安全韌性城市視域下突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系構(gòu)建
——以合肥市實(shí)證分析為視角

胡安琪

（安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，隨著信息化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化快速推進(jìn)，公共安全面臨著突出矛盾和問(wèn)題。我國(guó)自20世紀(jì)90年代以來(lái)，開始進(jìn)入公共安全事件易發(fā)、頻發(fā)和多發(fā)期。安全發(fā)展已成為現(xiàn)代城市文明的最基本指標(biāo)[1]。因此，“不了解災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)是一種失職。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)讓每個(gè)城市都有機(jī)會(huì)將自己視為減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的全球網(wǎng)絡(luò)的一部分，成為每個(gè)政府核心任務(wù)的一部分”[2]。安全已發(fā)展成為現(xiàn)代城市文明的最基本指標(biāo)[3]。習(xí)近平總書記在2019年中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)[4]。

安徽省地跨長(zhǎng)江、淮河南北，與6省接壤，與江蘇省、上海市、浙江省共同構(gòu)成的長(zhǎng)江三角洲城市群已成為國(guó)際6大世界級(jí)城市群之一。其省會(huì)合肥市是“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略雙節(jié)點(diǎn)城市，也是長(zhǎng)三角城市群副中心城市和皖江城市帶核心城市。合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的構(gòu)建不僅影響到安徽省總體應(yīng)急體系的能力和水平，也“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，影響到其他城市乃至國(guó)家整體的應(yīng)急效果。

而城市安全系統(tǒng)建設(shè)需要提升其復(fù)原能力，即安全韌性，這是可持續(xù)性發(fā)展的先決條件。因此，安全韌性作為當(dāng)前公共安全科學(xué)的前沿理念，在實(shí)踐中被各個(gè)城市不斷推進(jìn)。應(yīng)急體系現(xiàn)代化便是基于安全韌性視域，強(qiáng)化面對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)能力所做出的努力。面對(duì)可持續(xù)性和韌性的挑戰(zhàn)，管理學(xué)領(lǐng)域發(fā)展出新興的韌性科學(xué)，在我國(guó)仍處于初步探索階段。應(yīng)對(duì)可持續(xù)性和復(fù)原力的挑戰(zhàn)，需要跨學(xué)科、綜合的可持續(xù)發(fā)展科學(xué)[5]。安全韌性城市涵蓋科技、管理、文化各領(lǐng)域，覆蓋事前、事中、事后應(yīng)急管理全流程，強(qiáng)調(diào)城市對(duì)公共安全事件的抵御、吸收、適應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)能力，被認(rèn)為是城市安全發(fā)展的新范式。目前學(xué)界對(duì)于安全韌性城市的內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，理論和應(yīng)用研究還較為欠缺[6]。本文綜合運(yùn)用衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)等交叉學(xué)科專業(yè)知識(shí)展開研究，以期在安全韌性城市構(gòu)建的視域下，為合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急體系建設(shè)提供優(yōu)化進(jìn)路。

一、城市安全韌性治理理論

（一）城市安全韌性治理的內(nèi)涵與外延

“韌性”的原意是指“材料在受到使其發(fā)生形變和斷裂的力時(shí)，吸收能量以抵抗折斷的能力”。韌性越好，發(fā)生脆性斷裂的可能性越小，恢復(fù)到原狀的復(fù)原力越強(qiáng)?！绊g性”在社會(huì)科學(xué)中可指一個(gè)系統(tǒng)在不改變其他狀態(tài)的情況下，經(jīng)受沖擊和干擾時(shí)仍可維持其本質(zhì)上相同的功能、結(jié)構(gòu)并得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)、重組和恢復(fù)的能力?；袅衷?973年發(fā)表的一篇論文中首次在這個(gè)意義上使用了它[7]。從那以后，“韌性”一詞通過(guò)全球環(huán)境變化、政治生態(tài)學(xué)和災(zāi)害研究的文獻(xiàn)進(jìn)入了社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。

