治理需要與制度空間：中國輔警的演進邏輯

李春勇

(1.中國人民大學，北京 100872;2.中國人民公安大學，北京 100038)

職業(yè)警察與現(xiàn)代國家一道出場，現(xiàn)代警務活動似乎唯警察所獨有，即職業(yè)警察成為警務活動的主導(要)力量，其他主體如個體、民間組織、企業(yè)等成為警務活動的輔助力量(警輔)。但從歷史角度來看，警務活動始終在一個多元參與的狀態(tài)中進行，警務主體中的“主”與“輔”關(guān)系并不恒定，尤其在“多元”“參與”“合作”等治理話語體系中，它總是隨著國家與社會的關(guān)系的變化而變化。因此，輔警概念的含義非常廣泛，既可以指從事警務活動的國家機構(gòu)、社會團體、社會組織、公民個人等在內(nèi)的所有主體，也可以單指某一特定類型的主體，前者強調(diào)工作內(nèi)容的現(xiàn)代警察性，后者強調(diào)主體身份之特定性、隸屬性。本文討論的中國“輔警”便屬后者。依據(jù)2016年11月國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務輔助人員管理工作的意見》，中國輔警系指由政府或公安機關(guān)統(tǒng)一管理、使用和財政供養(yǎng)的從事警務輔助活動的特定隊伍及人員。本文聚焦于中國輔警這一特定主體，通過考察輔警演進過程及其邏輯，以探討中國社會治安秩序的形成以及國家與社會關(guān)系的變化。

