dǎo)地位，防止合作治理中機(jī)械地強(qiáng)調(diào)平等和協(xié)商而出現(xiàn)“一盤散沙”；同時(shí)又是多元中的一元（見圖2），與其他主體進(jìn)行溝通協(xié)商，而非基于自上而下的強(qiáng)制命令。黨的十九屆四中全會(huì)提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與法制保障、科技保障的社會(huì)治理體系”就是“一核多元”合作治理的最新注解。實(shí)際上，西方學(xué)者也注意到?jīng)]有核心主體主導(dǎo)的治理所帶來的一系列問題。例如，哈耶爾認(rèn)為，治理中權(quán)威主體的缺乏，會(huì)導(dǎo)致各行動(dòng)者之間缺乏一個(gè)普遍接受的規(guī)則與規(guī)范，進(jìn)而產(chǎn)生制度上的失效（Hajer, M.,2003）。皮埃爾和彼得斯認(rèn)為，政府仍必須承擔(dān)大部分的治理行動(dòng)和責(zé)任。一旦政府變得軟弱或缺乏決斷力時(shí)，也將導(dǎo)致公眾的斥責(zé)（J. Pierre， Guy Peters，2000）。胡德等人亦指出，若來自不同部門的參與者缺乏制定的權(quán)威結(jié)構(gòu)或規(guī)范，那么其間的合作便難以開展（Hood, Jacqueline N. et al.，1993）。由此可見，合作治理不應(yīng)在強(qiáng)化非政府的參與者時(shí)，否認(rèn)政府的關(guān)鍵性角色，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”既可能是中國(guó)特色，也可能是公眾對(duì)政府角色的普遍期望。

圖2 中國(guó)“一核多元”合作治理結(jié)構(gòu)

（三）“一核多元”的合作治理運(yùn)行機(jī)制

西方的合作治理運(yùn)行機(jī)制是不同參與主體議題的發(fā)起、合意的達(dá)成、決策的執(zhí)行都是基于平等協(xié)商，但“一核多元”的合作治理，各主體的地位、達(dá)成一致的行動(dòng)策略既有別于傳統(tǒng)的強(qiáng)制管控和自上而下單向管理，也非基于各主體地位完全對(duì)等的協(xié)商。細(xì)而言之，從行動(dòng)主體看：“一核多元”合作治理包括一個(gè)具有核心地位的主導(dǎo)者和若干多元化的參與者?！皷|西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！本哂姓魏戏ㄐ缘母骷?jí)黨組織居于核心和主導(dǎo)地位，其通過引導(dǎo)議題、整合資源和社會(huì)動(dòng)員等方式，將城市中的其他多元主體或社會(huì)化力量吸納到合作治理中，最終將以動(dòng)員為基礎(chǔ)的參與治理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化力量（尤其是黨員骨干）的自主參與①?gòu)堈裱蟆⑼跽?，《有領(lǐng)導(dǎo)的合作治理:中國(guó)特色的社區(qū)合作治理及其轉(zhuǎn)型——以上海市G社區(qū)環(huán)境綜合整治工作為例》，《社會(huì)主義研究》，2016（1）：75-84。。從行動(dòng)策略看：“一核多元”合作治理實(shí)踐中，具有核心地位的主導(dǎo)者可以通過命令、動(dòng)員、引導(dǎo)的形式，完成對(duì)整個(gè)過程的力量統(tǒng)籌與資源整合，通過黨員示范、社會(huì)動(dòng)員、宣傳意識(shí)形態(tài)等行動(dòng)策略吸引其他主體加入治理進(jìn)程，而其他主體則對(duì)處于核心地位的參與者的行為策略做出回應(yīng)，形成多維互動(dòng)。

行動(dòng)者的存在地位的合法性和行動(dòng)策略的選擇，影響了行動(dòng)者的群體構(gòu)成；行動(dòng)者構(gòu)成人員的不同，選擇策略也不盡相同，只有在有限制的條件上，行動(dòng)者的行為選擇才具備有效性和合法性；行動(dòng)策略具有不確定性，是主導(dǎo)者和行動(dòng)者共同決定，并會(huì)反作用于前兩者（見圖3）。

