治理末梢的壓力與活力

葉靜

壓力和活力是理解中國基層運(yùn)作的兩個維度。不過，當(dāng)用這兩個維度去審視中國的治理體系時，便會生出更多值得進(jìn)一步探討的問題。比如，基層政府真正看重的任務(wù)到底有哪些？越是基層的治理主體就越承受更多的層級壓力嗎？從上到下的控制存在哪些問題？績效考核是掌控下級政府的一把歷久彌新的利劍嗎？陶郁、劉明興和侯麟科于去年出版的《地方治理實(shí)踐：結(jié)構(gòu)與效能》詳細(xì)地回答了這些問題。他們基于中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在二000、二00四和二00七年開展的六省連續(xù)跟蹤調(diào)查數(shù)據(jù)和一些相關(guān)的案例研究，提供了一幅完整的、動態(tài)的中國基層治理圖景。書中主要觀察的治理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委，因為二者處在中國治理體系的末梢，是政策目標(biāo)得以施行和實(shí)現(xiàn)的重要倚仗。

從實(shí)際工作重點(diǎn)來看鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村

在單一制的制度安排之下，中國很多政策目標(biāo)都依賴于政令下發(fā)、上級指揮下級來實(shí)現(xiàn)。正因如此，位于治理末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委一直承擔(dān)了很多的職能，導(dǎo)致有些基層干部發(fā)出了“上面千把錘，下面一根釘”的感嘆。同時，它們掌握的人力和資源又是有限的，只能選擇性地執(zhí)行政策以完成真正的工作重點(diǎn)。那么在實(shí)踐中，什么才是它們真正的工作重點(diǎn)呢？從履行職能的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間存在什么關(guān)系呢？

根據(jù)從六省調(diào)查研究獲得的數(shù)據(jù)，陶郁等指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的確非常寬泛，常規(guī)工作包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政財務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、政治政策和社會服務(wù)這五個方面，此外還需要應(yīng)對來自上級各部門的評比檢查，以及配合落實(shí)上級安排的建設(shè)項目。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐中最為強(qiáng)調(diào)的始終是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，只不過相對發(fā)達(dá)的地區(qū)注重的是招商引資，而相對落后的地方重視農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。從動態(tài)來看，稅費(fèi)收繳、計劃生育這兩項任務(wù)的重要性對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說在二十一世紀(jì)逐漸下降，而建設(shè)村兩委組織這樣的政治組織工作和維護(hù)社會穩(wěn)定的社會綜合治理工作越來越受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視。

那么村兩委的職能呢？村兩委的行政化程度普遍較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩委的關(guān)系是否就是行政發(fā)包制中描繪的那種發(fā)包和接包的關(guān)系？事實(shí)上，兩者關(guān)系并非如此線性簡單。陶郁等指出，雖然村的工作同樣涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政財務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、政治政策和社會服務(wù)這五大方面，但是不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，村兩委總體上更強(qiáng)調(diào)政治政策和社會服務(wù)，尤其一些經(jīng)濟(jì)落后的村更不會將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為主要任務(wù)。政治地位和財政能力的差異使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村選擇了不同的工作重點(diǎn)。同時，中央的政策導(dǎo)向和專項投資也會直接作用于村兩委。比如從二000至二00七年，村對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、退耕還林等工作日益重視就是因為受到了中央專項投資和中央農(nóng)村政策的影響。換句話說，一些中央積極倡導(dǎo)的政策，主要是由村而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)來實(shí)施的。

其次，不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的是，村兩委始終把計劃生育當(dāng)作首要工作任務(wù)，而且在調(diào)查年份中該任務(wù)的受重視程度還在上升。陶郁等認(rèn)為這是因為越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將計劃生育這項工作下壓給了村。值得指出的是，村也可以將自己的一些職責(zé)逆向“ 壓” 給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。比如二十一世紀(jì)稅費(fèi)改革之后，村財鄉(xiāng)管，財政自主權(quán)的喪失使得村兩委弱化了其政治組織工作。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才不得不強(qiáng)化了這方面的職能。由此可見，以實(shí)際工作任務(wù)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村既各有工作重點(diǎn)，還出現(xiàn)“相互發(fā)包”的情形，并非僅僅是上級政府將任務(wù)分解、逐級下壓這么簡單?？磥?，要更深刻地理解中國治理體系，還需要進(jìn)一步的研究來厘清地方政府其他層級之間事實(shí)上的職能分工以及原因。同時，這項研究還提示，在不同的政策領(lǐng)域，上下級的分工安排往往是不同的，其背后的機(jī)理也值得深思。