一、輔警譜系：從治安聯(lián)防隊到公安輔警

1978年改革開放之后，自1949年凝固起來的中國社會結(jié)構(gòu)因黨和國家的工作重心調(diào)整而發(fā)生重大變動，社會價值、社會觀念與社會共識進入重塑時期。隨著“蜂窩型”[1]社會之基礎的鄉(xiāng)村“人民公社”(1)1983年10月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的通知》，要求各地有領導、有步驟的搞好農(nóng)村政社分開的改革，同時成立村民委員會作為群眾性自治組織，爭取在1984年底以前大體上完成建立鄉(xiāng)政府的工作。參見王令金.農(nóng)村人民公社制度的建立與廢除[J].黨史博采，2000(10).與城市“單位制”[2-3]的消解，1949—1978年時期那種“建立在全民內(nèi)部構(gòu)建社會價值與共識基礎上的”，以“群眾路線”為原則組建的基層治保(2)1952年毛澤東總結(jié)鎮(zhèn)反運動經(jīng)驗時指出：“全國各地必須在此次鎮(zhèn)壓反革命的偉大斗爭中普遍地組織群眾的治安保衛(wèi)委員會……擔負協(xié)助人民政府肅清反革命，防奸、防諜、保衛(wèi)國家和公眾治安責任。”參見毛澤東文集:第6卷[M].北京：人民出版社，1999：161。1952年6月27日中央人民政府政務院批準《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》，全國城鄉(xiāng)各地紛紛以機關(guān)、學校、工廠、街道、鄉(xiāng)等為單位組建治安保衛(wèi)委員會，截至1954年底，全國共建“治保會18.9萬個，治保小組22.8萬個，成員251萬余名”。參見上海市公安局戶政處.治保會工作教程[M].上海：上海人民出版社，1991：2.與基層調(diào)解為主、國家專職警力為輔的治安治理體系，越來越難以勝任維護社會穩(wěn)定的要求。1980年代初期，全國各地治保組織“面臨著與當時政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展不同步的困境”[4]，出現(xiàn)了組織不健全、人員老化、缺額嚴重、經(jīng)費無著等諸多問題，“有名無實”(3)在城鎮(zhèn)，如北京市西城區(qū),“保衛(wèi)關(guān)系在西城公安分局的企事業(yè)單位應建治保會1073個，實際建的占56%，其中有一半組織不健全，嚴重缺額，有的甚至沒有積極分子”，“治保會的辦公經(jīng)費很少，多的每年200元，少的只有20元，不夠買紙張筆墨”。參見中共北京市委研究室.新時期治保會建設[M].北京：中國人民公安大學出版社，1995：42、294.在農(nóng)村，如云南省農(nóng)村地區(qū)，“農(nóng)村治保會活動開展得好的僅占10%，活動一般的占70%，基本不起作用的占20%?！眳⒁娫颇鲜≈尽す仓綶M].昆明：云南人民出版社，1996：427.現(xiàn)象趨重，社會治安形勢變得嚴峻起來，其中最突出的是流動人口與青少年犯罪問題。(4)天津市1979年、1980年、1981年青少年犯罪占刑事犯罪比例分別為83.5%、72.9%和72.3%，參見孫崧山.天津市三十一年來青少年犯罪的變化與今后發(fā)展[J].青年研究，1982(9)；廣州市“1979年抓獲的外來刑事犯罪分子占當年抓獲各類刑事犯罪分子總數(shù)的22%, 到1988年激增52倍，占當年抓獲刑事犯罪分子總數(shù)的57.9%”，參見廣州市公安局.廣州市流動人口治安管理的實踐與探討[J].廣州市流動人口研究[M].廣州：中山大學出版社，1991：141.這一時期，全國刑事犯罪高發(fā)，被學界稱為新中國的第四次犯罪高峰。面對新的治安形勢，國家在堅持原有治保制度(5)公安部于1980年1月發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)貫徹執(zhí)行<治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例>的通知》，其中第4條專門強調(diào)解決治安保衛(wèi)委員會成員的誤工補貼和生活補助以及精神鼓勵或物質(zhì)獎勵問題。參見公安部關(guān)于繼續(xù)貫徹執(zhí)行《治安保衛(wèi)委員會暫行組織條例》的通知[EB/OL].110網(wǎng)[2021-04-30].http://www.110.com/fagui/law_352182.html.基礎上，提出“社會治安綜合治理”新方針，強調(diào)“各級黨委來抓，全黨動手，實行全面綜合治理”[5]。在綜合治理方針的引導下，肇始于1960年代的“治安聯(lián)防隊”逐漸發(fā)展起來。1960-1980年代的治安聯(lián)防隊與治保會關(guān)系密切，往往由公安機關(guān)從廠礦、企業(yè)、學校等單位按一定比例(6)如1989年9月11日《昆明市關(guān)于建立健全全市治安聯(lián)防組織的規(guī)定》：“凡職工人數(shù)達三百人以上的企事業(yè)單位、廠礦都要按職工人數(shù)的百分之三到五的比例組織護廠隊。不足三百人的企事業(yè)單位也要落實固定的守護人員。大專院校以及公司、大型商店(場)都要組織20人到30人的護校隊、護店(場)隊。”參見昆明市人民政府關(guān)于建立健全全市治安聯(lián)防組織的規(guī)定[EB/OL].好律師網(wǎng)[2021-04-30].https://www.haolvshi.com.cn/flfgk/42370.html.抽調(diào)人員，或由治保會派駐到轄區(qū)派出所的人員組成。若單位不能“出人”，則應“出資”，(7)1982年9月21日《天津市人民政府批準公安局〈關(guān)于加強我市治安防范工作的報告〉》指出：“公安機關(guān)要從實際出發(fā)，組織廠礦、商店、街道、社隊成立各種形式的治安聯(lián)防隊。參加治安聯(lián)防的人數(shù)，由當?shù)毓矙C關(guān)根據(jù)治安情況而定。因故不能抽人的單位，要按每人每月三十元出錢，委托街道雇用待業(yè)青年。街道“五七”生產(chǎn)人員要參加本街的聯(lián)防活動?！眳⒁娞旖蚴姓D(zhuǎn)市公安局《關(guān)于加強我市治安防范工作的報告》[EB/OL].法律圖書館網(wǎng)[2021-04-30].http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=45218.由街道、派出所等向社會招聘待業(yè)青年等人員進行補缺。這一時期治安聯(lián)防隊的性質(zhì)是“兼職及義務”的，基本職責是協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安，與治保會相比，其規(guī)模不大。(8)根據(jù)1989年時任公安部部長王芳在全國城鄉(xiāng)治安保衛(wèi)委員會治安聯(lián)防隊工作經(jīng)驗交流會上的講話，截至1989年11月，城鄉(xiāng)治保會有80多萬個基層組織、900多萬人的宏大隊伍，治安聯(lián)防隊常年保持在200萬人左右。參見王芳.在全國城鄉(xiāng)治安保衛(wèi)委員會治安聯(lián)防隊工作經(jīng)驗交流會上的講話[EB/OL].北大法寶[2021-04-30].http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=qikan&gid=1510039981.

經(jīng)濟發(fā)展催生社會變化。為改變“人員減少、無人愿來”[6]的治安聯(lián)防窘狀，商品經(jīng)濟起步早的珠三角地區(qū)“發(fā)明”了“治安承包”式治安聯(lián)防隊。與“兼職不脫產(chǎn)”的治保會、“兼職及義務”的治安聯(lián)防隊相比，治安承包式治安聯(lián)防隊是一種“專職脫產(chǎn)”、帶有明顯經(jīng)濟利益取向的群眾性聯(lián)合自防組織[7]。1988年國務院批準了公安部《關(guān)于繼續(xù)加強群眾性治安聯(lián)防工作的請示》，對“收費式”(9)如黑龍江省明確規(guī)定治安聯(lián)防隊員的報酬主要來自旅店治安管理費、外來人口管理費和從居民中收取的治安看戶費。參見黑龍江省城鎮(zhèn)居民區(qū)群眾治安防范暫行規(guī)定[EB/OL].法律圖書館網(wǎng)(1991-01-09)[2021-04-30].http://www.law-lib.com/law/law_view1.asp?id=21507.治安聯(lián)防隊進行了肯定；1991年中共中央《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》號召開展各種形式的治安防范和警民聯(lián)防活動，治安聯(lián)防隊“逐漸成為基層黨政組織開展社會治安綜合治理的一種有效形式?！盵8]

