紐約警務(wù)指揮體系及借鑒

郭 爍

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

警務(wù)指揮是現(xiàn)代警務(wù)的重要組成部分，世界各國警察機關(guān)均尋求構(gòu)建統(tǒng)一高效的警務(wù)指揮體系，以對各種警務(wù)資源進行優(yōu)化配置，更好地應(yīng)對社會治安形勢的快速變化。我國公安機關(guān)的警務(wù)指揮體系脫胎于20世紀80年代中期建立的“110接警服務(wù)臺—巡警”快速反應(yīng)機制，經(jīng)過30多年的探索，形成了一個全國集中統(tǒng)一的，以指揮中心為龍頭，以快速反應(yīng)機制為核心，以派出所和街面處置力量為主體，多部門、多警種聯(lián)動配合、全天候全時段響應(yīng)的警務(wù)指揮體系，對增強公安機關(guān)的社會治安防控能力、提高公安機關(guān)社會治理水平發(fā)揮了重要作用。2021年1月召開的全國公安廳局長會提出了健全完善“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”一體化運行機制的新任務(wù)，標志著我國公安警務(wù)指揮體系進入了一個新的建設(shè)發(fā)展階段。為進一步提升公安警務(wù)指揮體系建設(shè)的科學(xué)性和有效性，切實發(fā)揮其在公安警務(wù)行動中的核心中樞作用，有必要認真研究世界范圍內(nèi)警務(wù)指揮體系建設(shè)的成功案例，取其精華，為我所用，使我國公安警務(wù)指揮體系建設(shè)盡快邁進世界警務(wù)領(lǐng)先行列。

紐約警察局(New York City Police Department，簡稱NYPD)的警務(wù)指揮體系肇始于1968年設(shè)立的911緊急求助報警電話，多年來隨著紐約警務(wù)改革不斷完善，逐步與其警務(wù)運行模式相適應(yīng)，建立了一個以固化在77個巡區(qū)(Patrol precinct)的巡邏警察為主體[1]、以專業(yè)警力為補充，統(tǒng)一接報、分類處警、快速反應(yīng)、分級處置、跟進指揮、分流減負的警務(wù)指揮體系。紐約警務(wù)指揮體系有效提高了紐約市警察局對社會治安形勢的響應(yīng)和控制水平，2020年《紐約市長管理報告》(Mayor’s Management Report)顯示，紐約市警察局對現(xiàn)行犯罪的反應(yīng)速度逐年提升，2019年的平均出警時間(包括調(diào)度和路程時間)僅為7.9分鐘，其中對緊急類現(xiàn)行犯罪的僅為4.7分鐘，主要嚴重暴力犯罪(Major felony crime)也呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，紐約市連續(xù)25年都是全美大型城市中的“最安全城市”[2]。因此，本文將以紐約市的警務(wù)指揮體系為研究對象，運用系統(tǒng)分析范式開展研究，并嘗試為改進完善我國公安警務(wù)指揮體系提出建議。

一、紐約警務(wù)指揮體系

根據(jù)系統(tǒng)理論，任何社會組織都是由人、事、物三大類基本要素滿足一定制約和規(guī)則組合而成的系統(tǒng)[3]。系統(tǒng)是相互作用的諸要素的復(fù)合體[4]，要素是組成系統(tǒng)的基本單元[5]66。系統(tǒng)內(nèi)各要素具有相關(guān)性，通過相互關(guān)聯(lián)、相互作用的關(guān)系產(chǎn)生耦合作用，形成諸多子系統(tǒng)，進而結(jié)合成一個有機的整體，使系統(tǒng)產(chǎn)生了非線性加和作用即“1+1>2”的整體功能[5]。本文基于警務(wù)指揮體系的構(gòu)成要素，采用“體制-機制-人員-技術(shù)”的分析邏輯，對紐約警務(wù)指揮體系進行剖析。

(一)紐約警務(wù)指揮體制

體制是指體系的組織機構(gòu)及其相互間的聯(lián)系，是體系運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性要素[6]167。紐約警務(wù)指揮體制具體包括指揮部門、處置部門、保障部門及其相互間的指揮關(guān)系。

1．指揮部門

紐約警察局的指揮部門為公共安全應(yīng)答中心(Public Safety Answering Center，簡稱PSAC)，也就是常說的911指揮中心，隸屬于紐約市警察局信息技術(shù)局(Information Technology Bureau，簡稱為ITB)的通信部(Communications Division)[7]。紐約的911指揮中心具體包括布魯克林區(qū)的第一公共安全應(yīng)答中心(Public Safety Answering Center Ⅰ，簡稱PSAC Ⅰ)，和布朗克斯區(qū)的第二公共安全應(yīng)答中心(Public Safety Answering Center Ⅱ，簡稱PSAC Ⅱ)，負責(zé)接聽紐約全市的911緊急報警和求助電話，并根據(jù)警情情況進行調(diào)度指揮。

2．處置部門

由于紐約警察局采用以巡警為主干的管理體制，其指揮體系中的處置部門的主體為隸屬于巡警局(Patrol Services Bureau，簡稱PSB)8個指揮區(qū)(Borough command)的77個巡區(qū)(Patrol precinct或Police precinct)，以及巡區(qū)下設(shè)的片區(qū)警組(Sector's team)。其中，片區(qū)警組由若干名巡警組成，負責(zé)處置片區(qū)內(nèi)的911警情和日常警務(wù)工作，是紐約警務(wù)指揮體系的最小作戰(zhàn)單元[8]。此外，紐約警務(wù)指揮體系中的處置部門還納入了諸多專業(yè)警種，包括特別行動局(Special Operations Bureau，簡稱SOB)的各個單元和反恐局(Counterterrorism Bureau，簡稱CT)的世界貿(mào)易中心指揮部(World Trade Center Command)等，負責(zé)開展專業(yè)處置和行動支援[9-11]。