圖3 一核多元合作治理行動(dòng)者—策略選擇分析框架

二、“一核多元”合作治理協(xié)商征收案例分析

（一）上海舊改征收模式演進(jìn)

20世紀(jì)90年代以來，隨著城市建設(shè)步伐的加快，上海先后經(jīng)歷了“365危棚簡(jiǎn)屋”改造和本世紀(jì)新一輪“二級(jí)以下舊里”改造兩輪大規(guī)模舊城更新。期間，舊城改造的征收模式也隨著社會(huì)的發(fā)展、政策的變化以及對(duì)矛盾的回應(yīng)而不斷調(diào)整。

1.企業(yè)主導(dǎo)的“毛地出讓”

政府將尚未完成使用權(quán)收回和建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償?shù)膰?guó)有土地，以一定價(jià)格劃撥或出讓給開發(fā)商，由其在完成建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償、居民動(dòng)遷后，按照規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)的土地出讓模式。

2.政府主導(dǎo)的“土地儲(chǔ)備”

由隸屬于政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)預(yù)先以征收、收購(gòu)、回收等方式取得舊改土地，對(duì)舊區(qū)地塊上的房屋權(quán)利人實(shí)施房屋征收動(dòng)遷安置補(bǔ)償后，對(duì)土地進(jìn)行前期整理開發(fā)，而后再將相關(guān)配套成熟的凈地通過市場(chǎng)出讓，以土地出讓收入來彌補(bǔ)前期的安置補(bǔ)償費(fèi)用。

3.“政府—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的“二次征詢”

在上述“政府征收”模式中，為了盡可能減少因居民參與不足、強(qiáng)遷比例過高而產(chǎn)生的“后遺癥”，在動(dòng)遷過程中先后就改造意愿、安置方案主動(dòng)征詢居民意見，并與居民簽訂附生效條件的《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議》①一般首次在85%左右的居民同意舊改的基礎(chǔ)上，再就安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式征詢居民意見，一般在90%以上的居民同意安置方案的基礎(chǔ)上，才會(huì)正式啟動(dòng)征收。。

從上可見，隨著房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，無論是單純的行政機(jī)制，還是市場(chǎng)機(jī)制，都難以實(shí)現(xiàn)各利益主體的“一致同意”以及舊改的多維目標(biāo)，因?yàn)椤鞍阉薪Y(jié)構(gòu)層次結(jié)合起來是完成一個(gè)特定政策目標(biāo)的關(guān)鍵”，但“沒有一個(gè)組織能夠單獨(dú)地完成對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)管理的任務(wù)”（Ernest Alexander，1995）。市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制的毛地出讓過于強(qiáng)調(diào)企業(yè)的效率和利潤(rùn)，容易忽視公民訴求、積累社會(huì)矛盾；行政主導(dǎo)機(jī)制的土地收儲(chǔ)，政府資金壓力大，居民參與缺失?！岸握髟儭彪m然一定程度回應(yīng)了上述兩種機(jī)制下的矛盾和問題，但一方面難以從根本上避免動(dòng)拆遷矛盾，另一方面，隨著集中連片二級(jí)以下舊里的減少，也難以適應(yīng)相對(duì)分散的、中小型地塊的征收，以及城市綜合化、多元化的發(fā)展理念的要求。為此，需要探索具有中國(guó)特色和上海特點(diǎn)的適應(yīng)上述類型地塊的舊改征收（城市更新）模式。

