“多規(guī)合一”背景下重大交通設(shè)施“多審合一”的實(shí)踐

邵京　賀曉琴　沈磊杰

【摘要】結(jié)合《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南（試行）》，以杭紹甬高速公路（G92N杭州灣地區(qū)環(huán)線并行線）為例，對建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證需要重點(diǎn)注意的技術(shù)要點(diǎn)等進(jìn)行探索，為“多審合一”改革背景下建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審的合并論證提供參考。

【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一;多審合一;合并論證

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.039

1、引言

為落實(shí)黨中央、國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)[2019]2號）中規(guī)定，“將建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、用地預(yù)審意見合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、用地預(yù)審意見?！盵1]此前，浙江省自然資源廳提出“開展‘一次論證”，“將規(guī)劃選址論證報(bào)告、耕地保護(hù)暨占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證、節(jié)地評價(jià)報(bào)告和修改土地利用總體規(guī)劃方案歸并，編制一個(gè)論證報(bào)告，開展一次技術(shù)論證”[2]，并出臺《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南（試行）》[3]。規(guī)劃選址和用地預(yù)審作為建設(shè)項(xiàng)目空間準(zhǔn)入階段內(nèi)容相近的兩個(gè)審批事項(xiàng)，合并論證、辦理有利于提升自然資源部門空間治理能力;有利于促進(jìn)空間資源的優(yōu)化高效配置。在部、省“多規(guī)合一”、“多審合一”的背景下，建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證和辦理既是站位所在，也是使命所系[4]。杭紹甬高速公路（G92N杭州灣地區(qū)環(huán)線并行線）（以下簡稱“杭紹甬高速公路”）作為浙江省乃至全國的首條智慧高速公路，項(xiàng)目意義重大，也是浙江省試行規(guī)劃選址和用地預(yù)審“開展一次論證”較早的實(shí)踐探索，本文依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件，以此為例，對規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并論證（以下簡稱“合并論證”）報(bào)告編制中需要注意的技術(shù)要求進(jìn)行分析，對方法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和歸納，為更多合并論證報(bào)告的編制者提供參考和借鑒。

2、技術(shù)路線

2.1前期調(diào)查，識別建設(shè)項(xiàng)目的定位

明確項(xiàng)目類型、所處區(qū)位，并確定對項(xiàng)目選址有較大影響的因素。

2.2理清思路，制定合并論證的大綱

目前尚無全國范圍適用的合并論證編制指南，浙江省已率先組織起草了《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南（試行）》，并已正式發(fā)行。

根據(jù)該指南，報(bào)告內(nèi)容需涵蓋（1）項(xiàng)目概況、（2）初步選定選址意向、（3）規(guī)劃符合性分析、（4）選址合理性分析、（5）確定推薦方案的規(guī)模合理性分析以及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案分析、（6）結(jié)論、建議及項(xiàng)目用地規(guī)劃條件設(shè)定。[3]

2.3抓住重點(diǎn)，明確分析論證的要點(diǎn)

合并選址論證從區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、交通預(yù)測、旅游資源等方面論證建設(shè)的必要性;從強(qiáng)化底線約束、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間要素協(xié)同的角度出發(fā)，重點(diǎn)對以下五個(gè)方面的問題進(jìn)行論證[3]：

（1）是否穿越生態(tài)保護(hù)紅線、是否涉及自然保護(hù)地等;

（2）是否符合國士空間規(guī)劃;如若不符，提出規(guī)劃修改建議;

（3）選址方案比選及合理性分析;

（4）耕地保護(hù)暨占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田踏勘論證;

（5）規(guī)模合理性分析。

3、區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目合并論證技術(shù)分析

3.1項(xiàng)目概況

杭紹甬高速公路路線全長52.74km，全線設(shè)樞紐式互通3處，一般互通7處，服務(wù)區(qū)2處。主線全線設(shè)計(jì)速度擬定120km/h，預(yù)留提速至140km/h的土建條件[4]。