3．保障部門

保障部門具體包括：信息技術(shù)局，負責(zé)為911指揮中心和警員、警車提供必需的硬件設(shè)備及配套的軟件應(yīng)用；CompStat小組(CompStat Unit)，負責(zé)對各個時期的各類案事件及其相關(guān)的信息數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，為警務(wù)指揮體系提供情報支撐；反恐局，負責(zé)對紐約警察局域感知系統(tǒng)(Domain Awareness System，簡稱DAS)的日常運維工作[12-13]。

4．指揮關(guān)系

在紐約警務(wù)指揮體系中，指揮部門是專司接處警和指揮調(diào)度的機構(gòu)，代表紐約警察局對全局行使指揮權(quán)，處于核心和中樞位置，其與處置部門、保障部門之間的關(guān)系為指揮和被指揮的隸屬關(guān)系。處置部門中的巡警局及其下設(shè)機構(gòu)負責(zé)轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)行動和出警工作，專業(yè)部門負責(zé)專業(yè)領(lǐng)域警務(wù)行動和相關(guān)出警活動的支援工作，二者之間存在臨時確定的支援關(guān)系；保障部門與處置部門之間的指揮關(guān)系為平行的協(xié)調(diào)關(guān)系，相互之間沒有主次之分[14]83-85。

(二)紐約警務(wù)指揮體系的運行機制

機制是體系運行的方式和過程。紐約警務(wù)指揮體系的業(yè)務(wù)流程，主要包括電話接報、警情研判、決策調(diào)度、行動處置四個環(huán)節(jié)的運行機制，見圖1。

圖1 紐約警務(wù)指揮流程

1．電話接報

在電話接報環(huán)節(jié)，紐約市的所有911緊急報警電話，全部接入到紐約警察局的2個911指揮中心(PSAC Ⅰ、PSAC Ⅱ)，統(tǒng)一由指揮中心的接警員(Call Taker)負責(zé)接聽。在人工智能輔助系統(tǒng)(Computer Aided Dispatch System，簡稱CAD)的輔助下，接警員能夠在911報警電話接入時，根據(jù)后臺的比對推送迅速了解到報警人所在具體位置，同時通過CAD的事件管理功能，新建911事件日志并詳細記錄警情相關(guān)信息。(1)按照美國國家緊急電話號碼協(xié)會(NENA)的建議，接警員至少應(yīng)記錄：事件的地址或確切地點，回撥號碼，緊急情況的類型，發(fā)生的時間，任何已知的危險，涉案人員的身份及其所在地點。

2．警情研判

在警情研判環(huán)節(jié)，911指揮中心的接警員(Call taker)根據(jù)人工智能輔助系統(tǒng)對警情類型的自動匹配和提示情況，對警情進行流轉(zhuǎn)：當接報內(nèi)容為違法犯罪活動時，接警員會直接轉(zhuǎn)遞給派警員(Police dispatcher)，由其調(diào)派周邊處置力量出警；當接報內(nèi)容為緊急醫(yī)療事件時，會將急救中心接線員(EMS call-taker)加入通話當中，將接報情況轉(zhuǎn)遞給急救中心；當接報內(nèi)容為火警時，會將消防接線員(Fire department call-taker)加入通話當中，將接報情況轉(zhuǎn)遞給消防部門[15]。

3．決策調(diào)度

在決策調(diào)度環(huán)節(jié)，紐約警察局指揮中心以及急救中心、消防部門的派警員根據(jù)接報警情的信息，在人工智能輔助系統(tǒng)中輸入一系列表示優(yōu)先級和描述性的代碼，確定具體的行動方案，并將指令發(fā)送給一線的行動人員，明確他們應(yīng)當采取什么措施對警情進行響應(yīng)[16]。

4．行動處置

在行動處置環(huán)節(jié)，一線行動人員通過智能警務(wù)手機或車載平板電腦接收指揮中心的行動指令，并按照指令采取相應(yīng)的行動，對警情進行快速響應(yīng)。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，紐約市警察局2019年對各類現(xiàn)行犯罪的平均反應(yīng)時間(派警與路程時間的總時長)僅為7.9分鐘[2]。在行動過程中，指揮中心會通過無線電臺和人工智能輔助系統(tǒng)對一線處置力量的處置過程進行全程跟進，實時了解處置的進展情況，并提供信息、裝備和警力等支援，幫助其更好地完成處置工作[17]。

紐約警務(wù)指揮體系運行機制的建立和完善主要依托其人工智能輔助系統(tǒng)的有效應(yīng)用。該系統(tǒng)構(gòu)建了通信控制、預(yù)案匹配、電子地圖、信息共享、警務(wù)資源可視化管理等多種功能，能夠在警務(wù)指揮實戰(zhàn)中通過“人+機”交互，對警務(wù)指揮體系的日常運行形成良好的自動化、信息化支撐，為指揮中心工作人員和一線的行動人員提供有效的智能化輔助，增強了電話接報、警情研判、決策調(diào)度、行動處置四個環(huán)節(jié)指揮活動的科學(xué)性和準確度，實現(xiàn)了情報、指揮、行動、控制各項活動的一體化運行，促進了統(tǒng)一接報、分類處警、快速反應(yīng)、分級處置、跟進指揮、分流減負等工作機制的健全程度，從而提升了警務(wù)指揮體系的運行效率。

(三)紐約警務(wù)指揮體系的人員

人員要素是體制和機制要素的邏輯延續(xù)[18]319。紐約警務(wù)指揮體系的人員要素包括：人員構(gòu)成、人員條件和能力建設(shè)三個方面。

1．人員構(gòu)成

紐約警務(wù)指揮體系的組成人員主要有：(1)911指揮中心的警務(wù)通信員(Police Communications Technicians)，分為接警員和派警員，其身份為文職雇員(Civilian Employees)，不具備警察身份和執(zhí)法權(quán)，負責(zé)911緊急報警熱線的接聽和調(diào)度工作[19]。(2)巡邏警察，其身份為正式在編的著裝警察，負責(zé)管理自己所屬的片區(qū)，根據(jù)指揮中心的指令對片區(qū)內(nèi)發(fā)生的警情進行處置，一般情況下，必須“固定”在自己的片區(qū)開展工作，除巡區(qū)級或以上緊急狀況外，巡警及巡邏車不得離開片區(qū)[20-21]。(3)特別行動局、反恐局、信息技術(shù)局、CompStat小組等專業(yè)部門的警察，為接受過高強度專業(yè)訓(xùn)練的正式在編警察，具備專業(yè)知識、配有專業(yè)設(shè)備，具有較高的專業(yè)技能水平，負責(zé)開展專業(yè)處置、科技信息支撐等工作。

