相對貧困治理機制研究
——基于新公共管理理論的視角

楊立雄 魏珍

一、問題的提出

我國曾是一個貧困大國，貧困面廣，貧困程度深。改革開放初期，我國農(nóng)村貧困人口超過2億人，貧困發(fā)生率高達(dá)30.7%，部分農(nóng)村地區(qū)處于“吃不飽、穿不暖”的絕對貧困狀態(tài)。1986年，中國政府開始施行大規(guī)模扶貧開發(fā)，農(nóng)村貧困程度得到一定緩解。20世紀(jì)90年代，為保障下崗失業(yè)人員的基本生活，我國開始改革傳統(tǒng)的城市救濟制度，建立起覆蓋全體城市居民的社會安全網(wǎng)。進入21世紀(jì)，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，國家整體經(jīng)濟實力升至世界第二位，人均GDP突破1萬美元大關(guān)并整體邁入中等收入國家行列，絕對貧困現(xiàn)象亦被消除。但與此同時，由于收入分配體制尚不完善，我國的基尼系數(shù)長期維持在0.47左右①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室編《2019中國住戶調(diào)查年鑒》，中國統(tǒng)計出版社，第451頁。。此外，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及群體之間收入差距過大的問題依然較為嚴(yán)重。2019年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比為2.64；按全國居民五等份收入分組，高收入組與低收入組居民人均可支配收入之比高達(dá)10.35②數(shù)據(jù)來源：《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。。相對貧困問題開始凸顯。貧困形態(tài)的變化引起了黨和政府的高度關(guān)注。2019年，黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”，相對貧困迅速成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點話題，大量文獻研究探討了相對貧困的治理機制問題。

事實上，早在上世紀(jì)80年代初，國內(nèi)學(xué)術(shù)界就開始關(guān)注相對貧困問題，但均是基于馬克思主義關(guān)于無產(chǎn)階級貧困相對化的觀點分析資本主義國家的相對貧困問題（劉庭祥，1980；李道平，1980）。20世紀(jì)90年代中期，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注我國的絕對貧困和相對貧困問題，并對兩個概念進行了界定（李強，1996）。此后，陸續(xù)有學(xué)者研究相對貧困問題，涉及到相對貧困的定義、測量、成因、治理等方面（林卡，2006；李永友、沈坤榮，2007；張青，2012；楊洋、馬驍，2012；陳宗勝、沈揚揚、周云波，2013）。2019年后，學(xué)術(shù)界將研究重點轉(zhuǎn)向相對貧困解決機制并提出多種觀點，包括：構(gòu)建助力相對貧困人口發(fā)展的基礎(chǔ)性機制，形成政府、社會、市場多元參與的整體性機制，建立代際貧困的阻斷性機制（林閩鋼，2020）；堅持從經(jīng)濟指標(biāo)到社會指標(biāo)的多維識別、從兜底到保障的有效銜接及從碎片到整合的綜合治理機制（向德平、向凱，2020）；建立持續(xù)增收、差距拉平、多重保障和內(nèi)生動力機制（高強、孔祥智，2020）；構(gòu)建遏制返貧的長效兜底機制、機會開放的長效支持機制、激發(fā)活力的長效動力機制、代際阻斷的長效培育機制以及廣義福利的長效誘導(dǎo)機制（羅必良，2020）；構(gòu)建基于相對貧困主體內(nèi)生動力的自覺機制、社會主體多元幫扶的共贏機制、國家主體科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的宏觀機制和人類命運共同體共同應(yīng)對的合作機制（牟成文、呂培亮，2020）以及包含資產(chǎn)建設(shè)、兜底保障、社會投資與地區(qū)發(fā)展、社會保險與公共服務(wù)在內(nèi)的相對貧困治理政策矩陣（李綿管、岳經(jīng)綸，2020）。

回顧國內(nèi)相對貧困研究歷史，發(fā)現(xiàn)研究主題與反貧困政策實踐呈現(xiàn)高度一致，研究聚焦于相對貧困的治理，而對相對貧困概念和內(nèi)涵的理解仍然較為模糊，甚至存在認(rèn)識誤區(qū)，由此導(dǎo)致相對貧困治理機制的系統(tǒng)性和完整性較為欠缺。因此，有必要從相對貧困的概念入手，對相對貧困進行辨誤，在此基礎(chǔ)上探討相對貧困的治理機制。

二、相對貧困概念辨析與貧困治理

（一）相對貧困概念辨誤

縱觀西方國家100多年的貧困研究歷史，至今尚未對貧困的定義達(dá)成一致，尤其在絕對貧困和相對貧困的定義上存在較大的爭議。英國學(xué)者彼特·阿爾柯克在《認(rèn)識貧困》一書中說“幾乎在整個這一時期，定義貧困的爭論似乎已經(jīng)主要地集中到……據(jù)說在絕對貧困和相對貧困之間存在的區(qū)別上?！保ˋlcock，1993）另一位英國學(xué)者安德魯·韋伯斯特認(rèn)為“相對貧困是一個較難確定的概念?！毨А亩x迄今仍無法統(tǒng)一，官方口徑與學(xué)術(shù)界的意見相去甚遠(yuǎn)?！保╓ebster，1987）國內(nèi)學(xué)術(shù)界對相對貧困概念的認(rèn)識也存在分歧。如：在定義相對貧困時，其比較的對象有“社會平均水平”和“絕對貧困”之爭；在分析相對貧困的內(nèi)涵時，有“收入不平等”和“貧困內(nèi)核”之爭；相對貧困定義和內(nèi)涵的爭議也導(dǎo)致了相對貧困治理的分配取向、安全網(wǎng)取向和發(fā)展取向的爭論。

上述爭議表明學(xué)術(shù)界對相對貧困的認(rèn)識有待進一步深化。系統(tǒng)梳理國內(nèi)相關(guān)文獻，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界對相對貧困的認(rèn)識存在一些誤區(qū)，尤其是對相對貧困概念的認(rèn)識存在偏差，這種偏差表現(xiàn)為將相對貧困定義為與絕對貧困進行比較而得到的一種狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為相對貧困是在解決絕對貧困問題之后出現(xiàn)的低于社會公認(rèn)的基本生活水平，缺乏擴大社會再生產(chǎn)的能力或能力不足（童星、林閩鋼，1993）；還有學(xué)者認(rèn)為，絕對貧困是“真的”貧困，相對貧困是“比較”的貧困，相對貧困與絕對貧困的區(qū)別在于“程度”的不同（左停、賀莉、劉文婧，2019）。從實踐的角度看，雖然從中央到地方的政策文件均沒有對相對貧困進行過嚴(yán)格的界定，但是基于扶貧開發(fā)和精準(zhǔn)扶貧消除絕對貧困的內(nèi)在邏輯關(guān)系，往往將相對貧困視為低收入或低保邊緣。