3.2合并論證重點(diǎn)內(nèi)容分析

3.2.1選址意向及推薦方案

本項(xiàng)目選擇的走廊帶已基本確定，杭州段和紹興段分別存在不同線位可供比選。

杭州段沿紅十五線進(jìn)入紹興市，線位比選的重點(diǎn)在起點(diǎn)位置;而紹興段由于跨越曹娥江處涉及到生態(tài)保護(hù)紅線的問題，線位比選的重點(diǎn)在能否避讓生態(tài)保護(hù)紅線。

在確保各段比選線位均符合空間準(zhǔn)入的前提下，分別從對城鎮(zhèn)空間布局的影響、區(qū)域交通的組織、對規(guī)劃及地面道路的影響、土地指標(biāo)占用情況等方面進(jìn)行方案初選，確定符合國土空間規(guī)劃、土地利用指標(biāo)及其他主要經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等綜合最優(yōu)的方案作為推薦方案。

3.2.2選址方案的符合性分析

規(guī)劃符合性分析包括重要控制性準(zhǔn)入分析（曹娥江生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入分析、占用永久基本農(nóng)田符合性分析、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)管控要求的符合性分析）、空間規(guī)劃符合性分析，經(jīng)過分析本項(xiàng)目符合規(guī)劃要求。

3.2.3選址方案的合理性分析

（1）占用永久基本農(nóng)田及生態(tài)保護(hù)紅線的合理性分析

從占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的不可避讓性論述。本項(xiàng)目作為線型工程，不可避免的占用耕地和永久基本農(nóng)田，具有一定的用地規(guī)模，但符合《公路工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔2011〕124號）;涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線，但具有不可避免性，符合環(huán)規(guī)財(cái)[2018]86號文中關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)定。

（2）系統(tǒng)的合理性分析

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目安全性、歷史文化影響、交通影響、市政配套等方面進(jìn)行論述。推薦方案各方面均合理。

（3）規(guī)模的合理性分析

土地總指標(biāo)、農(nóng)用地指標(biāo)、永農(nóng)補(bǔ)劃方案落實(shí)的合理性。推薦方案建設(shè)成本、施工難度等方面規(guī)模合理。

4、結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

本文結(jié)合《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南（試行）》，以杭紹甬高速公路這條全國首條智能高速公路為載體，將原本分屬兩個(gè)不同部門、分屬兩個(gè)不同專題的論證合二為一，是對“多規(guī)合一”背景下合并論證報(bào)告編制的一次意義重大的探索和嘗試。

4.2建議

（1）盡早介入

由于審批機(jī)制的原因，現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目，尤其是高速公路、鐵路等重大交通設(shè)施項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審基于工可評審后的方案展開，導(dǎo)致方案更多關(guān)注工程及投資，忽略了對城鎮(zhèn)空間的協(xié)調(diào)以及對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。隨著“多規(guī)合一”、“綠水青山就是金山銀山”深入人心，應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃選址和用地預(yù)審合二為一的作用，提前介入建設(shè)方案設(shè)計(jì)，強(qiáng)化從空間協(xié)調(diào)、用地協(xié)調(diào)的角度提出更為合理的選址方案，另一方面可盡量減少建設(shè)方案后期出現(xiàn)大幅度調(diào)整。

（2）加強(qiáng)控制

“多規(guī)合一”背景下，相關(guān)部門對“生態(tài)保護(hù)紅線”、“永久基本農(nóng)田保護(hù)線”、“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線”的管控將更加嚴(yán)格，項(xiàng)目的合法性要求越來越嚴(yán)謹(jǐn)和剛性。合并論證中，注重建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和可實(shí)施性的同時(shí)，應(yīng)以合法合規(guī)、嚴(yán)守底線為前提，統(tǒng)籌考慮生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等各類空間要素的協(xié)同。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)[2019]2號）[Z]

[2]浙江省自然資源廳《關(guān)于全面推行建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審合并辦理的實(shí)施意見》[Z]

[3]浙江省自然資源廳《浙江省建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址和用地預(yù)審論證報(bào)告編制技術(shù)指南（試行）》[Z]