2．人員條件

不論是對于警察還是文職人員，在招錄時都有嚴格的標準和條件，包括年齡、國籍、居住地和文化程度等，并且不能有違法犯罪或不當行為記錄。同時，還要經(jīng)過嚴格的招錄考試和背景審查[22]。

3．能力建設(shè)

能力建設(shè)主要分為指導(dǎo)和培訓(xùn)兩個方面。紐約警察局編撰有《巡邏指引》(Patrol Guide)，以條目式的形式對工作職責(zé)、內(nèi)容、程序、方法等作出明確規(guī)定，不同崗位工作人員可以根據(jù)工作中遇到的不同情形進行查詢，并按照指引規(guī)范地開展工作[23]。在培訓(xùn)方面，紐約警察局建有專門的警察學(xué)院(Police Academy)，負責(zé)為警察和文職雇員提供入職培訓(xùn)或在職培訓(xùn)，以提升他們工作能力。在此基礎(chǔ)上，紐約警察局還在薪酬、福利、獎學(xué)金等方面制定了相應(yīng)的政策，鼓勵在職工作人員積極參加培訓(xùn)和進修[24-25]。

(四)紐約警務(wù)指揮體系的技術(shù)支撐

警務(wù)指揮體系的科技支撐，是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展的結(jié)果，是進一步優(yōu)化完善警務(wù)指揮活動的信息采集、傳遞、處理、儲存等的手段和方式，是提高警務(wù)指揮體系效能的重要途徑[14]。紐約警務(wù)指揮體系的科技支撐主要包括兩個方面：

1．硬件方面

主要有：(1)為每名警員配發(fā)的智能警務(wù)手機(Smartphone)和每輛巡邏車上配備的車載平板電腦(Tablet)，連接到紐約警察局的多個數(shù)據(jù)庫，具有現(xiàn)場數(shù)據(jù)回傳、數(shù)據(jù)庫搜索、911報警電話歷史信息查詢等多種功能，實現(xiàn)了指揮中心與現(xiàn)場處置警力的直接連線，有助于提升指揮中心對一線處置情況的實施監(jiān)督和跟進指揮。(2)為每名警員配發(fā)的執(zhí)法記錄儀(Body-worn Camera)，能夠全過程、真實地記錄一線警力的處置活動。(3)近年來，紐約警察局對無線電通信基礎(chǔ)設(shè)施進行了從高頻到超高頻的升級改造，建立了覆蓋全局的高帶寬冗余網(wǎng)絡(luò)，提升了警察局總部和各個巡區(qū)的數(shù)據(jù)獲取速度，并使指揮中心能夠通過實時視頻圖像了解一線情況[26-27]。

2．軟件方面

主要有：(1)911指揮中心的接報警系統(tǒng)，目前使用的系統(tǒng)自2008年投入使用，除接聽911緊急報警電話外，還能夠接收市民通過手機短信和網(wǎng)絡(luò)語音電話的報警，以及通過手機和電腦發(fā)送的圖片、錄像，有效保障了指揮體系的反應(yīng)能力和指揮活動的精準程度。(2)數(shù)字化CompStat周報(Digitized Weekly CompStat Report)，CompStat小組每周都會對一周內(nèi)的案發(fā)數(shù)、案發(fā)時間、地點、作案手段等信息以及8個指揮區(qū)、77個巡區(qū)和職能部門的警務(wù)信息進行匯總整理，形成數(shù)字化的周報，幫助建立犯罪模型和應(yīng)對策略，為警務(wù)指揮體系對社會治安的動態(tài)管控提供決策參考和有力支撐。(3)域感知系統(tǒng)(Domain Awareness System，簡稱DAS)，該系統(tǒng)將車牌識別、監(jiān)控錄像、環(huán)境傳感器和911緊急報警熱線及其他數(shù)據(jù)庫集成到一起，并與巡邏車上的GPS系統(tǒng)相連，具有實時觸發(fā)報警、動態(tài)調(diào)度管理等功能。(4)槍擊監(jiān)控系統(tǒng)(ShotSpotter)，具有自動識別槍擊地點、槍擊次數(shù)、槍手運動情況等功能，縮短了警員對槍擊案件的反應(yīng)時間，確保了快速有效地應(yīng)對和處置。同時，一線警員的智能警務(wù)手機和巡邏車的平板電腦上均安裝了大量實用的警務(wù)應(yīng)用，能夠幫助警員更好更快地應(yīng)對處置警情和突發(fā)情況[26]。(5)人工智能輔助系統(tǒng)(Computer Aided Dispatch System，簡稱CAD)，是與911指揮中心接報警系統(tǒng)并行的一個集成應(yīng)用平臺，兼容了電話、手機、無線電臺通訊，警情記錄、研判、管理，警務(wù)資源分布、管理、調(diào)度，電子地圖，數(shù)據(jù)庫查詢等功能，通過對上述各種設(shè)備的接入以及與接報警系統(tǒng)、域感知系統(tǒng)、槍擊監(jiān)控系統(tǒng)和各類數(shù)據(jù)庫的連通，實現(xiàn)了與“電話接報—警情研判—決策調(diào)度—行動處置”指揮活動的全流程銜接，為警務(wù)指揮體系提供了自動化、智能化的輔助。

二、紐約警務(wù)指揮體系的特點

(一)機構(gòu)扁平化實現(xiàn)對突發(fā)警情的快速反應(yīng)

