創(chuàng)新券政策實施存在的問題及對策研究

趙越春 翟亞貞 陳玲娣 魏瀟吟

摘 要：2012年以來，國內(nèi)不少省市和地區(qū)紛紛推行創(chuàng)新券政策并加以實施。文章基于企業(yè)視角，根據(jù)南京市中小企業(yè)問卷調(diào)查的結(jié)果，對南京市創(chuàng)新券實施的成效及存在的問題進行研究，并對創(chuàng)新券政策及實施提出優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：中小企業(yè) 科技 創(chuàng)新劵政策

中圖分類號：F276.3 ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-053-03

自2012年9月江蘇省宿遷市首次實踐創(chuàng)新券以來，國內(nèi)不少省市和地區(qū)紛紛跟進推廣使用創(chuàng)新券，出臺創(chuàng)新券政策和管理辦法。然而，創(chuàng)新券還處在探索和試行時期，作為一種新型的主動創(chuàng)新方式，企業(yè)對創(chuàng)新券實施是否認同，創(chuàng)新券實施成效如何？創(chuàng)新券的實施存在哪些問題？如何進一步完善目前的創(chuàng)新券政策和管理舉措？針對這些問題，本文對南京市中小企業(yè)，通過問卷調(diào)查，從企業(yè)的視角對南京市創(chuàng)新券實施成效、存在的問題進行分析研究，并對進一步推行實施創(chuàng)新券政策提出建議。

一、南京市創(chuàng)新券政策

南京市于2014年9月17日正式頒布《南京市科技創(chuàng)新券實施管理辦法（試行）》，創(chuàng)新券發(fā)放對象為在本市注冊的具備企業(yè)法人資格的科技型中小微企業(yè)，創(chuàng)新券用于企業(yè)向高校、科研院所、相關(guān)科技平臺購買科技服務(wù)、科技成果以及實施科技成果轉(zhuǎn)化項目的相關(guān)科技創(chuàng)新支出。創(chuàng)新券在有效期內(nèi)一次性兌現(xiàn)，申請兌現(xiàn)時，要求企業(yè)科技創(chuàng)新實際支出額不低于創(chuàng)新券金額的4倍。

二、南京市創(chuàng)新券政策實施成效

本文通過問卷調(diào)查，從企業(yè)的視角來衡量創(chuàng)新券政策實施的成效。在南京市成果轉(zhuǎn)化中心（南京市創(chuàng)新券管理部門）的組織和大力支持下，我們開展了對中小企業(yè)的問卷調(diào)查工作。調(diào)查共回收問卷460份，有效問卷453份，有效回收率為98.5%。根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，中小企業(yè)對南京市創(chuàng)新券政策實施成效的評價如下：

1.創(chuàng)新券對企業(yè)創(chuàng)新發(fā)揮了積極作用。分別有83%、79.03%、76.16%、73.29%的企業(yè)認為創(chuàng)新券“提高了中小企業(yè)科技創(chuàng)新能力”“激勵中小企業(yè)開展產(chǎn)學(xué)研合作”“緩解了中小企業(yè)創(chuàng)新資源的不足”“激發(fā)科技服務(wù)提供者的積極性和主動性”。

2.創(chuàng)新券有效地促進了企業(yè)發(fā)展。多數(shù)企業(yè)認同創(chuàng)新券政策的實施給企業(yè)的發(fā)展帶來有利的影響。分別有84.55%、79.03%、76.16%、73.29%的企業(yè)認為創(chuàng)新券“緩解企業(yè)科技創(chuàng)新的資金壓力”“產(chǎn)業(yè)化能力提高”“知識產(chǎn)權(quán)形成”“長效創(chuàng)新合作機制的建立”。

3.企業(yè)對創(chuàng)新券政策執(zhí)行的滿意度較高。企業(yè)對創(chuàng)新券的實施滿意度較高，滿意及很滿意的企業(yè)占比98.02%。就實施過程中，企業(yè)對領(lǐng)券企業(yè)認定、兌付流程和用券范圍規(guī)定方面滿意度較高，滿意及很滿意的比例分別為98.68%、94.92%和93.38%。相對說來，企業(yè)對領(lǐng)券額度和用券比例方面滿意度略低，滿意及很滿意的比例分別為79.91%和85.91%。