（二）228街坊的協(xié)商征收案例介紹

1.簡(jiǎn)要背景

228街坊位于長(zhǎng)白新村街道敦化路以東，延吉東路以南，長(zhǎng)白路以北，安圖路以西，主體部分為上海最后一塊上世紀(jì)50年代建造的“二萬戶”②1952年，毛澤東作出了“今后數(shù)年內(nèi)，要解決大城市工人住宅問題”的指示，當(dāng)年5月，華東軍政委員會(huì)和上海市政府決定建造大批工人住宅，一批人口建筑密度較低的“兩萬戶”類型住宅成為解放后第一批興建的工人住宅，主要集中在滬東、滬西的工業(yè)區(qū)邊緣，包括楊浦區(qū)的長(zhǎng)白、控江、鳳城、鞍山，普陀區(qū)的甘泉、徐匯區(qū)的日暉新村等。“兩萬戶”住宅為磚木結(jié)構(gòu)，一般上下兩層各5間房，上下各有一個(gè)公共廚房和公共廁所。盡管與現(xiàn)有的住宅標(biāo)準(zhǔn)相比差距甚遠(yuǎn)，但與當(dāng)時(shí)的簡(jiǎn)屋棚房相比，居住條件大為改善。長(zhǎng)白新村228街坊將以上海城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目為契機(jī)，對(duì)12棟現(xiàn)狀“兩萬戶”按照修舊如舊、整體保留。不成套類型的房屋，原有524產(chǎn)，歷經(jīng)2002年、2011年兩次動(dòng)遷后，尚余238產(chǎn)360戶。2014年以來，隨著該地塊建筑樓體被破壞、違章搭建體量大、水電線路老化等問題凸顯，居民開始上訪，強(qiáng)烈要求動(dòng)遷、改善居住環(huán)境。但從客觀條件看，228街坊既不享受上海市集中連片二級(jí)以下舊里市區(qū)聯(lián)合收儲(chǔ)的政策，也不屬于楊浦區(qū)舊改“由西向東、由南向北、集中連片、滾動(dòng)改造”的總體思路布局范圍。為在不影響上海市、楊浦區(qū)整體工作部署的情況下，尋找合理恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，2015年，楊浦區(qū)以上海市開展城市更新試點(diǎn)為契機(jī)，通過“兩萬戶”保護(hù)置換項(xiàng)目，爭(zhēng)取將228街坊納入上海首批市級(jí)城市更新試點(diǎn)范圍（見表1），決定采用曾在小型舊改基地——定海154D街坊的成功實(shí)踐，對(duì)228街坊開展“三個(gè)100%”協(xié)商征收。

表1 上海市首批城市更新四大計(jì)劃示范項(xiàng)目

2.主要?dú)v程

2016年3月1—7日，街道牽頭開展228街坊“三個(gè)100%”環(huán)境整治①“三個(gè)100%”環(huán)境整治，即100%拆除違章搭建、100%清退外來人口、100%清理強(qiáng)占房的。，采取限時(shí)自拆和超時(shí)助拆方式，拆除違建房425間，清除垃圾422車，清退被強(qiáng)占征收房125間，清理外來人口502名，為啟動(dòng)整體協(xié)商征收創(chuàng)造條件、營(yíng)造氛圍。其后，228街坊正式進(jìn)入?yún)f(xié)商征收階段，總共用時(shí)107天，全面完成“三個(gè)100%”協(xié)商征收工作（見表2）。

表2 228街坊協(xié)商征收主要階段

（三）案例討論

228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收的成功一定程度證明：“人們完全可以在對(duì)話和協(xié)商中去對(duì)社會(huì)事務(wù)加以治理，在政府職能實(shí)現(xiàn)的過程中可以更多地接納公眾參與?！保◤埧抵?，2012）但在228街坊協(xié)商征收過程中，既體現(xiàn)出西方合作治理所要求的主體多元、過程協(xié)商和目標(biāo)多維，但從各類主體作用發(fā)揮上看，又與西方合作治理有所差異：表面上看，在228街坊協(xié)商征收過程中，區(qū)委、街道黨工委、辦事處、居民區(qū)黨組織、居委會(huì)、征收公司、居民等各類主體都以不同形式、不同程度參與到整個(gè)協(xié)商征收過程中，合力促成“一致同意”。但深入分析又發(fā)現(xiàn)，上述主體在促成目標(biāo)達(dá)成的過程中所發(fā)揮的作用卻大不相同。其中，區(qū)委、街道黨工委、居民區(qū)黨組織居于核心地位，發(fā)揮了關(guān)鍵性的把關(guān)定向、組織發(fā)動(dòng)、社會(huì)動(dòng)員作用；規(guī)劃土地、房屋管理、街道辦事處和居委會(huì)，作為廣義的政府部門，在政策和操作層面為協(xié)商成功提供了技術(shù)支撐。征收事務(wù)所、居民作為直接的利益相關(guān)者，以及人大代表、政協(xié)委員等作為社會(huì)力量也都發(fā)揮了關(guān)鍵的輔助作用。