紐約警務(wù)指揮體系的體制特點主要體現(xiàn)在：在指揮層級上，只設(shè)置了“指揮—行動”兩級，由指揮部門直接對應(yīng)處置部門的一線警員，無多余的中間層級，在指揮幅度上，由911指揮中心以“點對點”的方式直接指揮77個巡區(qū)下設(shè)片區(qū)的巡警和專業(yè)處置部門警員。同時，911指揮中心被賦予了最高的、唯一的指揮權(quán)，在對突發(fā)警情進行響應(yīng)時能夠突破行政隸屬關(guān)系對全局的警務(wù)資源進行全權(quán)指揮調(diào)配，在指揮體系中居于核心、居中的權(quán)威位置，其他部門不管行政級別和隸屬關(guān)系如何，都不能繞過指揮部門進行指揮調(diào)度，指揮中心與其他部門之間構(gòu)成了“指揮—被指揮”的指揮關(guān)系，而其他部門處于協(xié)同配合的關(guān)系。這樣的機構(gòu)設(shè)置、層級和幅度安排、指揮權(quán)力配置，使紐約的警務(wù)指揮體系呈現(xiàn)出了扁平化特征，見圖2。

圖2 紐約警務(wù)指揮體系結(jié)構(gòu)

指揮體系的體制是生成和發(fā)揮指揮效能的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)對突發(fā)警情(社會治安動態(tài))快速反應(yīng)的關(guān)鍵。由于具有扁平化的結(jié)構(gòu)，紐約警務(wù)指揮體系實現(xiàn)了警務(wù)指揮活動的統(tǒng)一性和權(quán)威性，避免了多頭指揮、重復(fù)指揮的混亂、無序的局面，也極大地減少指令傳遞過程中的信息失真、衰減和指令不明確等問題，確保了信息在最短的時間內(nèi)完成“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”的整個過程，迅速轉(zhuǎn)化為指令和處置行動，通過處置部門的一線警力得到快速、正確的執(zhí)行落實，從根本上實現(xiàn)對社會治安動態(tài)的快速反應(yīng)。

(二)與指揮體系目標相適應(yīng)的管理機制

良好的內(nèi)部機制是生成和發(fā)揮警務(wù)指揮效能的關(guān)鍵[28]。實現(xiàn)指揮目標、達到最優(yōu)的指揮效能，不僅需要有合理的指揮體制，還需要有良好的內(nèi)部管理機制。紐約警務(wù)指揮體系的機制特征主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，是與實戰(zhàn)目標相適應(yīng)。警務(wù)指揮活動的根本目標是實現(xiàn)對警務(wù)資源的優(yōu)化配置和對警務(wù)行動的有序控制，以高效地實現(xiàn)警務(wù)部門的職責(zé)和使命。紐約警務(wù)指揮體系在電話接報、警情研判、決策調(diào)度、行動處置等環(huán)節(jié)的運行機制，都指向了其指揮目標的達成，對實現(xiàn)其警務(wù)工作目標都具有良好的增值作用，不存在非增值內(nèi)容，有效確保了紐約警察局戰(zhàn)斗力的生成。另一方面，是與指揮體系“結(jié)構(gòu)—功能”相配套。紐約警務(wù)指揮體系的指揮機制全面涵蓋了指揮體系在“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”全過程中“體系—環(huán)境”“部門—部門”“要素—要素”三個不同層次的互動關(guān)系，形成了關(guān)于權(quán)力—責(zé)任—職能的活動規(guī)范，為體系的有序、穩(wěn)定運行提供了一套較為完整、具體的“游戲規(guī)則”。因此，紐約警務(wù)指揮機制呈現(xiàn)出了與體系目標相適應(yīng)的特點，保障了體系內(nèi)部秩序的穩(wěn)定性和運行方式的實戰(zhàn)化，從而實現(xiàn)了體系整體運行的順暢、高效。

(三)具備專業(yè)素質(zhì)的指揮員助力提高指揮工作效能

人是警務(wù)指揮體系中最具有活力的因素。現(xiàn)代管理理論認為，以科學(xué)、規(guī)范的工作方法取代憑經(jīng)驗工作的方法，能夠有力提高工作效率[29]。在美國警察部門中，911指揮中心的接警員、派警員被看作是決定警務(wù)指揮活動成敗的關(guān)鍵因素，被稱作“刑事司法的守門員”(Gatekeepers of the Criminal Justice)，紐約警察局也高度注重接警員、派警員的專業(yè)素質(zhì)。接警員和派警員在通過嚴格的招錄考試之后，還要經(jīng)過一定周期、具有針對性的專業(yè)培訓(xùn)、實習(xí)和考核，具備相應(yīng)的專業(yè)素質(zhì)之后才能正式上崗工作。接警員和派警員履行職務(wù)所需的專業(yè)化素質(zhì)和技能主要分為三個方面：(1)基礎(chǔ)知識，包括現(xiàn)代警務(wù)理念、紐約州的法律法規(guī)、紐約市警察局規(guī)章制度、紐約市的地理情況等；(2)溝通技巧，包括與普通市民進行有效的溝通、聆聽和信息收集，通過專門設(shè)備處理聾啞人、聽力受損等特殊群體的報警求助，以及與一線行動警力進行聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)的技巧等；(3)實操技能，包括警情評估研判、指揮調(diào)度的程序，911接報警系統(tǒng)、無線電系統(tǒng)、DAS、ShotSpotter、CAD等應(yīng)用系統(tǒng)的操作技能，專業(yè)術(shù)語和系統(tǒng)代碼的使用規(guī)范，結(jié)構(gòu)化信息整理，電子地圖繪制等技能。紐約警務(wù)指揮體系對接警員、派警員素質(zhì)的高要求和對培訓(xùn)的專業(yè)化標準，增強了接警員、派警員正確履行崗位職責(zé)的專業(yè)素質(zhì)，確保了指揮活動的運行效能和專業(yè)水準。