三、創(chuàng)新券政策實施中存在的問題

根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，企業(yè)認為目前創(chuàng)新券政策及實施存在以下問題（見圖1）。具體分析如下：

（一）創(chuàng)新券的設(shè)計與使用范圍界定問題

1.創(chuàng)新券面額設(shè)定偏少。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，61.59%的企業(yè)認為目前創(chuàng)新券面額太小。2016年，首次實施普惠制科技創(chuàng)新券政策，降低了創(chuàng)新券的發(fā)放門檻，同時申領(lǐng)金額調(diào)整為5萬元，最高申請額不超過10萬元。普惠制政策的確起到了“普惠”的作用，對于小微企業(yè)而言，額度適當(dāng)，但對于部分企業(yè)，尤其是研發(fā)投入較大的中型企業(yè)而言，創(chuàng)新券金額占企業(yè)創(chuàng)新投入的總比例相對較少，對企業(yè)創(chuàng)新投入的補充作用有限，企業(yè)希望在創(chuàng)新方面得到政府部門更多的資助和支持。

2.部分企業(yè)無法達到創(chuàng)新券兌現(xiàn)要求的創(chuàng)新實際支出標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《南京市科技創(chuàng)新券實施管理試行辦法》的規(guī)定，創(chuàng)新券在有效期內(nèi)一次性兌現(xiàn)，申請兌現(xiàn)時，企業(yè)科技創(chuàng)新實際支出額應(yīng)不低于創(chuàng)新券金額的4倍。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，37.53%的企業(yè)認為“創(chuàng)新實際支出額不低于創(chuàng)新券金額4倍要求”對企業(yè)存在一定難度。

3.創(chuàng)新券的使用范圍偏窄。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，40.40%的企業(yè)認為創(chuàng)新券的使用范圍偏窄。部分企業(yè)認為對于科技型服務(wù)業(yè)，其企業(yè)特點為輕資產(chǎn)型，固定資產(chǎn)比例較低，創(chuàng)新能力和創(chuàng)新動力強，研發(fā)費用中人員費用比例高，應(yīng)當(dāng)拓寬創(chuàng)新券的使用范圍。

（二）創(chuàng)新券的申領(lǐng)與兌現(xiàn)問題

1.創(chuàng)新券申請及兌現(xiàn)手續(xù)需進一步簡化。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，分別有13.25%和16.11%的企業(yè)認為“創(chuàng)新券申請手續(xù)繁瑣”和“創(chuàng)新券兌現(xiàn)手續(xù)繁瑣”。雖然多數(shù)企業(yè)對目前的創(chuàng)新券申請手續(xù)和兌現(xiàn)手續(xù)比較滿意，但政策實施部門仍須進一步完善現(xiàn)有的管理流程。

2.部分企業(yè)在創(chuàng)新券兌現(xiàn)時，存在合同、發(fā)票“合理利用規(guī)則”的違規(guī)行為。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，6.18%的企業(yè)認為部分企業(yè)在兌現(xiàn)創(chuàng)新券時，存在合同、發(fā)票的不規(guī)范行為。根據(jù)對從事創(chuàng)新券管理人員及部分企業(yè)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在部分企業(yè)為套取兌現(xiàn)創(chuàng)新卷，由園區(qū)眾創(chuàng)空間或相關(guān)機構(gòu)開取發(fā)票。但目前對這種“合理利用規(guī)則”的違規(guī)行為，政府管理部門暫時無法從管理制度上予以制止。

3.創(chuàng)新券審批反饋機制尚未建立。根據(jù)部分企業(yè)的反映，目前創(chuàng)新券審批反饋機制尚未建立，創(chuàng)新券審批結(jié)果未完全反饋，企業(yè)希望知道沒有通過審批兌現(xiàn)的原因。同時，創(chuàng)新券的兌換過程目前由財務(wù)專家進行審核，部分企業(yè)建議補充行業(yè)專家和區(qū)級負責(zé)創(chuàng)新券工作的管理人員。

（三）與科技企業(yè)和資源單位的合作問題

1.企業(yè)與高校與科研院所合作創(chuàng)新的項目少，高校與科研院所積極性不高。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，24.94%的企業(yè)認為高校及科研院缺乏產(chǎn)學(xué)研合作的積極性。企業(yè)認為，高校院所比較偏向與大中型企業(yè)合作，與小微企業(yè)合作的較少。