隨著大量農(nóng)村青壯年人口涌向城市，中國城鎮(zhèn)化率大幅提高，(10)20世紀90年代是中國城鎮(zhèn)人口發(fā)展最快的時期，2000年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?6.09%，比1990年上升了9.86個百分點。參見胡英.2000年中國農(nóng)村流動人口新特征[J].中國國情國力，2001(9).與此同時，城鄉(xiāng)社會治安壓力也日益加大。在城市，“派出所+治保會”這一鄰里守望相助模式因流動人口的巨量存在以及城市空間的公寓化、立體化，其治安效用日趨衰減。由于農(nóng)村人口的巨量流出及農(nóng)村稅費改革政策的實施，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織懸浮在鄉(xiāng)村社會之上”[9]和治保組織“調(diào)解化”[10]現(xiàn)象，“基層政權(quán)懸浮后留下的治理空間被一些灰色勢力所占領，成為滋生鄉(xiāng)村‘豪強化’與‘宗族化’的溫床”[11]。原本行之有效的“村干部+派出所+治保會”治安模式開始解體，鄉(xiāng)村治安逐漸失序。這一時期的城鄉(xiāng)社會治安形勢的嚴峻程度，可以用全國刑事案件立案數(shù)來說明，2001年刑事案件立案數(shù)為4457579件，比1997年增加2843950件，增加比例高達176%(見圖1)。與此同時，城鄉(xiāng)原有的治安聯(lián)防隊也因經(jīng)費保障不足、自身素質(zhì)不高、管理制度不到位，尤其是法治環(huán)境變化等諸多因素，已經(jīng)不能滿足新時期治安治理需要。

圖1 1978—2005年中國刑事案件立案數(shù)(件)

1990年代中期，依法治國被確立為治國基本方略，公安工作“法治化”要求越來越高，治安工作“專業(yè)性”越來越強，尤其是在維穩(wěn)“成為政府思考與應對各種公共事務的基本認知與反應框架”[12]之后，社會治安綜合治理工作也越來越“依賴公安機關(guān)”[13]。“公安工作也由維持社會秩序與公共安全，擴展至管理國家、治理社會以及維持統(tǒng)治的方方面面，公安事權(quán)不斷增擴”[14]，公安部門任務越來越重，原本警力“相對”不足變成了“絕對”不足。為解決警力不足問題，早在1992年中央就授權(quán)地方政府可以因需自定警察編制。(11)1992年7月《中共中央關(guān)于加強政法工作，更好地為改革開放和經(jīng)濟建設服務的意見》要求：“根據(jù)任務發(fā)展的需要，逐步給政法部門增加一些編制。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和其他有條件的地區(qū)，還可以由省、市、自治區(qū)采取適當措施，解決政法部門警力不足的問題。”參見中共中央關(guān)于加強政法工作，更好地為改革開放和經(jīng)濟建設服務的意見[EB/OL].宣講家網(wǎng)[2021-04-30].http://www.71.cn/2011/0930/632924.shtml.但隨著改革的深入及社會流動性的進一步增強，“地方公安投入的本地效益下降”[15]，地方政府增加警力的意愿大為降低，全國各地警力不足和分配失衡問題凸顯。為加強國家警權(quán)中央化，2005年中央通過國家政法專項編制(12)1982年1月13日《中共中央關(guān)于加強政法工作的指示》中提出，為“擴大、充實、整頓和提高政法隊伍”，首要措施就是“由中央組織部牽頭，國家編委、中央政法委員會、公安部、司法部、最高人民檢察院、最高人民法院、財政部參加，制定出符合實際情況的各級政法機關(guān)的編制方案，把它從國家機關(guān)總的行政編制中劃分出來，分別單獨列為國家公安編制、司法編制和檢察編制”，即“政法專編”，實施“統(tǒng)一領導，中央和省、市、自治區(qū)分級管理”。參見三中全會以來重要文獻選編(下)[M].北京：人民出版社，1982：1101.一次性增編30多萬的方式取消了警察地方自定編制，公安編制民警數(shù)量才達到143萬人，(13)依據(jù)樊鵬等的文章(樊鵬.中國國家強制能力建設的軌跡與邏輯[J].經(jīng)濟社會體制比較，2009(5))和公開發(fā)表資料統(tǒng)計得來，其中2004年的143萬公安民警數(shù)量應該是國家專項編制民警數(shù)量與各地自定編制民警數(shù)量之和，并非當時已在國家編制內(nèi)的民警數(shù)量。公安機關(guān)警力不足問題稍有改觀。但面對變化繁復的治安形勢，警力缺口依然很大，警察萬人比仍遠低于2.5‰的世界平均水平。

治安治理離不開資源尤其是警力資源，地方政府要想在“錦標賽”[16-17]中取得好成績，最立竿見影的辦法就是將治安聯(lián)防隊“改造”成新型警務輔助力量。根據(jù)中央關(guān)于“建立多種形式的軍警民聯(lián)防隊伍”的要求[18]，各地公安機關(guān)開始組建或擴充治安聯(lián)防隊，并將其命名為“協(xié)警”“協(xié)管員”“協(xié)警員”“輔警”“治安員”等，公安機關(guān)自招自建自管的“編外力量”迅速壯大起來。