追溯貧困概念的變遷，發(fā)現(xiàn)相對貧困只是從另一個角度重新定義了貧困，而非基于絕對貧困之上的一種定義。在貧困研究早期，英國學(xué)者郞特利對貧困等級進行了劃分，其將貧困分為初級貧困（primary poverty）和次級貧困（secondary poverty）。其中，初級貧困是指沒有足夠的收入維持基本生計，即生活于貧困線以下的狀態(tài)；次級貧困是指雖然能夠維持基本生存，但是缺少逃離貧困狀態(tài)的“應(yīng)對機制”（Rowntree，1901）。也就是說，初級貧困與次級貧困是貧困程度的兩種狀態(tài)，次級貧困是比初級貧困生存條件好的一種狀態(tài)。20世紀(jì)60年代，彼德·湯森對前期學(xué)者的貧困定義提出質(zhì)疑，認(rèn)為無論是維持基本生計還是達(dá)到適足生存條件，都是基于人的生理需要，由此導(dǎo)致英國貧困發(fā)生率被低估。為此，湯森提出相對剝奪（relative deprivation）的概念（Townsend，1962），設(shè)計了相對剝奪指標(biāo)。這些指標(biāo)突破了生理視角定義貧困的做法，從社會視角重新定義了貧困。盡管目前學(xué)術(shù)界對貧困的定義和測量仍存在“相對主義”和“絕對主義”的爭 論（Sen，1983，1985a；Townsend，1985；Beverley，1988），但無論是相對剝奪還是相對貧困均不是絕對貧困的一種更高的形態(tài)，而是定義貧困的一種視角。無論采用相對剝奪指數(shù)還是收入不平等測量得到的貧困，并不與絕對貧困形成等級上的差別。

基于上述認(rèn)識，本文對絕對貧困和相對貧困進行定義。絕對貧困是指收入水平不足以維持在特定時期和特定環(huán)境下的最低標(biāo)準(zhǔn)的生理需求的一種狀態(tài)。其內(nèi)涵包括：絕對貧困是一種客觀事實，即收入水平不足以維持基本生理需求，個體生存面臨威脅；絕對貧困不完全脫離于一定的社會和自然環(huán)境，與特定的自然環(huán)境或時代背景有一定的關(guān)聯(lián)?；蛘哒f，個體最低標(biāo)準(zhǔn)的生理需求與個體所處于的社會背景或自然環(huán)境相關(guān)，因而絕對貧困也處于變化之中。相對貧困是指收入水平不足以維持社會所公認(rèn)的平均生活水平或者有尊嚴(yán)的生活水平的一種狀態(tài)。其內(nèi)涵包括：相對貧困是基于絕對貧困向外擴展的結(jié)果，因而覆蓋更多的人群，具有客觀性；相對貧困是與社會平均水平進行比較而得到的結(jié)果，它處于社會平均水平之下，因而具有主觀性。絕對貧困與相對貧困的關(guān)系表現(xiàn)為包含與被包含的關(guān)系，通常相對貧困包含了絕對貧困，在特殊情況下，絕對貧困也可能包含相對貧困。

（二）相對貧困治理的復(fù)雜性

與絕對貧困相比，相對貧困治理更為復(fù)雜，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是相對貧困人口的異質(zhì)性高。相對貧困覆蓋的人群范圍從赤貧人群（destitute）到低收入人群（low income）再到貧困風(fēng)險人群（atrisk-of-poverty）。赤貧表現(xiàn)為一貧如洗，生存隨時受到威脅，處于貧困的最底層；低收入表現(xiàn)為收入少或入不敷出導(dǎo)致生活困難，其貧困程度稍緩于赤貧狀況；貧困風(fēng)險表現(xiàn)為家庭抗風(fēng)險能力弱，極易因災(zāi)難性支出陷入貧困境地，其貧困程度稍緩于低收入。赤貧人群具有相對穩(wěn)定性，通常由低保和特困供養(yǎng)人員構(gòu)成，這類人群大多處于社會“底層”，因缺乏勞動能力而難以就業(yè)；低收入群體通常具有較高的流動性，一般由非正規(guī)就業(yè)的低收入者和剛性支出超出家庭可承受范圍而導(dǎo)致入不敷出者兩類人群組成；貧困風(fēng)險人群則具有偶發(fā)性，潛在規(guī)模較大，人群更為復(fù)雜。

二是貧困形態(tài)具有多樣性。絕對貧困通常表現(xiàn)為收入型貧困，而相對貧困則更趨多樣化：（1）剛性支出型貧困。隨著房價的快速上漲，部分低收入家庭住房負(fù)擔(dān)加重，并擠占了基本生活支出，導(dǎo)致家庭陷入困境；此外，由于當(dāng)前醫(yī)療保障體系尚不完善，困難家庭成員一旦患上重特大疾病，極易導(dǎo)致個人醫(yī)療支出快速增加，造成支出型貧困。（2）“工作貧困”（working poor）。這類群體在絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)下很難被納入到貧困范疇，但其生活確實較為困難。造成工作貧困的原因包括：一是個人原因，如工資收入低、就業(yè)困難和就業(yè)不穩(wěn)定；二是家庭原因，如家庭成員勞動參與率低、家庭供養(yǎng)負(fù)擔(dān)重（張盈華，2016）。有學(xué)者測算后發(fā)現(xiàn)，我國工作貧困者的比例接近30%；如果從家庭收入角度來看，工作貧困家庭的比例達(dá)到40%（姚建平，2016）。（3）脫貧而未脫困者。在相對貧困人口中，仍存在已擺脫絕對貧困狀態(tài)，但因家庭抗風(fēng)險能力弱，人力資本低，市場競爭能力較差，而長期處于一種脆弱狀態(tài)，無法依靠自身的力量脫離困境，形成貧困陷阱。（4）生計脆弱。這部分家庭大多數(shù)時間處于貧困線之上，有較為穩(wěn)定的工作，但是家庭生計脆弱，抗風(fēng)險能力低，面臨偶發(fā)事件或突發(fā)事件時極易陷入無助的境地。如2019年底爆發(fā)的新冠疫情對農(nóng)民工家庭、靈活就業(yè)人群、旅游餐飲等從業(yè)人員造成較大沖擊，部分家庭的基本生活受到較大影響。