1.主體：一核多元

以區(qū)委、街道黨工委、居民區(qū)黨組織為主導(dǎo)，以有關(guān)行政部門、街道辦事處等行政力量為支撐，以及以居民為主體的社會(huì)力量和以征收事務(wù)所為主的市場(chǎng)力量多元參與，四方面12類主體有各自利益訴求、態(tài)度、影響力，參與方式（見表3）。

表3 228街坊更新的公共參與主體

一核：就是以“區(qū)委—街道黨工委—居民區(qū)黨組織”為主的政治機(jī)制。作為決策的發(fā)起者，街道黨工委在228街坊協(xié)商征收正式啟動(dòng)前，經(jīng)過集體討論形成專報(bào)，上報(bào)區(qū)委，表明啟動(dòng)協(xié)商征收的民生需求、推進(jìn)征收的堅(jiān)定信心以及成功征收的決心。區(qū)委常委會(huì)經(jīng)過集體討論，綜合需要與可能，作出啟動(dòng)228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收的決策和部署。其后，街道黨工委按照區(qū)委決策部署，制定了工作計(jì)劃，并動(dòng)員街道骨干力量組成工作專班進(jìn)駐228街坊。居民區(qū)發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，通過“黨總支—黨支部—黨小組—黨員骨干”層層發(fā)動(dòng)，對(duì)舊改征收進(jìn)行思想動(dòng)員，并全力促使黨員在協(xié)商征收啟動(dòng)前的拆違、啟動(dòng)后的簽約和簽約后的搬遷等關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

多元：主要是以區(qū)政府相關(guān)部門、街道辦事處、居委會(huì)為主的行政機(jī)制，以征收事務(wù)所為主的市場(chǎng)機(jī)制和以被征收居民為主的社會(huì)機(jī)制。行政機(jī)制，在整個(gè)協(xié)商征收過程中，政府部門、街道辦事處和居委會(huì)①雖然根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第二條之規(guī)定，“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但從上海實(shí)踐看，居民委員會(huì)作為三級(jí)政府、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)的末梢，被人們稱為“二政府”；尤其是2015年以來，隨著居委會(huì)成員被賦予工作取酬的事業(yè)或社工身份，居委會(huì)行政化趨勢(shì)愈發(fā)明顯。一直在執(zhí)行區(qū)委、街道黨工委決策中處于主導(dǎo)地位。其一，楊浦區(qū)規(guī)土局積極爭(zhēng)取將228街坊納入上海市城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目，享受容積率區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的優(yōu)惠政策②就是市規(guī)土局同意楊浦區(qū)將228街坊因?yàn)楸Ａ衾吓f建筑所減少的規(guī)劃容積率轉(zhuǎn)移到楊浦濱江地區(qū)，實(shí)現(xiàn)楊浦區(qū)域范圍內(nèi)規(guī)劃容積率的整體平衡，一定程度上調(diào)動(dòng)了區(qū)級(jí)政府保留老舊建筑的積極性。，使區(qū)委、區(qū)政府能夠下定決心將228街坊通過保護(hù)性開發(fā)的原則進(jìn)行征收；其二，楊浦區(qū)舊改辦牽頭制定協(xié)商征收的相關(guān)方案，確定項(xiàng)目實(shí)施的征收事務(wù)所。以上為228街坊的“三個(gè)100%”協(xié)商征收創(chuàng)造了前提條件。其三，街道辦事處和居委會(huì)負(fù)責(zé)收集并反映議題，制定工作計(jì)劃，了解居民真實(shí)意愿，搭建各方協(xié)商的平臺(tái)，消除協(xié)商征收中的障礙和矛盾。違章搭建是舊改征收的主要障礙和矛盾來源之一，如果不納入補(bǔ)償面積，會(huì)造成搭建居民既得利益和無法補(bǔ)償之間的張力；如果納入補(bǔ)償面積，既不符合政策，也違背社會(huì)公平。為了消弭這種張力，街道和居委會(huì)以公告的方式明確告知，無論“三個(gè)100%”協(xié)商征收能否實(shí)現(xiàn)，都會(huì)拆除228街坊內(nèi)的所有違法建筑，并在實(shí)踐中對(duì)于