社會治安治理效果往往與輔警規(guī)模成正比。以登記流動人口總量666萬[19]的廣州市為例，2011年10月實施“銀盾工程”，輔警隊伍規(guī)模達到16萬人，警力得到極大補充[20]。2012年廣州市“有效刑事治安警情同比下降4.3%，市民對社會治安的滿意度為94.6%，群眾安全感為90.6%，在廣東省‘三打’專項行動中，績效考核取得全省第一”[21]。次年6月，廣州市獲得“長安杯”——社會管理綜合治理工作最高獎項(14)全國社會治安綜合治理表彰大會始于1992年12月，1997年1月是第二屆，此后每隔四年進行一次，2001年8月是第三屆。2005年第四屆表彰大會開始設立“長安杯”。連續(xù)4年社會治安滿意率和綜治考評位居本省前列的地市，有望獲得4年一評的“全國綜治優(yōu)秀地市獎”；而連續(xù)三屆獲得“全國綜治優(yōu)秀地市獎”的城市，才有資格獲得“長安杯”。。2011年，蘇州市“首次出現(xiàn)‘人口倒掛’現(xiàn)象”，流動人口達到648萬人；但2012年蘇州市公安局民警數(shù)量為13000人，警力與實有人口比例僅為0.9‰。為解決專職警力不足問題，蘇州市招聘大量警務輔助人員協(xié)助執(zhí)法(15)2012年5月14日，蘇州市政府頒布了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，自當年7月1日起施行。這部全國首部規(guī)范警務輔助人員管理的地方政府規(guī)章，明確提出“要像管理民警隊伍一樣管理警輔隊伍，像重視民警隊伍建設一樣重視警輔隊伍建設”。參見周潔.與警察同行——警務輔助力量的現(xiàn)在與未來[J].人民公安，2012(15)。，2011年輔警人數(shù)為35000多人。輔警在治安治理工作中發(fā)揮了巨大作用，“2011年蘇州輔警協(xié)助破獲刑事案件8401起，協(xié)破治安案件28223起，抓獲違法犯罪嫌疑人29255人，制止違法犯罪19422起，挽回各類經(jīng)濟損失達1600余萬元?！盵22]1992—2013年蘇州市連續(xù)六次獲評全國社會治安綜合治理優(yōu)秀市獎。當時全國僅有兩個城市獲此殊榮，如果沒有輔警，這個成績難以想象。

二、規(guī)范之路：從清理整頓到建章立制

應該說，治安聯(lián)防隊、輔警等警務輔助力量在社會治安治理中發(fā)揮了重要作用，但也是一個麻煩不斷、問題叢生的群體。尤其是1992年深圳羅湖“魏定球”事件、1993年安徽利辛縣“丁作明”事件(16)1992年12月5日，深圳市公安局羅湖分局刑警三分隊派魏定球等3名治安聯(lián)防隊員在公共汽車上執(zhí)行反扒任務中，魏等三人因懷疑同車的上海市城市建設設計院助理工程師馬惠良、蔣偉文有扒竊行為，即給他們帶上手銬押回刑警隊，關(guān)入審查室，并報稱馬偷竊200元錢，刑警隊既不深入審查，也不做訊問筆錄，即認定為扒竊將二人送往收容站，且在關(guān)押二人時將他們隨身攜帶的錢包和照像機收繳，后下落不明；1993年2月21日，安徽省利辛縣紀王場鄉(xiāng)路營村農(nóng)民丁作明因與本村副村長丁延樂發(fā)生糾紛，被該鄉(xiāng)派出所關(guān)進一間屋子里，3名治安聯(lián)防隊員對丁作明拳打腳踢，并用電警棍、木棍毒打近兩個小時，丁作明由于傷勢過重于22日死亡。參見公安部關(guān)于加強治安聯(lián)防隊伍建設的通知[EB/OL].法邦網(wǎng)[2021-04-30].https://code.fabao365.com/law_229671.html.以及2004年深圳治安員打死犯罪嫌疑人事件和河南省鄭州市蜜蜂張派出所治安員王懷義系列搶劫殺人案，引發(fā)社會高度關(guān)注和廣泛爭議。(17)2004年1月12日，河南省新鄉(xiāng)市公安局在該市獲嘉縣人民勝利渠9號橋下發(fā)現(xiàn)一具無頭女尸，經(jīng)查為南召縣21歲女青年溫某。在此之前，原陽縣、獲嘉縣都曾發(fā)現(xiàn)過無頭女尸。這些作案手法極其類似的惡性殺人案引起了河南省公安廳和公安部的高度重視。2004年5月，公安部派人來到鄭州，與河南省公安機關(guān)組成聯(lián)合調(diào)查組對無頭女尸案展開深入調(diào)查。通過偵查，專案組把目標鎖定在鄭州市蜜蜂張派出所一個叫王懷義的治安員身上。據(jù)王懷義交待，殺了溫某后他曾開著派出所不同車號的警車將身首分離的死者拋尸，并承認自2000年以來，他先后在鄭州、新鄉(xiāng)兩地強奸、搶劫、殺害了6名女青年。參見一起強奸殺害6女青年惡性系列案在河南新鄉(xiāng)告破[EB/OL].中國新聞網(wǎng)(2004-05-10)[2021-04-30].https://www.chinanews.com/n/2004-05-10/26/434655.shtml.