三是救助需求呈現(xiàn)多樣性。具體表現(xiàn)為：（1）生存型需求下降，發(fā)展型需求上升。隨著生活水平的逐步提高和社會保障體系的逐步完善，困難群體得到的保障待遇也水漲船高，基本生存得到強力保障。由此，困難群體的生存型需求開始下降，而教育救助、就業(yè)救助等需求在快速增長。（2）物質(zhì)型需求較為平穩(wěn)，服務(wù)型需求激增。人口老齡化和高齡化帶來老年人生理機能的下降和健康狀況的惡化，進而導(dǎo)致對照料服務(wù)需求的增加。困難家庭對養(yǎng)老服務(wù)，特別是對托老所、養(yǎng)老護理機構(gòu)及社區(qū)長期護理服務(wù)等提出了更緊迫的需求。一方面家庭規(guī)模的小型化，核心家庭的獨生子女父母已經(jīng)陸續(xù)進入老年期，傳統(tǒng)的子女養(yǎng)老在現(xiàn)實面前難以為繼，傳統(tǒng)家庭護理模式正面臨巨大挑戰(zhàn)；另一方面，貧困家庭承擔(dān)老年人日常照料服務(wù)的能力非常有限，更不用說專業(yè)機構(gòu)提供的長期護理服務(wù)，因此亟需通過多渠道幫扶力量分擔(dān)貧困老年人日常生活照料及長期護理服務(wù)成本。（3）健康需求快速增加。困難群體中患有慢性疾病的比重在逐年上升，多重殘疾造成的自理障礙程度高且影響持久。因而健康醫(yī)療幫扶成為困難群體迫切需求。（4）社會融入需求增加?，F(xiàn)行社會救助以現(xiàn)金保障為主，缺少人文關(guān)懷，導(dǎo)致受助對象的社會排斥感和相對剝奪感日漸增強，“吃低?！焙汀拔灞簟背蔀樨毟F和無能的標(biāo)簽，導(dǎo)致貧困人口的社會融入受阻。

四是治理目標(biāo)的雙重性。相對貧困既具有“貧困”內(nèi)涵，也具有“收入不平等”的特性，由此決定了相對貧困治理的復(fù)雜性。相對貧困治理與絕對貧困治理有著相同的目標(biāo)，即消除貧困，但相對貧困含有社會比較的意味，與社會排斥、社會歧視、相對剝奪、邊緣化、脆弱性、無話語權(quán)、不平等及污名化等概念關(guān)聯(lián)，并非一個純經(jīng)濟概念。同時，隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高和收入差距的擴大，民眾對貧困的敏感度提高，對貧困的忍耐性不斷下降，底層群眾難免由于心態(tài)失衡而加劇“仇富”心理，成為社會和諧穩(wěn)定的隱憂。因此，改善收入分配狀況亦是相對貧困治理的重要目標(biāo)。相對貧困治理需要平衡“貧困”和“收入不平等”兩個目標(biāo)。既要防止過于關(guān)注“收入不平等”而忽視了“貧困”，也要防止過于關(guān)注“貧困”內(nèi)核而忽視了“收入不平等”。相對貧困治理的價值取向之一是將資源向最為困難的群體傾斜，但是它并不意味著慷慨的扶貧計劃（甚至是平等的社會）；相對貧困治理的另一個價值取向是改善收入不平等，從而改善底層的收入狀態(tài)，但是也要防止滑向平均主義。

三、基于新公共管理建構(gòu)相對貧困治理范式

（一）貧困治理范式需要適應(yīng)新形勢

為解決絕對貧困問題，我國在農(nóng)村進行了大規(guī)模扶貧開發(fā)并實施精準(zhǔn)脫貧，同時建立和完善城鄉(xiāng)兜底保障制度，形成了絕對貧困治理的“中國范式”。絕對貧困治理范式呈現(xiàn)出如下特征：首先，目標(biāo)瞄準(zhǔn)于赤貧群體并解決其基本生存問題。赤貧群體面臨“吃不飽、穿不暖”等生存困境，是絕對貧困群體的“核心”，亦是絕對貧困形態(tài)下反貧困政策的“靶心”。其次，政府主導(dǎo)下的反貧困工作模式。反貧困工作模式以行政動員為主，社會力量參與空間有限；反貧困措施以經(jīng)濟政策為主，社會政策為輔，經(jīng)濟政策主要依賴于經(jīng)濟增長對貧困人口的“涓滴效應(yīng)”（霍萱、高琴、楊穗，2019），社會政策則以現(xiàn)金救助為主。最后，政府導(dǎo)向的服務(wù)遞送。在政府的強勢主導(dǎo)下，采用社會動員方式，由各級政府或經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)起服務(wù)遞送職能，專業(yè)社會組織作用發(fā)揮的不夠。