2.信息不對稱及科技服務(wù)資源分散是阻礙合作創(chuàng)新的主要因素。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，企業(yè)認為阻礙中小企業(yè)合作創(chuàng)新的因素為：分別有67.11%、62.47%、41.50%、41.06%的企業(yè)認為“供需信息不對稱，企業(yè)缺乏對機構(gòu)供給信息的了解”“科技服務(wù)資源分散，企業(yè)難以從零散的資源中自主配置”“科技服務(wù)產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，雙方對合作成效難以達成共識”“企業(yè)對機構(gòu)服務(wù)的購買能力不足”。

（四）創(chuàng)新券項目的管理與監(jiān)督問題

1.企業(yè)創(chuàng)新券信息的獲取渠道有待拓展。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，22.96%的企業(yè)認為目前中小企業(yè)獲取創(chuàng)新券信息的渠道比較窄。目前南京市關(guān)于創(chuàng)新券的通知主要通過QQ群、微信群等進行通知，導(dǎo)致管理部門信息溝通成本過高，部分非創(chuàng)新型但具有創(chuàng)新動力和創(chuàng)新能力的企業(yè)難以及時獲得相關(guān)信息。

2.創(chuàng)新券管理信息化建設(shè)滯后。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，35.10%的企業(yè)認為目前創(chuàng)新券管理的信息化建設(shè)滯后，未通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺開展創(chuàng)新券的管理工作，從而影響創(chuàng)新券的管理效率。

四、創(chuàng)新券政策實施的優(yōu)化對策

針對南京市創(chuàng)新券實施中存在的問題，借鑒國外發(fā)達國家及國內(nèi)先進地區(qū)創(chuàng)新券的實踐經(jīng)驗和運作模式，對創(chuàng)新券政策及實施提出建議如下：

（一）重視需求為導(dǎo)向的多樣化創(chuàng)新券設(shè)計，擴大創(chuàng)新券的使用范圍

1. 根據(jù)企業(yè)特征設(shè)計創(chuàng)新券使用額度。創(chuàng)新券的資源分配應(yīng)當(dāng)注重申領(lǐng)企業(yè)的科技創(chuàng)新潛力和真實的需求，創(chuàng)新券應(yīng)面額按行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)規(guī)模區(qū)別對待，根據(jù)企業(yè)類型、企業(yè)規(guī)模、企業(yè)業(yè)務(wù)及特征設(shè)計不同的創(chuàng)新券面額及用券比例要求，增設(shè)面向特定技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新券，重點支持填補行業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域空白的項目創(chuàng)新。

2.根據(jù)企業(yè)特征對創(chuàng)新券資金配套比例進行區(qū)別要求。在實施創(chuàng)新券政策時，政府應(yīng)根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)、規(guī)模等特征，對創(chuàng)新券對應(yīng)的企業(yè)資金配套要求加以區(qū)別設(shè)計，引導(dǎo)和激發(fā)更多的企業(yè)創(chuàng)新投入。尤其對于規(guī)模較小及研發(fā)投入較小的微型企業(yè)，考慮適當(dāng)調(diào)低創(chuàng)新券使用額度及配套比例，例如針對小微企業(yè)，要求企業(yè)科技創(chuàng)新實際支出額不低于創(chuàng)新券金額的2倍。

3.逐步擴大創(chuàng)新券的使用范圍。根據(jù)《南京市科技創(chuàng)新券實施管理辦法（試行）》規(guī)定，創(chuàng)新券主要用于企業(yè)在科技創(chuàng)新活動中與非關(guān)聯(lián)單位合作或自主開展的科技研發(fā)、試驗研究、產(chǎn)品研制、工藝驗證、檢驗檢測、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、專利購買等，不支持非科技創(chuàng)新活動。目前，國內(nèi)已有不少地區(qū)擴展了創(chuàng)新券的使用范圍，將其支持的活動擴展到與技術(shù)開發(fā)相關(guān)的更廣泛活動。因此，南京市應(yīng)進一步拓展創(chuàng)新券使用范圍，不再局限于技術(shù)研發(fā)、設(shè)計、測試等“硬”技術(shù)服務(wù)項目，而是向企業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略、商業(yè)模式創(chuàng)新、產(chǎn)品設(shè)計、知識產(chǎn)權(quán)、科技咨詢、人才培訓(xùn)、財務(wù)以及認證服務(wù)法律經(jīng)濟專項等“軟”環(huán)節(jié)進行拓展，讓創(chuàng)新券真正成為初創(chuàng)型企業(yè)科技創(chuàng)新的加油機。