雖自治安聯(lián)防隊出現(xiàn)開始，地方政府、公安機關(guān)就非常重視隊伍管理工作，也出臺不少專門規(guī)定(18)如《昆明市關(guān)于建立健全全市治安聯(lián)防組織的規(guī)定》(1989)《廣東省群眾治安聯(lián)防組織的規(guī)定》(1990)《廣西壯族自治區(qū)治安聯(lián)防組織暫行規(guī)定》(1991)《黑龍江省城鎮(zhèn)居民區(qū)群眾治安防范暫行規(guī)定》(1991)《河南省治安聯(lián)防工作暫行規(guī)定》(1992)等。加強管理，但效果不好。1993年5月，公安部發(fā)布《關(guān)于加強治安聯(lián)防隊伍建設的通知》，在全國范圍內(nèi)開展“清理整頓”行動。這次整頓的主要措施有：一是對城鎮(zhèn)中問題較多、問題嚴重的治安聯(lián)防隊伍分別采取“暫停工作，集中整頓”和“立即解散”措施；二是采取“解散”“停辦”“撤銷”等方式整頓農(nóng)村治安聯(lián)防組織；三是加強公安機關(guān)對治安聯(lián)防隊的管理指導工作，嚴格實行公安干警帶班制度，即“每個治安聯(lián)防隊至少要配備一名法紀觀念、組織能力較強的公安干警，加強對治安聯(lián)防隊員的思想、組織紀律教育，并組織、帶領聯(lián)防隊員巡邏執(zhí)勤”；四是進一步明確治安聯(lián)防隊的“群眾性”“協(xié)助性”屬性，積極探索治安聯(lián)防工作的新路子[23]。

作為一種“間歇性社會控制”方式，“清理整頓”具有“運動式治理”的優(yōu)缺點，效果出得快，但一旦松勁，問題還會冒出來。(19)運動式治理與制度化治理相對，是指集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題，是執(zhí)政黨與政府在“實用理性”主導下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇。參見唐皇鳳.常態(tài)社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究[J].開放時代，2007(3).2004年兩起事件再次對公安機關(guān)“執(zhí)法為民”形象造成了負面影響。2004年9月，公安部再次發(fā)起“清理整頓”專項行動，發(fā)布《進一步做好公安機關(guān)治安員隊伍專項清理工作有關(guān)問題的通知》，要求各級公安機關(guān)從即日起一律不得從社會上招聘治安員，按照只出不進、逐年減少、徹底取消的原則，用三年時間，即在2008年1月1日之前將治安員全部清退[24]。同年10月公安部制定并發(fā)布了《2004-2008年全國公安隊伍正規(guī)化建設綱要》，該綱要第21條嚴禁非執(zhí)法主體人員參與執(zhí)法、要求繼續(xù)清理整頓非執(zhí)法主體人員，在2007年底將治安員從公安機關(guān)分流出去。這似乎意味著在中國業(yè)已存在40多年的治安聯(lián)防隊將退出歷史舞臺。

為解決清理整頓之后警力缺口問題，2002年8月公安部探索“派出所民警立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務群眾、確保一方平安”的城市警務工作新路子[25]；2004年組織全國公安大練兵活動以增強公安民警素質(zhì)；將2006年定為“基層基礎建設年”，確保“警力下沉”；2006年下發(fā)《關(guān)于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》等，希圖以內(nèi)部挖潛的方式提高警務效能。然而，這種“無增長改善”式的警力提升方式，需要財力、科技、思想認識等太多的配套資源，其效果則是闇然日章；對急于追求在短期任職期限內(nèi)出政績的地方政府而言，顯然有些“遠水不解近渴”。于是，就出現(xiàn)了“治安聯(lián)防隊員—保安員—治安員—協(xié)警—輔警”[26]等不斷更換“馬甲”的怪現(xiàn)象，清理整頓行動的效果再次打了折扣。