隨著貧困形態(tài)及貧困人口救助需求的變化，基于絕對貧困的治理范式面臨一系列的挑戰(zhàn)：第一，貧困人口多樣化救助需求難以得到滿足。個體需要因受到環(huán)境、習(xí)俗、認(rèn)知等影響而存在差異，但在絕對貧困治理范式下，由于社會力量參與不足，受助者的個性化需求難以得到滿足。隨著我國生活救助和各項專項救助待遇水平的不斷提高，困難群眾生活條件持續(xù)改善，對物質(zhì)保障需求開始降低，但托老服務(wù)、生活照料、長期護理、心理慰藉、社會關(guān)系促進及學(xué)齡兒童托管等服務(wù)型需求難以得到有效滿足。第二，福利懸崖持續(xù)抬升?，F(xiàn)行反貧困制度安排重在保障生存權(quán)，通過建立和完善社會安全網(wǎng)保障公民的基本生活。這種保障方式簡單易行，保障效果立竿見影，但忽視了被救助者及其家庭的能力建設(shè)，被救助著大多文化程度低、缺乏專業(yè)技能、風(fēng)險承受能力弱，兜底保障雖使他們脫離了生存困境，但無法幫助其實現(xiàn)自立自助。此外，最低生活保障制度實行的“補差”制度相當(dāng)于征收了100%的稅，對受助者的就業(yè)激勵產(chǎn)生負(fù)面影響?；诘捅ＹY格的“福利疊加效應(yīng)”使得受助對象產(chǎn)生強烈的依賴心理（林叢，2019）。第三，制度的公平性受到?jīng)_擊。在絕對貧困治理范式下，有限的救助資源向絕對貧困人口傾斜，這加劇了其他群體的相對剝奪感。這種剝奪感主要來自兩個方面：一是貧困對象與貧困邊緣群體的福利反轉(zhuǎn)。隨著我國社會救助制度的逐步完善和低保標(biāo)準(zhǔn)的連年增長，低保對象、特困供養(yǎng)人員與貧困邊緣群體的生存狀況出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，并形成福利懸崖①以北京市為例，理論上講一家三口低保戶1年能享受到的待遇包括：39600元低保金+1800元供暖補貼+4500元教育救助+9900元臨時救助+1560元醫(yī)療保險繳費補助+最高16萬元醫(yī)療救助+18000元住房補貼，合計超過20萬元。除上述現(xiàn)金補貼之外，還包括：優(yōu)先獲得廉租住房；減免個人自付的醫(yī)療費用；優(yōu)先進行家庭無障礙改造；優(yōu)先獲得慈善救助及優(yōu)先獲得公共服務(wù)等。。二是貧困人群與一般人群持續(xù)擴大的收入差距。我國居民人均可支配收入基尼系數(shù)長期高位運行，這強化了中低收入階層的相對剝奪感，盡管他們也是整個經(jīng)濟社會發(fā)展的受益群體，但在與高收入群體進行比較時，容易出現(xiàn)身處劣勢甚至受到不公平待遇的認(rèn)知，因而產(chǎn)生被剝奪的主觀感受。

因此，完善絕對貧困治理范式，建構(gòu)與相對貧困相適應(yīng)的新治理范式成為當(dāng)務(wù)之急。但是，當(dāng)前對相對貧困的問題屬性仍然存在爭議。有學(xué)者從社會公正的角度論證了相對貧困的非正義性，認(rèn)為相對貧困違反了調(diào)劑原則、按貢獻分配的原則（事后的原則）和機會平等的原則（事前的原則），屬于“不公正的貧困”。還有少數(shù)情況下屬于“公正的貧困”，但會對市場經(jīng)濟產(chǎn)生損害。因此，無論是“不公正的貧困”還是“公正的貧困”均是需要解決的問題（吳忠民，2000）。另一些學(xué)者則認(rèn)為，無論財富如何，對處于不平等的最底層都是有害的，而造成底層財富的不平等不是窮人自己的過錯，而是不公平競爭或因為固化的社會流動造成的（Spicker，2012）。還有一些學(xué)者則將相對貧困視為不平等，（左停、賀莉、劉文婧，2019；高強、孔祥智，2020），而不平等在一定程度上是可以接受的，因而相對貧困只是一個值得關(guān)注的“議題”（issue）而非一個社會問題（Green D.C，1990）。

對相對貧困的不同理解以及相對貧困自身的復(fù)雜性導(dǎo)致了貧困治理價值取向的不同。除少數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以沿襲絕對貧困治理范式（韓廣富、辛遠(yuǎn)，2020）外，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為相對貧困的治理需要從超常規(guī)社會動員向常規(guī)制度化治理轉(zhuǎn)變（張克俊、杜嬋，2020；王曉毅，2020）。但對于轉(zhuǎn)變的方向存在明顯差異，概括起來主要有收入分配取向（顧海英，2020；章元、段文，2020）、安全網(wǎng)取向（李綿管、岳經(jīng)綸，2020；張浩淼，2020；李志明，2020）和發(fā)展取向（張克俊、杜嬋，2020；王思斌，2020）。

（二）基于新公共管理的相對貧困治理范式

20世紀(jì)80年代，面對政府角色日益膨脹及僵化的官僚體制，在信息技術(shù)革命、經(jīng)濟全球化和財政危機沖擊下，以英國為首的西方發(fā)達(dá)國家掀起了一場以追求“經(jīng)濟、效率和效益”為目標(biāo)的“政府再造運動（reinventing government）”，即由傳統(tǒng)公共行政模式轉(zhuǎn)向新公共管理模式。圍繞“重新界定政府、市場和公民關(guān)系”這一主線，通過重新定位政府職能、轉(zhuǎn)變公共服務(wù)提供方式、引入私營部門管理技術(shù)以及變革政府管理體制等改革實踐，最終形成“新公共管理（New Public Management）”理論（Gruening，2001）。其核心理念包括：一是將私營部門管理方式引入公共部門，致力于打造“具有企業(yè)家精神的政府（entrepreneurial government）”，采用項目預(yù)算、績效評估、有限任期、“成本-效益”分析及顧客至上等舉措重塑公共管理實踐。二是政府職能在于“掌舵”而非“劃槳”，即打破政府壟斷公共物品（或服務(wù)）供給和包攬過多社會公共事務(wù)的局面，讓企業(yè)、社會組織等力量發(fā)揮更大作用。三是為“顧客”提供回應(yīng)性服務(wù)（responsive service）。一方面，將公民視為顧客，改變過去公共物品的生產(chǎn)（供給）由生產(chǎn)者而非消費者說了算的局面；另一方面，關(guān)注顧客的差異化和個性化需求并賦予其“用腳投票”和自由選擇服務(wù)的機會，從而確保公共服務(wù)的提供符合顧客偏好的同時更加高質(zhì)、高效。四是放松以往嚴(yán)格的行政規(guī)制而引入嚴(yán)明的績效控制，即相較于投入和過程，更加關(guān)注結(jié)果和產(chǎn)出（Hood，1991；陳振明，2000）。