（二）強化創(chuàng)新券流程管理，完善創(chuàng)新券審核機制

1.強化創(chuàng)新券申請和兌現(xiàn)流程管理。創(chuàng)新券主管部門在保證嚴格申報的同時，切實為企業(yè)考慮，申請、審核、兌現(xiàn)等各個環(huán)節(jié)都應(yīng)盡量簡化，并縮短審批時間，提高政府部門工作效率，為企業(yè)節(jié)省人力、財力和時間。

2.完善目前創(chuàng)新券審核機制。根據(jù)部分被調(diào)查企業(yè)的建議，創(chuàng)新券完成審核后應(yīng)及時向企業(yè)反饋審批意見，包括未通過審核的原因。另外，在目前由財務(wù)專家對創(chuàng)新券兌換進行審核的基礎(chǔ)上，進一步完善專家?guī)欤尤胄袠I(yè)專家，彌補財務(wù)專家在專業(yè)領(lǐng)域的不足;同時，補充各區(qū)負責(zé)創(chuàng)新券工作的管理人員加入專家?guī)?，既幫助管理人員熟練把握創(chuàng)新券的相關(guān)規(guī)范，更好地開展和推進創(chuàng)新券工作;又利用區(qū)級管理人員熟悉企業(yè)和行業(yè)的特點，提升創(chuàng)新券兌現(xiàn)過程中的審核效率。

（三）調(diào)動高校及科研院所的積極性，促進科技資源單位與企業(yè)的合作

1.政府部門應(yīng)加強對高校的考核和激勵。南京市可借鑒其它地區(qū)的作法，把創(chuàng)新券的使用情況納入市級平臺和市級載體的考核評價體系，在公共科技創(chuàng)新服務(wù)平臺、重點實驗室（工程中心）、科研院所、重點企業(yè)研究院等等機構(gòu)的每年評審指標(biāo)中，要求必須有使用創(chuàng)新券的服務(wù)記錄，推動高校等科研資源單位與企業(yè)開展產(chǎn)學(xué)研合作。

2.解決高校院所科技資源開放共享面臨的分配機制問題。北京市明確提出科研設(shè)施與儀器開放共享服務(wù)收入中扣除成本的結(jié)余部分，以不低于70%的比例用于科研服務(wù)人員的績效獎勵;上海市明確允許高校和科研院所科技成果轉(zhuǎn)化收益歸屬研發(fā)團隊所得比例不低于70%。南京市可借鑒其它地區(qū)的做法，解決高校院所科技資源開放共享面臨的分配機制等問題，規(guī)定科技成果轉(zhuǎn)化所得收益用于人員激勵部分，可一次性計入高校、科研院所當(dāng)年工資總額，但不納入績效工資總額基數(shù)，通過對人員的激勵，調(diào)動高校及科研院所與企業(yè)開展合作的積極性。

（四）依托南京科技資源共享服務(wù)平臺，構(gòu)建創(chuàng)新券管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)

1.強化科技資源共享服務(wù)平臺功能，將科技資源共享服務(wù)平臺作為創(chuàng)新券組織實施的重要載體。2017年7月10日，南京科技資源共享服務(wù)平臺上線運行。該平臺以大型科研儀器共享服務(wù)為重點，集聚200余家在寧高校、大院、大所及企業(yè)的相關(guān)科技資源，將江蘇南京4000多臺科研設(shè)施設(shè)備、413家創(chuàng)新載體納入平臺開放共享。建議在現(xiàn)有的平臺資源基礎(chǔ)上，引導(dǎo)更多的高校、科研機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)中介加盟公共服務(wù)平臺。在此基礎(chǔ)上，建設(shè)科技服務(wù)機構(gòu)庫，提供科技成果或服務(wù)的科技資源單位及企業(yè)清單，為高校、科研機構(gòu)與企業(yè)提供技術(shù)對接服務(wù)，使企業(yè)在購買科技成果的時候能夠快速、有效地獲取信息，為創(chuàng)新券的使用創(chuàng)造條件，提高社會整體創(chuàng)新效率。