管理警務輔助隊伍只靠紅頭文件不行，必須充分運用法治資源走制度化道路。2007年首部規(guī)范政府職能部門組織管理的行政法規(guī)——《公安機關(guān)組織管理條例》正式實施；2009年公安部出臺《關(guān)于在城市公安機關(guān)試行文職人員制度的意見》；2015年中央審議通過《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將“規(guī)范輔警人員管理”列為全面深化公安改革的主要任務之一，輔警問題正式進入中央工作議事日程；2016 年11月，中央審議通過《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)輔警人員管理工作的意見》，該意見就輔警身份定位、輔警管理體制、人員管理監(jiān)督等問題作出明確要求和規(guī)定。2016年之后，廣東、武漢市、山東、吉林、深圳、浙江、重慶、遼寧、天津、江蘇等地依據(jù)中央精神先后制定警務輔助人員管理辦法或條例，注重制度化管理，(20)如“新錄用的警務輔助人員上崗前，公安機關(guān)應當參照人民警察宣誓規(guī)定組織宣誓”等。參見《深圳經(jīng)濟特區(qū)警務輔助人員條例》(2017)、《江蘇省公安機關(guān)警務輔助人員管理條例》(2020)等。并提高輔警的福利待遇(21)“第23條，縣級以上人民政府公安機關(guān)和其他有關(guān)部門對在保護公共財產(chǎn)和人民群眾生命財產(chǎn)安全、預防和制止違法犯罪等工作中表現(xiàn)突出，有顯著成績或者特殊貢獻的輔警，應當按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵。特別優(yōu)秀的輔警報考公安機關(guān)人民警察職位的，應當給予適當照顧?！痹斠姟稄V東省公安機關(guān)警務輔助人員管理辦法》(2016)。等。2019年公安部《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》明確規(guī)定依法維護警務輔助人員相關(guān)權(quán)益。(22)《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》第31條明確規(guī)定：“警務輔助人員在協(xié)助民警依法履行職責、行使職權(quán)過程中受到不法侵害的，參照本規(guī)定開展相關(guān)工作?！?參見公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定[EB/OL].百度百科[2021-05-06].https://baike.baidu.com/item/%E5%85%AC%E5%AE%89%E6%9C%BA%E5%85%B3%E7%BB%B4%E6%8A%A4%E6%B0%91%E8%AD%A6%E6%89%A7%E6%B3%95%E6%9D%83%E5%A8%81%E5%B7%A5%E4%BD%9C%E8%A7%84%E5%AE%9A/22861180?fr=aladdin.2019年6月中辦、國辦《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》和2020年1月公安部《關(guān)于加強新時代公安派出所工作的意見》，都強調(diào)加強“平安鄉(xiāng)村”建設和深化城鄉(xiāng)社區(qū)警務戰(zhàn)略，大力推廣城區(qū)“一區(qū)一警兩輔”和農(nóng)村“一村一輔警”戰(zhàn)略。社會治安治理的現(xiàn)實需要與制度空間不斷拓展，輔警隊伍規(guī)模越來越大，(23)如廣東省D市，截至2020年8月，該市實有人口為1300多萬，公安民警數(shù)量為11843人，輔警為22000人，其中勤務輔警15000人，文職輔警為7000人。筆者在2020年8月赴D市調(diào)研時獲此數(shù)據(jù)，按照學術(shù)慣例，對該市做匿名化處理。據(jù)保守統(tǒng)計，2016年全國輔警數(shù)量已突破100萬人。參見劉武俊.輔警立法不宜緩行[N].民主與法制時報，2016-12-03.“輔警也是警”已露端倪。

三、實踐邏輯：治理需要、制度空間與身份轉(zhuǎn)變

經(jīng)過1993年和2004年兩次清理整頓行動，公安機關(guān)與治安聯(lián)防隊的關(guān)系從“業(yè)務指導”變成了“公安干警帶班”“公安機關(guān)組建”，再到公安機關(guān)“領導管理”，治安聯(lián)防隊“變身”為輔警。輔警的身份是什么？依據(jù)2016年國辦印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務輔助人員管理工作的意見》，輔警的工資福利、裝備保障、社會保險等所需經(jīng)費，由各級財政部門按照財政體制予以全額保障，(24)國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務輔助人員管理工作的意見》[EB/OL].中國政府網(wǎng)(2016-11-29)[2021-05-06].http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/29/content_5139897.htm.輔警是非警察身份的公安機關(guān)工作人員。隨著身份的變化以及相關(guān)法規(guī)的出臺，輔警“輔助執(zhí)法”的性質(zhì)也開始發(fā)生變化。2017年12月1日，“社會主義先行示范區(qū)”的深圳市頒行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)輔警人員工作條例》規(guī)定，輔警可以“駕駛警用車輛”和“可以使用必要的約束性警用器械”，可以在“無民警帶領時兩人以上”進行治安巡邏、值守、人群聚集場所安全巡查和消防安全巡查等勤務活動[27]。這些規(guī)定已經(jīng)突破了“輔警不得單獨執(zhí)法”的限定。2019年公安部《公安機關(guān)維護民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》將輔警輔助執(zhí)法權(quán)益予以明確保障之后，輔警“輔助執(zhí)法”性質(zhì)已從“行政委托”轉(zhuǎn)向“法律授權(quán)”。

社會對輔警的質(zhì)疑多集中于其執(zhí)法主體適格與否。關(guān)于這一點，可以從兩個方面進行分析，一是執(zhí)法主體是不是恒定的，即賦予輔警“執(zhí)法主體”是否可行；二是執(zhí)法本身是什么。