新公共管理為相對貧困的治理提供了新思路。從貧困治理過程看，貧困治理主要由資源籌集、服務(wù)提供、貧困對象接受服務(wù)以及服務(wù)效果評估等階段構(gòu)成，與之相對應(yīng)，貧困治理的核心要素可概括為反貧困主體、服務(wù)遞送、反貧困客體和績效評價四個方面。無論是解決絕對貧困問題，還是解決相對貧困問題，均離不開上述基本要素，但從解決思路看，兩者存在顯著區(qū)別（見表1）。在貧困治理念方面，絕對貧困治理基于傳統(tǒng)公共行政理論奉行的“父愛主義（paternalism）”，政府承擔(dān)了扶貧濟困的主要職責(zé)甚至全部責(zé)任，“有困難找政府”成為大多困難群體的第一選擇，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了“保姆式扶貧”和“保姆式救助”（謝云沖、曾才根，2019）。而基于新公共管理的相對貧困治理則強調(diào)福利多元主義（welfare pluralism）理念，認(rèn)為福利是全社會的產(chǎn)物，任何單一主體（包括政府）均不能滿足社會的福利需求，需要國家、市場、家庭及志愿組織等共同參與，形成“政府主導(dǎo)、多元參與”機制。以“多元主義（pluralism）”為基礎(chǔ)的相對貧困治理在嚴(yán)格區(qū)分政府、社會和家庭的責(zé)任的基礎(chǔ)上，主張采取政府購買服務(wù)的方式，發(fā)揮社會力量作用并使之參與到貧困治理中，同時亦要求家庭承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

表1 絕對貧困和相對貧困治理范式的要素比較

基于新公共管理理念，建構(gòu)相對貧困治理范式，需要在以下幾個方面進行轉(zhuǎn)向。

首先，貧困治理主體需要從“官僚導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“顧客導(dǎo)向”。在絕對貧困治理中，政府扮演了福利提供者和服務(wù)遞送者雙重角色，服務(wù)遞送均呈現(xiàn)“官僚導(dǎo)向”，提供的是標(biāo)準(zhǔn)化的菜單式服務(wù)，顧客（受助對象）沒有選擇的余地。在相對貧困背景下，以管理者為中心的服務(wù)遞送模式將難以滿足貧困人口多樣化和個性化的服務(wù)需求。新公共管理理論強調(diào)公共服務(wù)供給要充分發(fā)揮市場競爭機制的作用，并以顧客為導(dǎo)向，政府主要承擔(dān)委托和監(jiān)管職責(zé)，在綜合評估顧客需求的情況下通過購買專業(yè)社會組織服務(wù)為顧客提供專業(yè)化和個性化服務(wù)。

其次，貧困治理客體需要從“供給導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“需求導(dǎo)向”。在絕對貧困背景下，政府通常把貧困人口看成是一個同質(zhì)化整體，政府關(guān)注的是貧困的整體特征及貧困人口的社會化需求，因此貧困人口只能被動地接受政府提供的較為有限的服務(wù)甚至單一的現(xiàn)金救助。前已述及，相對貧困人口呈現(xiàn)出較為明顯的分層，不僅包括絕對貧困人口還擴展到低收入群體和貧困風(fēng)險人群，上述三類人群呈現(xiàn)倒金字塔形分布，社會救助需求呈現(xiàn)較為明顯的差別。因此相對貧困解決機制也需要根據(jù)不同人群的需求而有所側(cè)重。在新公共管理理論中，政府以“顧客”（貧困家庭和貧困個體）的需求為導(dǎo)向，并根據(jù)他們不同的需要提供個性化服務(wù)，或與專業(yè)的社會組織合作，采取個案幫扶方式為救助對象提供“對癥”服務(wù)，從而幫助貧困群體表達(dá)并實現(xiàn)他們的利益和訴求。此外，新公共管理理論認(rèn)為，符合公共利益的政策或計劃，只有借助集體努力與協(xié)作，才能最有效、最大化地得以落實，因而在構(gòu)建相對貧困長效解決機制的過程中，政府有必要與貧困家庭及個體積極開展合作，在可能的情況下由他們來選擇服務(wù)提供者，從而克服過去被動接受政府安排的弊端。

最后，貧困治理績效評價從“過程導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“結(jié)果導(dǎo)向”。傳統(tǒng)行政模式由過程和規(guī)則驅(qū)動，要求政府工作人員或服務(wù)提供者嚴(yán)格按照既定規(guī)則辦事，重過程勝于結(jié)果。而新公共管理以結(jié)果為導(dǎo)向，是對傳統(tǒng)行政模式重程序規(guī)則不重實際結(jié)果、重投入不重產(chǎn)出的糾正，績效評估也因此被賦予結(jié)果為本的實踐導(dǎo)向。在絕對貧困治理中，2014年，國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于加強和改進貧困縣考核工作指導(dǎo)意見》中提出以經(jīng)濟發(fā)展、人口脫貧率、生態(tài)環(huán)境保護和居民生活改善等脫貧結(jié)果指標(biāo)作為考核依據(jù)，但實際工作中一些地方仍陷入“痕跡管理”和“過度檢查”等形式主義窠臼。面對更為復(fù)雜的相對貧困治理，除進一步完善考核指標(biāo)，更需要在實際工作中克服上述不足，從而確保貧困人口真正受益。

四、基于新公共管理建構(gòu)相對貧困治理機制

（一）基于要素的相對貧困治理機制

貧困治理包括了治理主體、服務(wù)遞送、績效評價等要素，基于新公共管理的相對貧困治理范式更加強調(diào)治理主體的多元性、服務(wù)遞送的專業(yè)性和績效評價的結(jié)果導(dǎo)向，為此需要加強以下幾個方面的機制建設(shè)。