(四)數(shù)據(jù)警務(wù)增強對信息資源利用能力

從抽象意義上分析，指揮體系的運行實質(zhì)上就是信息在警務(wù)指揮體系中的“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出”的過程。換言之，指揮體系的運行能力體現(xiàn)了其對信息的獲取、轉(zhuǎn)換、傳遞的能力。紐約警務(wù)指揮體系非常注重科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，除了部署有接報警系統(tǒng)、域感知系統(tǒng)(DAS)、槍擊監(jiān)控系統(tǒng)(ShotSpotter)和CompStat系統(tǒng)以增強其對社會治安變化的信息獲取能力外，紐約警務(wù)指揮體系對信息資源的利用能力主要體現(xiàn)在其人工智能決策輔助(CAD)系統(tǒng)?；谶@一系統(tǒng)，紐約警務(wù)指揮體系實現(xiàn)了：一是情報的多元融合，即該系統(tǒng)向各部門分別主建的接報警系統(tǒng)、域感知系統(tǒng)、槍擊監(jiān)控系統(tǒng)等感知前端開放了接口，能夠?qū)Ω兄@得的信息數(shù)據(jù)進行匯總碰撞；二是對研判決策的有效輔助，即該系統(tǒng)連接了911指揮中心接報警歷史數(shù)據(jù)庫，預(yù)置了與警情處置相對應(yīng)的不同等級的處置預(yù)案，能夠幫助指揮中心的接警員和派警員快速地做出指揮決策，明確行動方案；三是對指揮活動的全流程支撐，即針對接警員、派警員、巡警、專業(yè)警力等不同部門的不同人員以及指揮流程的不同環(huán)節(jié)建立了多個功能模塊，可以實現(xiàn)全流程的多部門協(xié)同作戰(zhàn)；四是信息數(shù)據(jù)的多方共享，即不同部門的不同人員在指揮活動中，可以通過電腦端、智能警務(wù)手機和車載平板電腦對實戰(zhàn)中需要的信息數(shù)據(jù)進行查詢，打破了“信息孤島”，加強了指揮部門與處置部門、處置部門與處置部門之間的信息同步；五是對指揮手段的拓展運用，即集成了電話、手機、無線電臺和文本交流等通訊方式，具有報警人定位和警務(wù)資源定位功能，建有可供繪制的電子地圖，能夠以電話指揮、電臺指揮、可視化指揮等多種手段突破時空限制，適應(yīng)不同場景的警務(wù)指揮實戰(zhàn)需要?？傊瑥慕⒅醯囊揽坑芯€電話和無線電臺的單一功能指揮平臺，逐步發(fā)展成為如今集移動通訊、自動定位、智能識別、信息推送等多種功能于一體的綜合性、智能化指揮平臺，紐約警務(wù)指揮體系增強了其對信息的處理轉(zhuǎn)化能力，帶動了指揮流程和指揮手段方式的變革，提升了警務(wù)指揮體系的運行效率。

三、對紐約警務(wù)指揮體系的參考借鑒

紐約警務(wù)指揮體系提升了對警務(wù)資源進行配置、對警務(wù)行動進行控制的能力和水平，進而實現(xiàn)了對社會治安環(huán)境的快速、有序反應(yīng)和控制。同時也應(yīng)當指出，紐約警務(wù)指揮體系也存在的一些問題和不足，比如，扁平化的體系結(jié)構(gòu)雖然有助于強化指揮部門的權(quán)威，但過度集權(quán)也導(dǎo)致對一線警員自主裁量權(quán)和主觀能動性的限制[30]；雖然建立了對社會治安環(huán)境變化的感知機制和手段，但對案件偵查過程中的情報線索缺乏共享和聯(lián)動機制；巡區(qū)面積過大、力量配置不合理、人員變動頻繁，以及臨時性工作抽調(diào)等造成的一線巡警力量不足[31]；技術(shù)應(yīng)用跨平臺的兼容性不足造成的911報警電話遺漏或“黑屏”等系統(tǒng)故障等。

由于美國國情、歷史、政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的不同，紐約市警察局在管理體制、職責(zé)使命、理念觀念等方面與我國公安機關(guān)有很大差異。因此，我們在比較研究和學(xué)習(xí)借鑒中，應(yīng)當秉承實事求是的態(tài)度和辯證吸收的原則，立足于我國國情和公安機關(guān)實際，堅持取其精華、為我所用的思路，對紐約警務(wù)指揮體系中的問題引以為戒、有效規(guī)避，對其具有啟示作用的有益經(jīng)驗因地制宜地進行吸收借鑒，揚長避短，取長補短，通過建立扁平化的體系結(jié)構(gòu)、健全靈敏順暢的指揮運行機制、構(gòu)建專業(yè)化的警務(wù)工作隊伍、強化智能高效的技術(shù)支撐，不斷提升我國警務(wù)指揮體系現(xiàn)代化水平和運行效能。

(一)建立扁平化的警務(wù)指揮體系

科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)公安警務(wù)指揮體系順暢、穩(wěn)定、高效運行的重要保證[16]80-81。警務(wù)指揮體系的建立需要遵循警務(wù)指揮客觀規(guī)律、因地制宜地進行，在允許的情況下，警務(wù)指揮體系應(yīng)當盡量減少指揮層級、增加指揮跨度，從而提高警務(wù)指揮效能[7]168。目前，在我國條塊結(jié)合、以塊為主的公安管理體制下，公安機關(guān)普遍采用“市局指揮中心—職能部門指揮中心—專業(yè)警力”和“市局指揮中心—分局指揮中心—派出所指揮室”相結(jié)合的組織形式，表現(xiàn)為交叉式直線結(jié)構(gòu)，并采用集中指揮和逐級指揮相結(jié)合的指揮方式[5]64-65，見圖3。這種結(jié)構(gòu)和方式主要源自我國公安機關(guān)上下對應(yīng)歸口的管理體制，警務(wù)指揮體系建立之初的社會環(huán)境特點，以及當時的信息科技條件。在目前城市社會環(huán)境的開放性、動態(tài)性日益凸顯，信息技術(shù)得到空前發(fā)展的大背景下，公安警務(wù)指揮體系的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)由于層級多、幅度窄，容易導(dǎo)致信息傳遞速度慢、信息內(nèi)容質(zhì)量逐級衰減、指揮關(guān)系不明確、指揮權(quán)威弱化等問題，從而造成多頭指揮、推諉扯皮、信息衰減，制約警務(wù)指揮體系運行效能。