首先，關(guān)于賦予輔警“執(zhí)法主體”是否可行，“他山之石，可以攻玉”，可以橫向比較一下。被公認為現(xiàn)代警察誕生地的英國，目前其“輔警”有兩種類型，一是特別警察(special constable)，它由志愿者兼職組成，志愿者利用業(yè)余時間從事警務執(zhí)法活動，享有與正式警察(regular police)相同的執(zhí)法權(quán)力，不拿薪水；二是社區(qū)輔警(police community support officer)，享有如可對涉嫌違法人員進行臨時留置等有限執(zhí)法權(quán)，屬有償勞動[28]。相較而言，中國輔警是英國特別警察和社區(qū)輔警的結(jié)合體，屬于“有償服務”“無單獨執(zhí)法權(quán)”“全職”的非警察身份的警務輔助人員。英國輔警因經(jīng)濟社會變化不斷調(diào)整演變而來，“時移世易”，因地制宜，可以設想的是，中國輔警及其制度也會不斷調(diào)整。

其次，關(guān)于執(zhí)法是什么的問題。執(zhí)法本身是一個比較有爭議的概念，它既指執(zhí)法體制運作，也指執(zhí)法機制運行，更指執(zhí)法互動問題。執(zhí)法的本質(zhì)就是“國家行政機關(guān)將體現(xiàn)在法律中的國家意志落實到社會生活之中。”[29]輔警雖然不是國家政法專編的公職人員，但卻是公安機關(guān)的工作人員，已實然地充當著國家權(quán)力載體和法律的具體化身。尤其是“在微觀的執(zhí)法互動中，協(xié)管人員在場就是國家權(quán)力在場。國家權(quán)力通過協(xié)管制度滲透到社會的內(nèi)部，在微觀層面對社會關(guān)系和社會秩序進行調(diào)整?！盵30]從機構(gòu)層級、部門、執(zhí)法過程或執(zhí)法環(huán)節(jié)(25)姜明安認為某種行政行為方式被確定為“行政執(zhí)法”并無完全統(tǒng)一的標準,大致的依據(jù)有：(1)法律、法規(guī)或規(guī)章對這類行為的條件、標準、程序以及相對人的權(quán)利、義務和違法責任通常有比較明確的規(guī)定,便于理解和適用；(2)這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領域(如治安、交通、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等)的秩序；(3)這類行為通常由相應行政機關(guān)中一個相對獨立、專門的機構(gòu)(如執(zhí)法局、執(zhí)法處、執(zhí)法大隊等)行使；(4)這類行為通常在行政機關(guān)辦公室之外進行, 執(zhí)行公務的地點往往是流動的和不固定的, 而且實施此類公務的人員一般統(tǒng)一著裝(人們戲稱為“大蓋帽”)和佩戴專門標志；(5)這類行政行為與行政相對人關(guān)系最為密切，最經(jīng)常、最廣泛地涉及相對人權(quán)益，也最易于侵害相對人權(quán)益，因而這類行為的實施直接影響人民對政府的評價和對政府的信任。參見姜明安.論行政執(zhí)法[J].行政法學研究，2003(4)。來看，公安執(zhí)法往往與“現(xiàn)場情境”“街頭空間”等交叉糾纏在一起，本身就有較大的抽象性、模糊性和流變性。因此，確切地說，主要是公安執(zhí)法的復雜性和不確定性導致爭議，而非執(zhí)法主體。至于輔警輔助執(zhí)法的權(quán)力是經(jīng)由行政委托而來還是法律授權(quán)而來，似乎就不那么重要了。結(jié)合“把警察從公務員隊伍中單列出來實施分類管理”(26)2015年9月在大連召開的全國公安廳局長座談會重點討論全面深化公安改革問題。根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)改革方案明確提出:“根據(jù)公務員法和人民警察的性質(zhì)特點，建立有別于其他公務員的管理制度。按照職位類別和職務序列，對人民警察實行分類管理。”參見：人民警察將實行分類管理，要有別于其他公務員[EB/OL].法制網(wǎng)(2015-09-25)[2021-05-06].http://m.cnr.cn/news/20150925/t20150925_519979821.html.的中央全面深化公安改革若干重大問題的框架意見，“輔警不是警”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拜o警也是警”進而進行執(zhí)法的可能性與可行性越來越大。