拒不自拆的，進(jìn)行強(qiáng)拆。這在治理初期取得較好的效果，既降低了違章搭建居民的非理性期待，也增強(qiáng)了沒有違章搭建、持觀望態(tài)度居民的信心。由上可見，以街道辦事處、居委會(huì)為重點(diǎn)的行政機(jī)制在協(xié)商征收過程中充分發(fā)揮了作為關(guān)鍵行動(dòng)者在制定計(jì)劃、調(diào)整規(guī)劃、排除妨礙、組織談判、促進(jìn)合作、項(xiàng)目管理等方面的作用。市場(chǎng)機(jī)制：楊浦區(qū)第一征收事務(wù)所實(shí)為區(qū)屬國(guó)有企業(yè)下屬公司，因此這一機(jī)制本身也可以看成是準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。公司既按照市場(chǎng)邏輯從受托方——區(qū)舊改辦獲取報(bào)酬，又按照行政邏輯完成政府交辦的任務(wù)，主要負(fù)責(zé)與每戶居民核定補(bǔ)償金額、簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議，更多是對(duì)現(xiàn)有政策的解讀和執(zhí)行，對(duì)“三個(gè)100%”的影響力有限。社會(huì)機(jī)制：（1）社區(qū)居民，也是協(xié)商征收過程中最核心的利益相關(guān)者。其參與動(dòng)機(jī)既有改善居住環(huán)境、獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)壤硇栽V求，也有部分居民希望“一攬子”解決自身所有問題，即所謂“窮人翻身靠動(dòng)遷”的非理性訴求。政策發(fā)布前，居民可分為兩類：“行動(dòng)派”與“追隨者”。在第二次拆遷（危房改造）停滯后，一些居民開始組織上訪“行動(dòng)派”，“追隨者”聽取“行動(dòng)派”的建議分?jǐn)偵显L費(fèi)用，“行動(dòng)派”則出現(xiàn)在各級(jí)政府機(jī)關(guān)，用不同的形式進(jìn)行上訪。在228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收方案發(fā)布之后，居民可分為三類：支持者、觀望者、反對(duì)者。在政府公開透明的政策和強(qiáng)力拆違面前，支持者給觀望者帶來了信心，二者又一起給反對(duì)者施加了很大的壓力，政府強(qiáng)力拆違也讓反對(duì)者丟掉不切實(shí)際的幻想。（2）人大代表、政協(xié)委員。這些主體主要是平衡政府、市場(chǎng)和居民之間，以及居民家庭內(nèi)部的關(guān)系，調(diào)解矛盾糾紛。（3）專家學(xué)者。在前期決策與中期和居民代表等各方召開“城市論壇”①在論壇上居民代表主要是從情感的角度、規(guī)劃和建筑方面專家從專業(yè)角度、上海市文史專家從歷史意義、政治意義等角度對(duì)228街坊更新如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)貌保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡提出了建議。中給出專業(yè)化意見建議。

2.過程協(xié)商

任何一種人類組織形式都不是由同一、均質(zhì)的“原子”構(gòu)成的，個(gè)體的行為最大化并不能確保集體行動(dòng)的利益最大化。……個(gè)人的理性行為往往無法產(chǎn)生集體或社會(huì)的理性結(jié)果，反而會(huì)陷入“集體行動(dòng)的困境”（曼瑟·奧爾森，2018）。無論是市場(chǎng)主導(dǎo)的毛地出讓模式，還是行政主導(dǎo)的政府征收模式，作為最核心的利益相關(guān)者——在地居民的話語權(quán)都沒有得到充分尊重，所以才會(huì)在越來越多的抗?fàn)幹邢萑搿耙磸?qiáng)遷、要么不遷”的困境。228街坊城市更新項(xiàng)目，充分體現(xiàn)了在黨委和政府助推（Nudge）下，通過多元主體全過程溝通協(xié)商，促成一致意見的達(dá)成，有效避免了陷入“集體行動(dòng)的困境”。一是政社協(xié)商。征收啟動(dòng)前，街道先后主持召開13次座談會(huì)與居民溝通信息，聽取居民訴求、困難及主張。對(duì)征收方案的制定，228街坊也打破了由政府部門和征收公司主導(dǎo)的做法，在方案確定后，要不要征收和怎么安置，都是在協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成一致，而非強(qiáng)加居民接受。二是居民與居民協(xié)商。真正的合作治理需要政府主導(dǎo)下的利益相關(guān)者的自主參與（張振洋、王哲，2016）。228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收機(jī)制，即只要有一戶居民在意愿征詢、簽約、搬遷交房的任一環(huán)節(jié)通不過或者說后悔，整個(gè)征收就宣告失敗。在整個(gè)協(xié)商征收過程中，許多已簽約居民積極走門串戶，主動(dòng)給猶豫者、觀望者解疑釋惑，對(duì)反對(duì)者曉之以理、動(dòng)之以情，幫其計(jì)算得失。由上可見，228街坊協(xié)商征收過程中各主體間的合作治理是一種開放的治理，雖然黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，政府發(fā)揮主導(dǎo)支撐作用，但并不是對(duì)其他主體進(jìn)行意志強(qiáng)制或包辦代替，而是其他參與到治理過程中的每一類、每一個(gè)主體都能基于公共利益或自身合法利益，平等地發(fā)表意見，積極地采取行動(dòng)，這也正是合作治理的價(jià)值所在。