實(shí)踐中的綜合目標(biāo)責(zé)任制考核

與政府職能分配密切相關(guān)的制度之一就是綜合目標(biāo)責(zé)任制，它是聯(lián)系上下級治理實(shí)體的重要紐帶，也是理解中國政府治理的關(guān)鍵安排之一。如果說村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的工作重點(diǎn)有所不同，那么是否意味著兩者所受的考核也有區(qū)別呢？的確如此。陶郁等指出，雖然縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的考核之間有著緊密的聯(lián)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也的確期望將社會綜合治理、安全生產(chǎn)此類治理責(zé)任下派給村，但是一些治理責(zé)任無法得到（比如綜合治理）或者不需要（比如招商引資）村兩委配合，因此就不會成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的考核重點(diǎn)，這再次證明村并非完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳導(dǎo)上級壓力的工具，也說明了政策壓力在跨越行政層級向下傳導(dǎo)時會出現(xiàn)效力衰減。除此之外，陶郁等也指出，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核和鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的考核所采取的激勵有所差別，職級晉升在縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核中作為激勵更多存在，相比而言，村干部由于考核績效獲得晉升的比例卻非常低。

那么，憑借著與晉升相掛鉤的綜合目標(biāo)責(zé)任制，縣能長期管控鄉(xiāng)鎮(zhèn)以實(shí)施其政策目標(biāo)嗎？答案是否定的。因為，作為一套正式制度的綜合目標(biāo)責(zé)任制，會和由其衍生的非正式關(guān)系產(chǎn)生互動。綜合目標(biāo)責(zé)任制一旦“亮劍”，其作用就會衰減。陶郁等通過對一個縣城長達(dá)十六年的案例追蹤，總結(jié)了其中的機(jī)制：一些新上任的地方領(lǐng)導(dǎo)往往會利用綜合目標(biāo)責(zé)任制這樣的正式制度來識別出那些支持自己施政方略的干部。當(dāng)這些支持者獲得晉升之后，當(dāng)?shù)鼐托纬闪艘粋€與領(lǐng)導(dǎo)干部施政思路一致的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。簡而言之，在新領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政初期，正式制度發(fā)揮了效用。但是一旦人際網(wǎng)絡(luò)建成，就會產(chǎn)生自己的運(yùn)行邏輯，網(wǎng)絡(luò)中的成員可以優(yōu)先獲得提拔和升遷，而干部晉升和績效考核緊密相連的制度安排就會逐漸邊緣化。所以，“晉升錦標(biāo)賽”只點(diǎn)出了故事的上半場，而忽略了故事的下半場。即一個官員在職業(yè)初期可能是通過錦標(biāo)賽獲得了晉升，但一旦被提拔并融入關(guān)系網(wǎng)之后，錦標(biāo)賽對其的作用就衰減了。陶郁等指出的這個機(jī)制，對理解很多現(xiàn)實(shí)問題有著全新的啟發(fā)。比如為什么中國的地方官員常常做不到任期滿就會調(diào)任他用？為什么需要使用外來干部來做地方領(lǐng)導(dǎo)？以前一般的解釋都認(rèn)為是避免腐敗。而陶郁等發(fā)現(xiàn)的非正式關(guān)系對正式制度的消磨卻指向了新的解釋方向：一旦正式制度被消磨，由上而下的掌控度就會式微，地方的自主性隨之上升，因此需要不時地輪換來重新加強(qiáng)上級的掌控。