2.構(gòu)建創(chuàng)新券管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實現(xiàn)創(chuàng)新券申領(lǐng)、使用、兌現(xiàn)等流程網(wǎng)絡(luò)化管理。在現(xiàn)有的南京科技資源共享服務(wù)平臺基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)創(chuàng)新券管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺（圖略），對接南京科技資源共享服務(wù)平臺，使得企業(yè)共享和利用南京科技資源共享服務(wù)平臺提供的大型科學(xué)儀器設(shè)備、科技成果及科技服務(wù)等科技資源。同時，創(chuàng)新券從申請、審核、發(fā)放、使用、兌現(xiàn)、評價、數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析、信用管理等環(huán)節(jié)均通過創(chuàng)新券管理網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺實現(xiàn)全過程管理，實現(xiàn)創(chuàng)新券管理流程信息化，做到數(shù)據(jù)和信息隨時可查、方便統(tǒng)計、利于決策，提高創(chuàng)新券管理效率。

（五）加強創(chuàng)新券宣傳與培訓(xùn)管理，強化監(jiān)督評價機制

1.進一步強化創(chuàng)新券政策的宣傳與培訓(xùn)。創(chuàng)新券主管部門應(yīng)加大創(chuàng)新券政策普及宣傳，充分運用報紙、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號等多種媒介，介紹、宣傳科技創(chuàng)新券成功案例，通過網(wǎng)站、微信公眾號、APP等方式向企業(yè)及時發(fā)布創(chuàng)新券信息，讓更多的企業(yè)了解創(chuàng)新券政策。同時，加強對中小企業(yè)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，定期組織培訓(xùn)會，解讀創(chuàng)新券政策及申請、兌現(xiàn)規(guī)范，制作創(chuàng)新券實操指引，增強企業(yè)對創(chuàng)新券的實際應(yīng)用能力。

2.建立和完善創(chuàng)新券的監(jiān)督管理機制。政府應(yīng)利用創(chuàng)新券網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，針對創(chuàng)新券申請、使用、兌換、評價等各個環(huán)節(jié)，做好相應(yīng)的信用記錄，并設(shè)立組織評價制度，引入第三方評估監(jiān)理機構(gòu)，定期對創(chuàng)新券資助項目和資金情況進行審計和抽查，對創(chuàng)新券運營過程中非誠信行為和機構(gòu)實時進行監(jiān)督，并及時加以提醒和整改。對采取虛假申請、惡意串通、弄虛作假等行為騙取財政資金的單位，除依法追回資金外，列入永久黑名單，并限制其享受其他政策，從而杜絕部分企業(yè)兌換過程中的違規(guī)行為，對一切非誠信行為產(chǎn)生較好的約束和震懾作用。同時，對科技服務(wù)資源提供方也應(yīng)建立評價監(jiān)管機制，依據(jù)其技術(shù)儲備、科研能力、服務(wù)績效及誠信評價等要點，建立科技服務(wù)機構(gòu)“星級檔案”并采取必要的準(zhǔn)入退出和獎懲機制，為企業(yè)選擇合適的服務(wù)方提供參考。

[基金項目：南京市科技發(fā)展計劃軟科學(xué)研究重點項目“南京創(chuàng)新券績效評估與優(yōu)化對策研究”（201706005）]

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（作者單位：趙越春，陳玲娣，魏瀟吟，金陵科技學(xué)院商學(xué)院 江蘇南京 211169;翟亞貞，南京市科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心 江蘇南京 210019）

[作者簡介：趙越春，金陵科技學(xué)院商學(xué)院教授，博士，主要從事企業(yè)管理、財務(wù)管理研究;翟亞貞，南京市科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)中心，高級工程師，本科，主要從事科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)工作;陳玲娣，金陵科技學(xué)院商學(xué)院副教授，碩士，主要從事財務(wù)會計研究;魏瀟吟，金陵科技學(xué)院商學(xué)院講師，碩士，主要從事財務(wù)管理研究。]

（責(zé)編：若佳）