一是完善多元參與機制。相對貧困致貧原因更加復(fù)雜、治理難度更大，單一主體和“菜單式”救助難以滿足困難群體多樣化、個性化的幫扶需要。為此，相對貧困治理必須超越對傳統(tǒng)行政治理的依賴，構(gòu)建增進市場、激活社會的新治理模式，發(fā)揮行政、市場和社群三大機制的協(xié)同之效（顧昕，2019）。首先，繼續(xù)發(fā)揮政府在相對貧困治理中“元治理”功能。對于復(fù)雜的、涉及巨大資金投入的治理行動，若缺乏政府的合法性認(rèn)可及資金投入，則很難啟動。實際上，在我國，反貧困政策頂層設(shè)計、資源整合以及不同主體間分歧調(diào)停均離不開政府。其次，更好發(fā)揮市場主體資源配置優(yōu)勢。針對發(fā)展能力不足的貧困地區(qū)和貧困人口，尤其是產(chǎn)業(yè)幫扶項目，必須借助龍頭企業(yè)的帶動，在克服市場距離瓶頸的同時為低收入人群提供就業(yè)崗位。再次，拓展社會力量參與相對貧困治理的邊界。社會組織在貧困治理中天然具有優(yōu)勢并已形成慈善救助、增權(quán)賦能和崗位開發(fā)三種典型路徑（陳成文、陳建平，2018）。截至2019年年底，中國社會組織86.7萬個，慈善組織超過7500個，持證社工53.1萬人，在扶貧濟困和助學(xué)助殘等領(lǐng)域發(fā)揮了一定作用（朱健剛、嚴(yán)國威，2020），但欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會組織發(fā)育水平及貧困人口的自組織程度仍亟待提高。在相對貧困治理中，應(yīng)進一步擴大社會組織作用空間，使之參與到低收入人群信息采集、大救助數(shù)據(jù)庫建設(shè)及提供照料護理和心理慰藉等救助服務(wù)領(lǐng)域。最后，重視貧困家庭及個體的“參與式”貧困治理：在制定反貧困政策前充分調(diào)研，聽取低收入群體的心聲和建議，使反貧困政策更“接地氣”；做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，對有勞動能力的救助對象設(shè)置最長救助時限并設(shè)置工作或教育、培訓(xùn)要求，對存在欺詐行為的受助者進行懲處；將個人努力與恰當(dāng)?shù)闹贫燃钕嘟Y(jié)合，在低收入家庭通過努力實現(xiàn)就業(yè)、增收或升學(xué)時，及時予以正向反饋和一定激勵，從而最終將脫貧脫困內(nèi)化為困難群眾的自覺意愿和主動行動（迪帕·納拉揚等，2001）。

二是完善政府購買服務(wù)機制。購買服務(wù)是新公共管理理論所倡導(dǎo)的政府“掌舵者”功能的直接體現(xiàn)，其優(yōu)勢主要包括：提供更具回應(yīng)性的服務(wù)、專業(yè)人才集聚、對顧客需求敏感、較低的交易成本及免稅身份、創(chuàng)新性以及關(guān)注公共利益等（岳經(jīng)綸、謝菲，2013）。2017年9月，民政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù) 加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力的意見》，對地方政府社會救助服務(wù)購買起到極大推動作用，部分省市亦相繼出臺多項規(guī)定①2018年，北京市民政局、北京市編辦、北京市財政局和北京市人社局共同下發(fā)《關(guān)于積極推行政府購買服務(wù)進一步加強基層社會救助經(jīng)辦服務(wù)能力建設(shè)的實施意見（京民社救發(fā)〔2018〕313號）》，對政府購買服務(wù)的購買主體、購買內(nèi)容、承接主體、購買機制及經(jīng)費保障問題以及提升基層救助經(jīng)辦能力的舉措做了詳細(xì)規(guī)定；2019年，北京市委社會工作委員會、北京市民政局、北京市財政局編制了《關(guān)于印發(fā)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的通知》，將社會救助對象的信息采集、家計調(diào)查、醫(yī)療照護、心理疏導(dǎo)、助學(xué)幫扶等服務(wù)，流浪乞討救助對象信息收集核查、護送返家等服務(wù)，家暴受害人、拐賣受害人心理疏導(dǎo)、法律援助等庇護服務(wù)，兒童福利和維權(quán)服務(wù)、兒童福利基礎(chǔ)調(diào)查、評估監(jiān)管、能力提升指導(dǎo)等納入政府購買服務(wù)的范圍。。相對貧困致貧原因更復(fù)雜、表現(xiàn)形式更多樣、人員需求更多元。因此，相對貧困治理購買服務(wù)機制仍需完善：首先，拓展政府購買服務(wù)內(nèi)容?！兑庖姟分赋?，政府向社會力量購買的社會救助服務(wù)包括事務(wù)性工作和服務(wù)性工作兩類。前者主要包括家計核查、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣傳等；后者主要包括照料護理、心理疏導(dǎo)和資源鏈接等。在事務(wù)性工作方面，家計核查是精準(zhǔn)識別救助對象的前提，但因其較高的專業(yè)性和潛在的沖突性導(dǎo)致許多經(jīng)辦人員面臨著“核查難”。因此，需引入第三方機構(gòu)進行家計核查，即：受民政部門核對中心委托，負(fù)責(zé)低收入家庭經(jīng)濟狀況核對工作以及與低保家庭經(jīng)濟狀況核對工作有關(guān)的各類政策發(fā)展動態(tài)的跟蹤和研究并對日常信息的收集、整理、分析；在服務(wù)性工作方面，則需加強對救助對象的個性化幫扶并由政府向社會組織購買服務(wù)，主要包括：評估救助對象需求并據(jù)此設(shè)計救助方案；為救助對象提供個性化和專業(yè)化的咨詢、輔導(dǎo)與陪護等服務(wù)；評估救助對象優(yōu)勢，挖掘其自身潛能，助其自立；幫助救助對象鏈接并運用存在于家庭、社區(qū)、政府部門及其他社會組織中的各種社會資源。其次，完善購買服務(wù)的績效評價機制。績效評估是政府購買服務(wù)機制的重要組成部分，包括財政資金使用績效和承接主體的服務(wù)績效評估。實踐中，政府購買常存在“重購買，輕監(jiān)管”且監(jiān)管流于形式的問題，其原因在于評估關(guān)注產(chǎn)出甚于關(guān)注服務(wù)質(zhì)量，且第三方評估機構(gòu)本身亦存在能力不足（岳經(jīng)綸，2020）。一個完善的政府購買服務(wù)績效評價機制應(yīng)包括價值維度、核心要素和量化指標(biāo)，基于此，本文提出包含以下三個維度的相對貧困治理購買服務(wù)績效評估體系：（1）公共性：購買行為是否從救助對象利益出發(fā)、購買過程是否公開透明、是否存在尋租行為、社會監(jiān)督反饋情況；（2）有效性：服務(wù)購買是否及時、承接服務(wù)的社會組織是否具備專業(yè)資質(zhì)和成本控制能力、能否有效完成政府委托、資金使用是否合理、承接方提供的服務(wù)供給是否對癥、顧客需求滿足程度；（3）回應(yīng)性：受助對象是否滿意以及其他利益相關(guān)者的評價（劉素仙，2017）。最后，加強政府購買服務(wù)的經(jīng)費保障。當(dāng)前，雖然各地在政府購買救助服務(wù)方面進行了積極探索，但其整體進度依然較緩，原因之一在于經(jīng)費投入力度不夠。具體表現(xiàn)為：部分省份雖通過規(guī)定社會救助服務(wù)購買經(jīng)費占當(dāng)年社會救助資金最高比例的方式明確了列支比例①湖南省規(guī)定，政府購買民政服務(wù)從社會救助專項中安排的購買服務(wù)資金不得超過當(dāng)年社會救助專項資金總量的2%。來源：湖南省民政廳《關(guān)于推進政府購買服務(wù)加強基層民政經(jīng)辦服務(wù)能力的實施意見》，http://mzt．hunan．gov．cn/mzt/xxgk/zcfg/wj/201810/t20181024_5148047．html。，但仍存在列支比例偏低、單個購買項目資金投放規(guī)模小且周期較短等問題；地區(qū)投入和發(fā)展不平衡，投入較多的東部地區(qū)發(fā)展較快，中西部地區(qū)發(fā)展較慢，部分地區(qū)甚至未將社會救助服務(wù)購買列入政府預(yù)算；部分地區(qū)則對社會救助事務(wù)性工作和服務(wù)性工作購買經(jīng)費作出嚴(yán)格區(qū)分，極大限制了購買服務(wù)內(nèi)容。因此，要加強經(jīng)費投入，提高政府購買服務(wù)經(jīng)費的列支比例并將其更多投向規(guī)模大、周期長的項目以提高資金使用效能；對財政能力弱但貧困人口多、服務(wù)需求廣的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要提高中央財政支持力度；取消事務(wù)性和服務(wù)性工作購買限制，靈活安排經(jīng)費。