安全韌性城市是自身具有良好的安全韌性特性，能夠有效應(yīng)對(duì)來(lái)自外部與內(nèi)部的對(duì)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)、技術(shù)系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施的沖擊和壓力，在遭受突發(fā)事件后維持城市的基本功能、結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)，并能在災(zāi)后迅速恢復(fù)、進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展的城市。通過(guò)對(duì)城市安全韌性概念演進(jìn)過(guò)程的分析，可以看出，安全韌性城市的構(gòu)建應(yīng)貫穿“規(guī)劃—建設(shè)—運(yùn)行”全過(guò)程，覆蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、恢復(fù)重建全流程，并注重城市學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的提升。對(duì)于我國(guó)而言，雖然在城市減災(zāi)方面業(yè)已取得巨大成就，但現(xiàn)行模式從某種程度上來(lái)說(shuō)僅為簡(jiǎn)單被動(dòng)的工程學(xué)思維[6]。社會(huì)管治和民眾參與的力量尚未完全發(fā)掘調(diào)動(dòng)起來(lái)。范維澄院士將公共安全科技的框架用三角形來(lái)表征，三個(gè)邊分別代表突發(fā)事件、承災(zāi)載體和應(yīng)急管理?；诖思軜?gòu)，本文提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性治理框架（見圖1）。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件韌性治理三角框架

（二）城市安全韌性治理的要求

1.安全韌性治理要求“一元主導(dǎo)、多元合作”。此為安全韌性治理的體制要求。在過(guò)去幾十年里，進(jìn)入整體性治理讓人們跨越公共機(jī)構(gòu)、各級(jí)政府和/或公共、私人和公民領(lǐng)域的界限，建設(shè)性地參與進(jìn)入公共政策決策及管理的過(guò)程[8]。包括政府間合作、區(qū)域合作、公私伙伴合作等，取代了決策和執(zhí)行的對(duì)抗及管理模式。其不再是以政府為單一權(quán)威中心的科層式管理結(jié)構(gòu)，而是以政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾作為分布節(jié)點(diǎn)的去中心化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“努力拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動(dòng)員全社會(huì)的力量來(lái)維護(hù)公共安全，編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)，形成公共安全人人維護(hù)的良好氛圍。”[4]政府的治理能力和應(yīng)急資源是有限的，需

要社會(huì)、市場(chǎng)和公眾形成強(qiáng)有力的應(yīng)急合力。如何通過(guò)整體性治理打破公共部門權(quán)力間的壁壘，確保地方政府能夠調(diào)動(dòng)全部應(yīng)急力量，成為當(dāng)前完善城市應(yīng)急體制的首要任務(wù)。

2.安全韌性治理要求在復(fù)雜多元的風(fēng)險(xiǎn)情境中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與功能優(yōu)化[9]。赫爾曼認(rèn)為：“應(yīng)急管理其實(shí)是基于決策主體意識(shí)下的情景狀態(tài)，決策的目標(biāo)隨著應(yīng)急管理的事態(tài)而變化?！盵10]因此不論是應(yīng)急立法還是應(yīng)急預(yù)案的制定，均應(yīng)保持動(dòng)態(tài)性和開放性，基于當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐奶厥馇榫皹?gòu)建?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第17條第4款即通過(guò)立法形式明確強(qiáng)調(diào)預(yù)案管理是一個(gè)持續(xù)修訂與完善的動(dòng)態(tài)過(guò)程。預(yù)案的發(fā)布并非終點(diǎn)，編制之后還需演練、調(diào)試和調(diào)整，方能真正適應(yīng)應(yīng)急需求的變化。

對(duì)于應(yīng)急立法來(lái)說(shuō)，現(xiàn)實(shí)需要什么，應(yīng)急法制便應(yīng)當(dāng)回應(yīng)什么，是典型的動(dòng)態(tài)立法、回應(yīng)立法和經(jīng)驗(yàn)立法，而非靜態(tài)立法、自治立法和邏輯立法。多樣化的地區(qū)形態(tài)和部門利益，導(dǎo)致政府不可能一刀切地實(shí)施一案三制。國(guó)家之所以賦予部分地方二次立法的權(quán)限和空間，是因?yàn)閲?guó)家層面的應(yīng)對(duì)法大多只規(guī)定了基本框架，諸多內(nèi)容不具備直接的可操作性，需要借助于地方下位法具體的配套規(guī)定來(lái)貫徹實(shí)施。為此，地方在二次立法時(shí)應(yīng)針對(duì)當(dāng)?shù)靥刭|(zhì)和需求作出回應(yīng)，目的在于通過(guò)構(gòu)建切合本地應(yīng)急管理情境的規(guī)范體系，來(lái)適應(yīng)不同地區(qū)的地域差異[11]。