3.目標(biāo)多維：治理的對(duì)象各目標(biāo)系統(tǒng)之間往往存在著沖突與博弈

228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收模式不僅是舊改征收方式的創(chuàng)新，更體現(xiàn)了城市更新理念的轉(zhuǎn)變，充分實(shí)踐了黨的十九屆四中全會(huì)提出的“28”字的社會(huì)治理理念，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多維目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。我們從七個(gè)維度對(duì)“二次征詢”模式和“三個(gè)100%”協(xié)商征收模式做了比較，特別分析了后者在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)效益上的優(yōu)勢(shì)（見表4）。

表4 二次征詢和協(xié)商征收模式比較

三、結(jié)語：總括與拓展

本文通過對(duì)上海市長(zhǎng)白新村228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收模式分析后發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于傳統(tǒng)一元化的管理，解決中國(guó)當(dāng)下的問題需要借鑒西方合作治理理論，但往往又不能削足適履，將西方理論普遍化、絕對(duì)化，而是要因應(yīng)中國(guó)國(guó)情，進(jìn)行本土化的移植。在228街坊案例中，作為多元主體的核心——各級(jí)黨組織，通過整合意志、集中資源、思想發(fā)動(dòng)、廣泛動(dòng)員等，為分散的獨(dú)立行動(dòng)者明確方向和設(shè)定一個(gè)產(chǎn)生信任的規(guī)則，并通過整合各方資源和行動(dòng)策略，引領(lǐng)各利益相關(guān)方通過協(xié)商而非強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)“一致同意”，以解決當(dāng)前傳統(tǒng)合作治理因其“內(nèi)卷化”（韓志明，2020）在面對(duì)關(guān)涉各利益相關(guān)者的重大核心利益——征收補(bǔ)償時(shí)可能表現(xiàn)出的失靈。

（一）理論的適用性往往在于普遍性與特殊性的有機(jī)融合

任何一種理論都離不開其所生發(fā)的政治傳統(tǒng)、社會(huì)基礎(chǔ)和文化基因。從學(xué)理上講，西方合作治理模式既能體現(xiàn)民主、回應(yīng)民意，又能提高服務(wù)效率、彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府之不足，從而被諸多學(xué)者譽(yù)為是人類社會(huì)理想的治理圖景。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！蔽鞣胶献髦卫砝碚摕o疑對(duì)于促進(jìn)我國(guó)完善社會(huì)治理體系、優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)具有重要的啟示意義。但是任何一種治理模式都不能離開他生發(fā)的土壤被視作可以放之四海皆準(zhǔn)的普遍性原則。在西方，合作治理是市民社會(huì)的產(chǎn)物，在“政府—社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)中，有“弱政府、強(qiáng)社會(huì)”的基因，希冀政府超然事外，讓各利益主體平等協(xié)商。在中國(guó)當(dāng)前黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“政府—社會(huì)”關(guān)系和社會(huì)雙重轉(zhuǎn)型的背景下，合作治理兼具策略選擇和目標(biāo)價(jià)值，既不可能完全建于市場(chǎng)、社會(huì)之上，也不是完全由黨委和政府來管治（制），而是尋求一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)下的社會(huì)多元主義途徑，也就是本文所認(rèn)為的，當(dāng)前對(duì)涉及眾多主體核心利益的公共事務(wù)，需要探索一種“一核多元”的合作治理之道。