自上而下控制的限度

如果說綜合目標(biāo)責(zé)任制無法長期確保上級政令被下級忠實(shí)地執(zhí)行，那么上級政府還有其他方式來影響下級政府嗎？熟悉中國治理體系的人都會想到財政集中化這個策略。的確，二十世紀(jì)九十年代初的分稅制帶來了稅收收入向上集中，使得中央政府有了更多的手段來掌控下級地方政府。其中，更體現(xiàn)中央政策和目標(biāo)的專項資金規(guī)模在不斷擴(kuò)大。與此同時，這塊資金所受的監(jiān)管也在二十一世紀(jì)初日益嚴(yán)格，已經(jīng)成為財政體制內(nèi)受上級管控最嚴(yán)的領(lǐng)域。那么在使用專項資金方面，地方政府還依然具有自主性嗎？通過對一個國家貧困縣使用專項資金的案例分析，陶郁等發(fā)現(xiàn)，即便是面臨著強(qiáng)監(jiān)管的專項資金，地方政府仍然有自主性，它們?nèi)杂胁呗詠碜兺ㄙY金的使用。第一種方式就是挪用專項資金，雖然這種現(xiàn)象隨著縣獲得了更多的財力性轉(zhuǎn)移支付后有所改善，但在那些上級不是特別重視的政策領(lǐng)域以及由部委主宰的專項項目中依然存在。第二種方式是跨部門轉(zhuǎn)移財政負(fù)擔(dān)。具體而言，就是當(dāng)無法直接截留和挪用專項資金時，縣級政府會向那些獲得更多專項資金的單位安置更多的公職人員，并縮減其常規(guī)的預(yù)算撥款數(shù)額。這樣操作之后，一定比例的專項資金相當(dāng)于轉(zhuǎn)化為地方政府的人員經(jīng)費(fèi)和行政運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。這證明了，即便面臨著自上而下最強(qiáng)的監(jiān)管，一些地方政府依然具有相當(dāng)?shù)淖灾餍浴?/p>

不過， 這個案例主要考察的是縣一級，略微偏離了作者們一直討論的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級。那么在財力集中化的趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村分別有著怎樣的表現(xiàn)呢？陶郁等將這個問題放在農(nóng)村稅費(fèi)改革的大背景下， 在對全國抽樣數(shù)據(jù)描述和分析的基礎(chǔ)上指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的自主支配空間大幅下降，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體控制程度不斷上升。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然具有一些自主性：一方面可以選擇性地執(zhí)行縣級政府傳達(dá)下來的工作任務(wù)，另一方面還可以將一些政策任務(wù)推卸給村干部。再來看農(nóng)村的情況。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，很多地區(qū)實(shí)施了村財鄉(xiāng)管，但是村在工作中的自主程度沒有什么變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作展開依然依賴于村兩委的配合，這種依賴性并沒有隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革而發(fā)生變化。但隨著村財力的減少，村缺乏相應(yīng)的資源來落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交代的任務(wù)，這影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總而言之，通過財力集中來控制下級政府，雖然能一定程度上加強(qiáng)上級掌控力，但是下級治理實(shí)體仍然有著應(yīng)對的自主性，而且治理效果未必得到改善。

陶郁等這本書的意義不僅在于指出了這種自上而下控制的限度，也點(diǎn)出了中國改善治理的路徑所在：要動員下級政府，不能僅僅依靠加強(qiáng)考核，而是要從根本上優(yōu)化考核。在考察了浙江省杭州、臨安、寧波和溫州等地區(qū)的考核創(chuàng)新之后， 陶郁等指出，只有在考核中納入平級干部、下級干部和社會群眾的民主測評和監(jiān)督機(jī)制，將自上而下和自下而上的考核有效結(jié)合，重視群眾的訴求，才能提升地方治理的質(zhì)量和效率。

這個政策建議無疑非常有意義。不過，值得指出的是，目前這些地方的創(chuàng)新，也僅是在現(xiàn)有約束下做出的創(chuàng)新。要改善中國的治理體系，可能不是優(yōu)化考核方式那么簡單。很多地方政府治理出現(xiàn)的問題，是職能和資源匹配失衡造成的。需更好地賦資源于地方政府，更合理地分配職能。陶郁等也為后續(xù)研究提供了一個臺階，他們主要展示的是基層治理的總體狀態(tài)和趨勢，但對地區(qū)之間的差異并沒有著筆太多，而區(qū)域差異背后的機(jī)理或許能點(diǎn)明優(yōu)化中國治理的路徑。

總而言之，《地方治理實(shí)踐：結(jié)構(gòu)與效能》一書在學(xué)術(shù)上很有意義， 它不是根據(jù)文件和政策，而是從實(shí)際運(yùn)作來審視中國治理體系中的關(guān)鍵安排，修正和更新了“壓力型體制”“晉升錦標(biāo)賽”等關(guān)于中國治理體系的既有判斷，是關(guān)心中國治理體系的研究者們無法忽略的著作之一。同時，這個研究也具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義，對中國治理的改善有著直接和潛在的政策建議，值得處在中國各級治理體系中的制度設(shè)計者和政策執(zhí)行者進(jìn)一步研習(xí)和體味。