圖3 中國城市警務(wù)指揮體系結(jié)構(gòu)示意圖

因此，參考紐約警務(wù)指揮體系扁平化程度高、管理幅度大的體制特點，對我國警務(wù)指揮體系進行優(yōu)化。一方面，對指揮結(jié)構(gòu)進行扁平化調(diào)整，即在縱向上消除中間層級，建立“市局指揮部(中心)—最小作戰(zhàn)單元(包括市局職能部門業(yè)務(wù)中隊下設(shè)的地區(qū)警組、分局職能部門下設(shè)的地區(qū)中隊、派出所警區(qū))”的兩級指揮鏈條；在橫向上采取直接指揮的指揮方式擴大市局指揮中心指揮幅度，由指揮中心“點對點”地對一線警力進行直接指揮調(diào)度。具體而言，對小城市、大城市，(2)2014年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，按照城區(qū)常住人口規(guī)模將我國城市劃分為五類七檔，其中，城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市?？梢杂墒芯种笓]中心直接對全市范圍內(nèi)的最小作戰(zhàn)單元的一線警力進行集中統(tǒng)一指揮；對特大城市和超大城市，可以“區(qū)塊制”的方式構(gòu)建扁平化的指揮結(jié)構(gòu)，即打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃，依據(jù)城市的功能分區(qū)和行政地緣關(guān)系，在市局指揮部(中心)建立指揮專席，如根據(jù)地理位置設(shè)置中心城區(qū)、環(huán)城區(qū)、遠郊區(qū)等指揮專席，根據(jù)區(qū)域功能定位設(shè)置核心區(qū)、拓展區(qū)、高新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等指揮專席，在分局層面取消二級指揮部門(分局指揮處)，由指揮專席按照“包片”方式對若干個分局的屬地派出所警力進行“點對點”的直接指揮調(diào)派，見圖4。另一方面，理順指揮關(guān)系，強化市局指揮中心權(quán)威，通過賦予市局指揮中心統(tǒng)一、集中的指揮調(diào)度權(quán)，適當提升市局指揮中心機構(gòu)級別，加強指揮中心自身的功能職能建設(shè)等方式，確保指揮中心在指揮活動的核心、權(quán)威地位。同時還應(yīng)當明確市局、分局職能部門不具有指揮權(quán)，不得以業(yè)務(wù)指導(dǎo)為由變相對派出所警力發(fā)號施令，職能部門和派出所之間為協(xié)作關(guān)系、共同參加處置工作。

圖4 特大、超大城市警務(wù)指揮體系扁平化結(jié)構(gòu)示意圖

(二)健全靈敏順暢的指揮運行機制

建立警務(wù)指揮體系的初衷，就是要提高公安機關(guān)的快速反應(yīng)能力，更好地應(yīng)對社會治安形勢和動態(tài)。時間是決定警務(wù)指揮工作和處置活動成敗的關(guān)鍵[32]。換言之，“快速”“高效”是衡量警務(wù)指揮體系運行好壞的重要標準。與紐約警務(wù)指揮體系相比，我國公安警務(wù)指揮機制的實戰(zhàn)化程度仍需進一步提高。比如，在快速反應(yīng)上，我國公安機關(guān)一般沿用1996年公安部《關(guān)于加快城市110報警服務(wù)臺建設(shè)的通知》中的要求作為快速反應(yīng)標準(市區(qū)出警5分鐘、郊區(qū)出警10分鐘到達現(xiàn)場)，但由于近年來我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市的規(guī)模持續(xù)擴大、交通擁堵嚴重，這一要求在實戰(zhàn)中顯得不符合基層一線的實戰(zhàn)規(guī)律；在指揮流程上，我國警務(wù)指揮體系的指揮流程冗長，指揮流程的環(huán)節(jié)數(shù)量約是紐約警務(wù)指揮體系的2-3倍，面對高速運轉(zhuǎn)的社會環(huán)境，警務(wù)指揮活動仍需層層請示、層層轉(zhuǎn)遞，耗時長、效率低下；在跟進指揮方面，與紐約警務(wù)指揮體系相比，我國警務(wù)指揮體系只建立了事后反饋機制，而在警務(wù)行動中缺乏對一線警力的實時跟進和指導(dǎo)。因此，應(yīng)當在體制優(yōu)化的基礎(chǔ)上，從以下幾方面進行改進，以健全順暢配套的運行規(guī)制。

1．完善快速反應(yīng)機制

調(diào)整快速反應(yīng)標準，結(jié)合城市規(guī)模、人口、交通以及公安機關(guān)派出所的轄區(qū)面積，派出所到四至邊界(即轄區(qū)東、西、南、北四個方向的邊界)和最近端、最遠端的距離，派出所社區(qū)警務(wù)站布局等因素進行測算，綜合確定警務(wù)指揮體系的快速反應(yīng)標準；優(yōu)化警務(wù)資源布局，在明確快速反應(yīng)標準的基礎(chǔ)上，借鑒紐約Compstat、犯罪地理熱點等做法，通過對社會治安環(huán)境變化歷史數(shù)據(jù)的分析挖掘，總結(jié)社會治安環(huán)境變化的規(guī)律，明確社會面治安管控的時段、地點、路段，綜合運用“1、3、5”分鐘控制圈、24小時動態(tài)巡邏車組、彈性巡邏車組、7×24小時社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)治保積極分子等手段，進一步優(yōu)化警務(wù)資源的空間布局，以縮短警務(wù)資源與社會治安環(huán)境變化之間的空間距離，減少反應(yīng)時間。創(chuàng)新“精準制導(dǎo)”的快速反應(yīng)模式，借鑒導(dǎo)航軟件和外賣、物流等企業(yè)對預(yù)計到達時間的算法和模型，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，綜合分析社會治安環(huán)境變化、警務(wù)資源布局、位置距離、天氣情況、交通狀況等因素，在下達行動指令時精確計算一線警力的反應(yīng)時間，并向其推送規(guī)劃路線和時間要求，提升警務(wù)指揮體系在快速反應(yīng)上的科學(xué)化、精準化、精細化水平。