三是建立“結(jié)果導(dǎo)向”的績效評價機制。絕對貧困治理中的績效考核存在較多弊端。有的地方推崇“痕跡管理”，將文字材料、表格圖片等作為績效考核和應(yīng)對上級檢查的主要手段，名目繁多的各類檢查不僅令基層工作者不堪重負(fù)更令扶貧效果大打折扣。第三方評估存在“走過場”現(xiàn)象，出現(xiàn)“內(nèi)部化”購買行為（齊海麗，2020）。同時，愈發(fā)嚴(yán)厲的問責(zé)機制使得基層政府開始尋求“自?！保幢е岸嘧龆噱e，少做少錯，不做不錯”的心態(tài)，寧可“漏?！币步^不“錯?！?，導(dǎo)致原本可能符合救助條件的困難群體被拒之門外。此外，貧困治理中“柔性”管理被科學(xué)主義取代，簡單地套用可量化的指標(biāo)、表格和程式對治理效果進行考核，導(dǎo)致基層工作者自由裁量權(quán)被極大壓縮，降低了制度運行效率（楊立雄，2018）。相對貧困治理范式下的績效評價機制應(yīng)以結(jié)果為導(dǎo)向，克服形式主義的過程考核，改進并簡化貧困治理效果的考核指標(biāo)；在績效考核追求科學(xué)準(zhǔn)確的同時堅守人文情懷，適當(dāng)考慮現(xiàn)實情況的復(fù)雜性、貧困的“模糊性”、基本貧困治理的復(fù)雜性以及貧困家庭的多樣性，減少對貧困治理主體尤其是基層工作人員的條框束縛，在條件成熟時建立容錯和免責(zé)制度，從而更好激發(fā)基層工作者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（二）基于人群的相對貧困治理機制

相對貧困人口更為復(fù)雜，它包括了絕對貧困人口和貧困邊緣人口，各類貧困人口的貧困程度有所不同，貧困類型有所區(qū)別，救助需求呈現(xiàn)層次性。基于新公共管理的“顧客導(dǎo)向”理念，在相對貧困治理中需要根據(jù)不同人群的需求完善相應(yīng)的機制。

首先，強化兜底保障機制。相對貧困人口不僅包含絕對貧困人口，還包括那些低標(biāo)準(zhǔn)下脫貧但仍存在返貧風(fēng)險的邊緣人口。而在資源有限的情況下，即使擴大貧困治理范圍，仍然要將資源向最為困難的群體傾斜。因此，相對貧困治理體系仍應(yīng)繼續(xù)強化社會救助兜底保障功能。當(dāng)前，我國最低生活保障人數(shù)持續(xù)減少，基礎(chǔ)性地位受到?jīng)_擊，因此建立兜底保障機制的重點是改革最低生活保障制度：一是將資格線與救助線分離，擴大兜底保障范圍。資格線是衡量家庭或個人是否符合被救助的標(biāo)準(zhǔn)，救助線是計算家庭或個人領(lǐng)取救助待遇的標(biāo)準(zhǔn)，二者通常是分離的。隨著我國進入中高等收入國家，貧困判斷標(biāo)準(zhǔn)和低保救助標(biāo)準(zhǔn)必然會提高。但現(xiàn)行低保制度中二者是一致的，意味著提升低保標(biāo)準(zhǔn)，必然同等程度提升救助標(biāo)準(zhǔn)，這不僅會造成財政支出增長，而且會抬升福利懸崖并加劇福利依賴。因此，要將資格線與救助線分離，在遵循救助標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的情況下適當(dāng)降低資格門檻從而使更多困難群體能得到兜底保障。二是基于家庭結(jié)構(gòu)實施分類保障，提高制度公平性?，F(xiàn)行低保制度以家庭為單位進行保障，并未區(qū)分家庭結(jié)構(gòu)和類型，這對于殘疾人家庭、多子女家庭、單親家庭及病患家庭等是不公平的，這類家庭即使收入水平高于貧困線，但其實際生活水平并未擺脫貧困。因此，低保制度應(yīng)以家庭結(jié)構(gòu)為基準(zhǔn)，遵循兒童優(yōu)先、強弱有別和積極福利原則，實行差別化救助，救助標(biāo)準(zhǔn)則按家庭貧困等級確定。三是“物質(zhì)+服務(wù)”，提高救助針對性。在相對貧困理念指導(dǎo)下，社會救助手段應(yīng)向幫扶轉(zhuǎn)型。相較于現(xiàn)行社會救助，幫扶的內(nèi)涵更深、外延更廣：在幫扶主體方面，政府是當(dāng)然責(zé)任者，市場力量和社會力量是有益補充和不可或缺的合作伙伴；在幫扶內(nèi)容方面，包括了生活、生產(chǎn)、社會參與及權(quán)益保障等方面；在幫扶方法方面，包括了資金支持、購買服務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)及能力提升等；在幫扶管理方面，包括困難群體識別、幫扶資金籌集與分配、幫扶效果評估及幫扶監(jiān)管等環(huán)節(jié)，最終的幫扶效果則通過救助幫扶供需匹配機制實現(xiàn)。