本是各地在國家政法專編增編有限的情況下解決警力不足問題的“權(quán)宜之舉”，現(xiàn)已成為“長久之策”。從群眾自治組織到準企業(yè)組織再到警務執(zhí)法助手，警輔力量轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c日常社會治安管理的“體制內(nèi)編制外”力量，如果從國家—社會關(guān)系的角度來看，這是典型的“行政吸納社會(administrative absorption of society)”現(xiàn)象[31-32]，即所謂“社會的國家化”。如何看待和理解這種現(xiàn)象？我們可以從制度變遷角度做一下解讀。從新制度主義角度來看，制度作為社會發(fā)展過程中長期形成或建立起來的行為規(guī)則，會因時間推移發(fā)生磨損而出現(xiàn)短缺。由于制度之于現(xiàn)代社會的“不可或缺性”，舊的制度被磨損或打破后，必須形成新的制度供給，這一打破、變更舊制度，創(chuàng)立新制度的過程便是制度變遷的表現(xiàn)。制度變遷的路徑主要有三種：路徑依賴(path dependency)、路徑替代(path alternation)和路徑偶然(path contingency)[33]，正是三種路徑的更替、繼起、交叉、糾纏，為公安輔警的演進構(gòu)筑了獨特的制度空間。治安聯(lián)防隊的產(chǎn)生、擴大、清理、隱匿、轉(zhuǎn)身、升級直至被行政吸納為輔警，這不是各地政府“打擦邊球”、找制度漏洞所形成的；恰恰相反，它正是或縮或擴的制度空間與時大時小的治理需要互動導致的。輔警與警察一體嵌入國家治理過程之中，既與中國傳統(tǒng)的集權(quán)簡約治理邏輯暗合，又與1949年以來政法體制(強調(diào)群眾力量)生發(fā)同軌。前者與“路徑依賴”的慣性有關(guān)，后者則因黨的中心任務的調(diào)整、國家財政汲取能力的大幅提升(27)截至2017年，我國中央一般公共預算收入增長了27倍，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模以年均10%左右的速率擴張，至2018年已高達6.2萬億元，占中央一般公共預算支出比重為63%，占地方財政一般公共預算支出比重接近40%。參見白景明.科學認識中央與地方收入劃分改革[J].稅務研究，2019(1).而充滿“替代”性。至于“偶然”，從那些引發(fā)清理整頓行動的有關(guān)治安聯(lián)防隊的突發(fā)情況與負面案例中便知一二。

制度主義理論源于經(jīng)濟研究，從經(jīng)濟角度來看，專職專業(yè)輔警既能解決現(xiàn)有編制警力不足問題，又能暗合傳統(tǒng)集權(quán)簡約治理中的“官吏分途”[34-35]邏輯。與具有國家公務員身份的在編警察相比，輔警行政成本相對低廉，往往是在編警察成本的1/5到1/10，簡約治理更像是“節(jié)約治理”。應該說，不斷壯大的輔警增加了社會治安需求中的國家供給側(cè)的供給力量，有效緩解了社會治安供需矛盾，在一定程度上滿足了人民群眾日益增長的公共安全需求。

“在中國政府的運作中，許多看似違背正式制度的潛規(guī)則恰恰是制度環(huán)境的產(chǎn)物，它在更大層面上滿足了整個制度體系和治理的需要，因而具有廣泛而深厚的合法性基礎。”[36]因此，我們必須在中國特定的制度環(huán)境和政府運作邏輯中理解并接受公安輔警被行政吸納且不斷壯大的事實。

四、結(jié)語與討論

中國輔警因經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會變遷演進而來，雖然事實與規(guī)范之間存在齟齬，但也為國家與社會的關(guān)系演進提供了方向?；诂F(xiàn)代化過程中政權(quán)之于秩序的重要性，1980年代開始興起的國家自主性理論融合了社會中心主義和國家中心主義的觀點，強調(diào)在社會中心主義的基礎上“找回國家”，認為國家不是海怪式的暗黑力量，“只要它們在后開發(fā)地區(qū)里幫助促進快速工業(yè)化和經(jīng)濟增長”，“國家及其干預可以是服務于美好事物的強大力量。”[37]國家的歷史演進表明，現(xiàn)代國家正是通過壟斷治安職能而為其權(quán)力集中提供了合理性，“國家作為資本、強制兩種權(quán)力的‘容器’，正在越來越游刃有余地進行資本集中和強制集中兩個進程?！盵38]治安聯(lián)防隊被行政吸納為輔警進入體制內(nèi)的過程，正是“找回國家”與“強制集中”的進程。在這一進程中，社會治安治理型態(tài)發(fā)生重大變化：傳統(tǒng)的蜂窩型治理向立體式網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)變，前者強調(diào)社會的自組織性，國家強制力量為輔助；后者則在財政汲取能力、技術(shù)治理能力增強與法治理念提升的基礎上，強調(diào)專職專業(yè)力量的重要性。

如果將輔警演進與“找回國家”關(guān)聯(lián)，且置于“國家治理能力和治理體系”中去思考的話，其實就是一個“找回人們期待社會去完成而實際上完不成、必須由國家來完成任務的機制”[39]的過程，即“社會的國家化”的過程。誠如諾貝特·伊萊亞斯(Norbert Elias)所言，作為權(quán)力場域的國家，不是固定的主體，它由“觀念和實踐”(28)國家為兩個方面所形塑，一是一個領土內(nèi)具有凝聚性和控制力的、代表生活于領土之上的民眾的組織的觀念，二是國家各個組成部分的實際實踐。 參見喬爾·S.米格代爾.社會中的國家[M].南京：江蘇人民出版社，2013：16.兩種元素塑造，其組織、目標、手段、運作規(guī)則都在發(fā)生著變化；社會也是個“變化的過程——過去它是一個變化的過程，現(xiàn)在正在變化著，未來可能處于另一種變化之中”[40]。由此，我們可以斷定“國家的社會化與社會的國家化”[41-42]應該是人類文明演進的常態(tài)或新常態(tài)。