2．再造指揮流程

根據(jù)警務(wù)指揮體系“信息獲取—研判—決策—指揮—行動—反饋—控制”的核心運行流程，針對目前警務(wù)指揮體系現(xiàn)行的指揮流程存在的流程過長、環(huán)節(jié)重復(fù)交叉的問題，通過引入簡化、細化、整合、消除、信息化等流程再造方法對其進行綜合優(yōu)化：

(1)對專項警務(wù)行動的指揮流程調(diào)整為：①主動獲取社會治安環(huán)境變化的信息數(shù)據(jù)；②對信息數(shù)據(jù)進行研判分析；③制定工作方案；④領(lǐng)導(dǎo)班子決策確定方案；⑤指揮部門下達行動指令，直接對一線警務(wù)資源調(diào)配；⑥行動部門開展警務(wù)行動；⑦處置部門結(jié)果反饋；⑧指揮部門根據(jù)反饋進行控制；⑨處置部門調(diào)整行動。

(2)對110警情處置的指揮流程調(diào)整為：①指揮部門接聽110報警電話，詳細記錄警情具體情況；②警情研判；③形成決策、明確處置方案；④對非警務(wù)事項轉(zhuǎn)遞分流/直接向派出所一線警力下達出警指令，同步向處置部門專業(yè)警力下達待命指令；⑤派出所一線警力出警；⑥派出所警力反饋工作進展；⑦指揮部門進行跟進指揮；⑧派出所一線警力依據(jù)跟進指揮對警務(wù)行動進行調(diào)整/處置部門一線警力進行支援；⑨處置部門反饋行動結(jié)果；⑩指揮部門進行事后控制。

3．建立跟進指揮機制

跟進控制是在警務(wù)指揮活動和警務(wù)行動過程中的事中反饋控制，通過警務(wù)指揮體系的運行情況與警務(wù)工作和警務(wù)行動目標的比照，對各要素的協(xié)同情況進行實時檢查、校驗和糾偏，以實現(xiàn)警務(wù)指揮體系的穩(wěn)定、有序、順暢、高效運行。因此，建立跟進指揮機制，應(yīng)當首先明確跟進指揮機制的主體和客體，即以指揮部門和督察部門作為跟進控制的主體，以指揮活動中的其他部門為客體；其次確定跟進控制的重點和標準，即圍繞警務(wù)指揮體系業(yè)務(wù)流程，根據(jù)警務(wù)指揮體系實戰(zhàn)規(guī)律，對信息數(shù)據(jù)獲取、情報研判、決策形成、指揮協(xié)調(diào)、行動處置等環(huán)節(jié)進行梳理，找到需要進行跟進的具體環(huán)節(jié)，明確介入控制的臨界點；最后健全跟進控制的手段，即在電臺點名、電話報備、材料上報等傳統(tǒng)手段的基礎(chǔ)上，借助數(shù)據(jù)監(jiān)測、軌跡生成、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代信息技術(shù)和通信技術(shù)，構(gòu)建跟進控制模型，建立“人+機”結(jié)合的信息化、自動化跟進控制模式，突破時間、空間條件限制，實現(xiàn)對警務(wù)指揮體系實際運行情況與理想運行狀況進行實時的比對、監(jiān)測和提示、糾偏。

(三)系統(tǒng)構(gòu)建專業(yè)化的警務(wù)工作隊伍

世界上一切科學(xué)技術(shù)的進步，一切物質(zhì)財富的創(chuàng)造，一切生產(chǎn)力的發(fā)展，一切社會經(jīng)濟系統(tǒng)的運行，都離不開人的努力[18]126。體制和機制的建立，為警務(wù)指揮體系的運行提供了可供依托的框架，體系要發(fā)揮作用，還需要人來操作。紐約警察局高度重視對其警務(wù)指揮體系工作人員的專業(yè)化建設(shè)，建立了嚴格的入職、在職培訓(xùn)和深造進修機制，并針對指揮流程中的各個環(huán)節(jié)和不同情形，專門制定了《巡邏指引》，為指揮體系中的各部門的警員和工作人員都提供了詳盡細致、標準化的指導(dǎo)。我國雖然近年來各級公安機關(guān)通過抓全警大練兵，有效提升了民警的工作能力和水平，但從實際運行情況來看，仍缺少對常見警情、案事件的指揮、調(diào)度、處置、法律適用等工作要點、規(guī)律、標準等的總結(jié)提煉，沒有進一步細化的、具有實操性的規(guī)范和指引，民警憑經(jīng)驗開展警務(wù)活動的情況較為常見，制約了我國警務(wù)指揮體系的運行效率和指揮處置活動的工作效果。

系統(tǒng)構(gòu)建專業(yè)化的警務(wù)工作隊伍，一方面，應(yīng)當盡快出臺具有實操性的民警執(zhí)法執(zhí)勤指引，參考紐約警察局《巡邏指引》的形式，針對不同崗位職務(wù)的民警和不同的警務(wù)活動，以條目式的方式對工作職責(zé)、內(nèi)容、方法、程序和法律依據(jù)進行細化和明確，努力改變當前執(zhí)法執(zhí)勤活動中常見的接處警工作人員和處置力量憑自己的閱歷經(jīng)驗、視情積極穩(wěn)妥地處置的情況，確保民警執(zhí)法執(zhí)勤活動有據(jù)可依、有章可循。另一方面，應(yīng)當建立完善符合警務(wù)指揮工作需要的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，以公安部部署的為期三年的全警實戰(zhàn)大練兵為有利契機，針對接處警、情報研判、指揮調(diào)度、合成處置、跟進指揮等方面科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，結(jié)合基層一線實戰(zhàn)部門日常警務(wù)運行規(guī)律合理安排培訓(xùn)課程，緊貼民警所應(yīng)具備的能力素質(zhì)明確考核標準，充分運用培訓(xùn)基地、遠程教學(xué)、專題講座等形式拓展培訓(xùn)手段，努力改變當前業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)中存在的培訓(xùn)內(nèi)容脫離一線實戰(zhàn)需要、民警參訓(xùn)時間無法保障、考核標準偏低和參訓(xùn)人員對培訓(xùn)不認可、積極性不高等情況，提高業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)的針對性、專業(yè)性、靈活性、實戰(zhàn)性，切實提升警務(wù)指揮人員和處置人員的工作能力和水平。