（二）228街坊協(xié)商征收是“一核多元”合作治理的鮮活實(shí)踐

理論需因地制宜、因時(shí)制宜、因事制宜。中國(guó)特色的“一核多元”合作治理建立在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府同市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)上，要求黨委、政府承擔(dān)必要但非全部的責(zé)任，而同西方的政府超然事外、民眾自發(fā)參與、多元協(xié)商的治理相比，這種模式強(qiáng)調(diào)在整個(gè)合作流程中，要存在一個(gè)占據(jù)主導(dǎo)地位的角色，否則難以整合分散的意志和利益，畢竟“中國(guó)各項(xiàng)公共事務(wù)的治理，不是單純的自治圖譜，還承載著國(guó)家治理的內(nèi)涵”（陳家喜，2015）。長(zhǎng)白新村228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收目標(biāo)的快速達(dá)成，就是西方合作治理理論與我國(guó)的國(guó)情、社情實(shí)際有機(jī)結(jié)合的結(jié)果，是“一核多元”合作治理的鮮活案例：在參與主體上，區(qū)委、街道黨工委、居民區(qū)黨組織等各級(jí)黨組織居于核心地位，發(fā)揮關(guān)鍵作用，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方面9類主體圍繞征收的核心目標(biāo)發(fā)揮各自作用（見圖4）。在治理程序上，城市社區(qū)治理的主導(dǎo)者（街道黨工委—居民區(qū)黨組織等），通過一套合理的行為策略（剝離、示范、動(dòng)員、利益交換等），建構(gòu)了一種“非對(duì)稱性網(wǎng)絡(luò)治理”（asymmetrical network governance）（Jonathan Grix and Lesley Phillpots，2011），吸引其他主體加入到治理環(huán)節(jié)，在發(fā)揮自身核心和引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，改變固有的自上而下單向度的管理，最大限度整合社會(huì)資源，“助推（Nudge）”（理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦，2015）而不是代替或強(qiáng)制最核心的利益相關(guān)者（360戶居民）走出“集體行動(dòng)的困境”，在推動(dòng)城市更新過程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多維目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一。

圖4 228街坊“一核多元”合作治理

（三）理論的最大價(jià)值在于能夠一般化拓展應(yīng)用

當(dāng)下，對(duì)于城市化仍處于加速期和完善社會(huì)治理體系仍處于關(guān)鍵期的中國(guó)而言，“一核多元”的合作治理不僅對(duì)于舊改征收、城市更新有其必要性和合理性，對(duì)諸多公共事務(wù)的治理，也都兼具目標(biāo)及工具價(jià)值。當(dāng)然，從實(shí)踐層面看，由于路徑依賴、獨(dú)有的政黨制度和行政體制，以及社會(huì)和文化傳統(tǒng)，像228街坊“三個(gè)100%”協(xié)商征收這樣“政府有為——社會(huì)有效”（諸大建，2016）的治理案例還不很普遍，黨和政府直接控制過多、肩負(fù)責(zé)任過多、社會(huì)（居民）內(nèi)卷化明顯仍是合作治理中的常態(tài)，需要我們?cè)诎l(fā)揮“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”主體作用的基礎(chǔ)上，逐漸從以往習(xí)慣的直接控制向更多依靠間接施加影響轉(zhuǎn)型（Guy Peters and J.Pierre，1998），下更大力氣提升多元主體的治理意識(shí)，并助推各方通過積極參與治理協(xié)商、政策制定的實(shí)踐，不斷提升合作治理的能力，從而使合作治理模式向更加自主、平等的黨委、政府自上而下推動(dòng)和社會(huì)自下而上、民眾自發(fā)參與有機(jī)結(jié)合的治理模式轉(zhuǎn)型，真正形成“社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的可持續(xù)性治理。這不僅有助于實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)各方的社會(huì)認(rèn)同、主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和歸屬感之目標(biāo)價(jià)值，也有助于實(shí)現(xiàn)合作治理協(xié)商共治、利益協(xié)調(diào)之工具價(jià)值。