其次，建立生計發(fā)展機制。低收入家庭雖已擺脫絕對貧困，但仍具有家計脆弱、發(fā)展無力等特征，存在較高的返貧風(fēng)險，甚至陷入“低發(fā)展陷阱”。因此，應(yīng)設(shè)法提高其可持續(xù)生計發(fā)展能力和貧困風(fēng)險應(yīng)對能力。具體路徑包括：（1）提升低收入人群就業(yè)競爭力緩解工作貧困。文化程度偏低、缺乏技能是許多低收入人群就業(yè)困難且不穩(wěn)定的主要原因?；诖耍沙浞掷卯?dāng)前豐富的職業(yè)教育、開放教育及技能培訓(xùn)資源，為符合條件的低收入群體提供教育或培訓(xùn)，從而使他們掌握足以謀生的技能。同時，對接專業(yè)社工組織提供全程、持續(xù)性的就業(yè)服務(wù)，在完成培訓(xùn)后，積極幫助他們鏈接資源、并提供求職指導(dǎo)，使其能真正走上就業(yè)崗位。面對工作貧困，一方面應(yīng)加快建設(shè)更加開放的勞動力市場，逐步消除因城鄉(xiāng)、戶籍、身份等導(dǎo)致的勞動力市場區(qū)隔；另一方面，要進一步加強《勞動合同法》和《社會保險法》執(zhí)法檢查，強化對工作貧困群體的勞動保障，提高勞動合同簽訂率及社會保險參保率并加強最低工資落實力度。此外，可逐步建立社會照顧制度，包括：0-3歲嬰幼兒照護服務(wù)、失能老人社區(qū)集中供養(yǎng)及殘疾人托養(yǎng)服務(wù)等，從而提高其勞動供給時間和效率，使其能夠獲得更高收入。（2）完善針對特殊人群的福利制度。社會福利是預(yù)防貧困的制度安排。從國際經(jīng)驗看，老年人、殘疾人和兒童要依靠建立完善的福利制度降低其貧困風(fēng)險。目前，中國多數(shù)省市已建立高齡老人津貼制度、殘疾人“兩項補貼”制度及困境兒童教育救助等制度，但仍有較大改進空間。為此，建議在以下幾個方面加以改進：逐步建立面向老年人和殘疾人的普惠性福利服務(wù)制度，向中低收入家庭的老年人和殘疾人傾斜；將面向困境兒童和孤殘兒童的福利逐步擴展到全體兒童；強化以家庭為基礎(chǔ)的社會支持，通過支持家庭，有效發(fā)揮監(jiān)護人或代理人的功能；緩解家庭剛性支出壓力，建立低收入家庭生活負(fù)擔(dān)減免制度，減輕其生活支出壓力。（3）重視家庭資產(chǎn)建設(shè)。為低收入者建立資產(chǎn)賬戶，將津貼或救助金注入家庭賬戶；適度降低社會救助準(zhǔn)入條件中對家庭財產(chǎn)的限制性規(guī)定，加大普惠金融服務(wù)惠及低收入家庭的力度，對有意愿自主創(chuàng)業(yè)及自備營收工具的家庭給予信貸支持；在資產(chǎn)賬戶成熟之后，將其單一的養(yǎng)老功能拓展為具有養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、救助及投資理財?shù)染C合功能的發(fā)展賬戶。

最后，改進收入分配機制。相對貧困本質(zhì)上是一個不平等問題，相對貧困治理既要讓絕對貧困者擺脫貧困，更要改善收入結(jié)構(gòu)，縮小收入差距。為此需要做好以下三個方面的工作：其一，以就業(yè)促增收。即多渠道創(chuàng)造就業(yè)崗位，并結(jié)合平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟和直播經(jīng)濟等新增長點，滿足更多就業(yè)需求；同時，借助小額信貸等方式加大對小微企業(yè)扶持力度和低收入人群創(chuàng)業(yè)支持力度，幫助農(nóng)民工等重點群體就業(yè)創(chuàng)業(yè)。其二，更加重視居民收入增長，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展、勞動報酬增長和生產(chǎn)率提高“兩個同步”；完善勞動、資本、知識、技術(shù)和管理等要素按貢獻決定報酬的機制并進一步提高財產(chǎn)性收入在城鄉(xiāng)居民收入中的占比。其三，發(fā)揮好稅收、社會保障等手段對在再分配中的調(diào)節(jié)作用，繼續(xù)擴大社會保險制度覆蓋面并完善針對低收入困難群體的轉(zhuǎn)移支付制度。擴大勞動要素在收入分配中的比重，縮小不斷擴大的居民收入差距和財富差距。

結(jié)語

經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)和社會安全網(wǎng)建設(shè)，我國形成了獨具特色的絕對貧困治理范式，絕對貧困治理取得了舉世矚目的成就。到2020年底，我國已消除絕對貧困，相對貧困治理成為今后面臨的主要問題。但是，目前學(xué)術(shù)界和實踐部門對相對貧困存在認(rèn)識誤區(qū)，相對貧困治理也存在價值取向之爭。從政策成熟度看，與絕對貧困治理政策相比，相對貧困治理政策仍然處于探索階段，部分地方甚至出現(xiàn)方向性錯誤。為此需要對相對貧困概念、特征、機制等進行深入研究，掌握絕對貧困與相對貧困的區(qū)別，在此基礎(chǔ)上逐步建構(gòu)起相對貧困治理范式?；谛鹿补芾砝碚?，本文從治理要素和貧困人群提出了建立和完善相對貧困治理機制的建議。基于治理要素的相對貧困治理機制改進建議包括：完善多元參與機制，加強購買服務(wù)機制，改進績效評價機制；基于貧困人群的相對貧困治理機制改進建議包括：強化兜底保障機制，建立生計發(fā)展機制，改進收入分配機制。