(四)強化智能高效的技術(shù)支撐

科技創(chuàng)新是公安警務(wù)指揮體系完善功能、增強打擊預(yù)防犯罪能力的主要途徑。近年來，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等理念和技術(shù)在公安工作中的大量運用，我國公安警務(wù)指揮體系的科技化、信息化、智能化水平得到了顯著提升，有效增強了公安警務(wù)指揮體系的信息處理能力。但是，由于應(yīng)用軟件功能集成程度不高，數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)多數(shù)為各部門分散主建，信息共享不足，孤島現(xiàn)象嚴重，特別是應(yīng)用現(xiàn)代信息化技術(shù)提升智能化水平還存在較大差距。因此，應(yīng)當結(jié)合動態(tài)化社會治安形勢特點，針對警務(wù)指揮體系運行規(guī)律和實戰(zhàn)需要，進一步加強對警務(wù)指揮體系科技應(yīng)用的投入、研發(fā)、改進和完善?？梢越梃b紐約警察機關(guān)智能輔助系統(tǒng)的思路，注重科技應(yīng)用與警務(wù)指揮活動的深度融合，以及與“情報、指揮、勤務(wù)、輿情”一體化運行各環(huán)節(jié)的適應(yīng)匹配，建設(shè)一個高度集成、具有一定智能輔助能力的指揮應(yīng)用平臺，強化科技應(yīng)用對警務(wù)指揮體系日常全時空、全流程、全警種的支撐、保障、服務(wù)，實現(xiàn)對警務(wù)指揮體系的科技賦能。該平臺應(yīng)重點增強以下功能：

1.多維感知功能

在拓展群眾通過電話、短信、圖片、視頻和社交媒體等進行報警信息接收途徑的基礎(chǔ)上，將數(shù)據(jù)信息的感知觸角延伸到社會的各個方面和各個領(lǐng)域，對人臉、車輛、交通等視頻監(jiān)控和核查錄入系統(tǒng)，智慧社區(qū)、旅店、網(wǎng)吧、客運、特行、金融等管理系統(tǒng)，以及互聯(lián)網(wǎng)社交媒體平臺數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)資源進行接入整合，拓寬警務(wù)指揮體系數(shù)據(jù)信息的主動感知渠道，搭建一個“網(wǎng)上—網(wǎng)下”“虛擬—現(xiàn)實”相結(jié)合的社會治安環(huán)境感知體系，實現(xiàn)對社會治安環(huán)境全域信息、社會成員全息數(shù)據(jù)的多維動態(tài)感知。

2.智能研判功能

通過機器學(xué)習(xí)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)的融合和應(yīng)用，增強指揮應(yīng)用平臺對感知獲取的多維信息數(shù)據(jù)的自動分析、挖掘功能和對現(xiàn)實信息數(shù)據(jù)與歷史信息數(shù)據(jù)的自動比對碰撞功能，實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)在時間、空間、人員、財物、案(事)件等維度的拓展關(guān)聯(lián)，提高情報線索的準確性、指向性和預(yù)見性，并向指揮部門工作人員進行實時推送和提示，形成對社會治安環(huán)境變化的預(yù)防、預(yù)判、預(yù)警。

3.決策輔助功能

根據(jù)公安機關(guān)警務(wù)行動歷史數(shù)據(jù)和社會治安防控等級、分級分類處置預(yù)案所需投入的警力規(guī)模、行動措施、處置要點等，建立對應(yīng)的警務(wù)行動模型數(shù)據(jù)庫。在現(xiàn)實社會治安環(huán)境發(fā)生變化時觸發(fā)系統(tǒng)響應(yīng)，并將行動模型與警務(wù)資源實時分布情況進行關(guān)聯(lián)，自動向指揮部門工作人員推送警務(wù)行動備選方案，增強對指揮決策的輔助效果，提升警務(wù)指揮活動的時效性和科學(xué)性。

4.指揮控制功能

根據(jù)優(yōu)化完善之后的快速反應(yīng)機制、指揮流程和跟進指揮機制，借助電子地圖、北斗定位系統(tǒng)、視頻監(jiān)控探頭、單兵圖像回傳等技術(shù)和設(shè)備，對社會治安環(huán)境變化具體點位和態(tài)勢、道路交通狀況、警務(wù)資源分布和調(diào)配情況、一線行動進展等，進行時間、空間、屬性等多維關(guān)聯(lián)和數(shù)據(jù)、圖像、視頻等可視化展示，進一步拓展對警務(wù)資源進行配置、對警務(wù)行動進行控制的手段，提升警務(wù)指揮活動的便捷性和精準性。

5.協(xié)同支撐功能

一方面，通過對無線電臺、電話等傳統(tǒng)通信手段與移動公安網(wǎng)、5G通信等新通信技術(shù)的整合運用，實現(xiàn)指揮應(yīng)用平臺與一線處置部門警力移動警務(wù)終端的前后端多信道的通信融合，在警務(wù)指揮活動中實現(xiàn)多部門、多層級的信息數(shù)據(jù)同步共享；另一方面，對當前公安機關(guān)的各類數(shù)據(jù)庫進行技術(shù)整合，統(tǒng)一數(shù)據(jù)制式、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)標準，明確信息數(shù)據(jù)交換的標準、流程和準則，加強信息數(shù)據(jù)的對接、聯(lián)通和共享，同時通過比對、去重、更新、轉(zhuǎn)換等方法，促進各部門各警種的信息數(shù)據(jù)融合，進一步提升信息數(shù)據(jù)對警務(wù)指揮活動的“反哺”效果，強化對多部門多警種協(xié)同作戰(zhàn)的支撐作用。