3.安全韌性治理要求升級(jí)科學(xué)管理意識(shí)和從災(zāi)害場(chǎng)景中的組織學(xué)習(xí)能力。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)系統(tǒng)是一個(gè)覆蓋全過(guò)程、循環(huán)往復(fù)的閉環(huán)結(jié)構(gòu)，前一階段與后一階段有機(jī)聯(lián)結(jié)，前生突發(fā)事件的末端銜接后生突發(fā)事件的起始。應(yīng)急管理的全過(guò)程包括恢復(fù)階段，而每一突發(fā)事件自身的恢復(fù)階段除了救濟(jì)和重建外，還需要總結(jié)本次應(yīng)急過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、評(píng)估應(yīng)急績(jī)效，為下一次突發(fā)事件的發(fā)生提供充足的決策資源和經(jīng)驗(yàn)。此為提升應(yīng)急治理韌性、提高災(zāi)難恢復(fù)能力的長(zhǎng)效舉措。同樣的事故教訓(xùn)在跨時(shí)序的多個(gè)案例中存在，因此應(yīng)不斷總結(jié)前人經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)升級(jí)從突發(fā)事件場(chǎng)景中試錯(cuò)學(xué)習(xí)的能力。只有在高水平的組織學(xué)習(xí)中，應(yīng)急管理體系的韌性水平才能得以真正提升。

二、合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件安全韌性治理的短板

（一）同質(zhì)化與被動(dòng)性傾向

1.應(yīng)急預(yù)案層面

合肥市于2009年4月30日即出臺(tái)《流感大流行應(yīng)急預(yù)案》，2013年2月4日正式印發(fā)《合肥市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2017年6月27日專項(xiàng)印發(fā)《合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，繼而發(fā)布《合肥市突發(fā)事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》《合肥市H7N9流感應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)預(yù)備方案，并制定《合肥市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，下轄各縣（區(qū)）以及企事業(yè)單位亦制定相應(yīng)預(yù)案。合肥市已基本形成“縱向到底，橫向到邊”較為完備的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案體系。但是，絕大部分預(yù)案未能“基于危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上”進(jìn)行情景構(gòu)建，導(dǎo)致預(yù)案可預(yù)見性的喪失。特別是企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)努力立足于本單位特有的目標(biāo)任務(wù)和實(shí)際需求展開設(shè)計(jì)，但大多只是上行下效，互相模仿，“上下一般粗，左右一般平”，呈現(xiàn)同質(zhì)化狀態(tài)。實(shí)際工作中，部分地區(qū)的應(yīng)急演練與預(yù)案修訂亦相互脫節(jié)，絕大多數(shù)預(yù)案自編制完成后便未曾啟動(dòng)過(guò)。在基層實(shí)戰(zhàn)演練時(shí)，往往不是以實(shí)踐檢驗(yàn)預(yù)案，而是按照預(yù)案去剪裁實(shí)踐。

2.應(yīng)急立法層面

目前合肥市沒(méi)有針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專門立法，只能依照2003年省政府頒布的《安徽省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急辦法》，以及安徽省人大常委會(huì)2012年發(fā)布的《安徽省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》進(jìn)行處理。以上兩部地方立法自頒布后便再無(wú)修改，而這十幾年間公共衛(wèi)生的風(fēng)險(xiǎn)源恰恰發(fā)生了深刻改變。例如，立法當(dāng)時(shí)未考慮到大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)在應(yīng)急領(lǐng)域的適用，也未考慮到網(wǎng)絡(luò)輿情的管理，對(duì)于信息發(fā)布和上報(bào)系統(tǒng)的建設(shè)也較為單薄，對(duì)生物安全的重視尚不足。應(yīng)急管理專門機(jī)構(gòu)的最新成立，使體制和機(jī)制都相應(yīng)改變，而作為“兩制”保障的“法制”，卻并未隨之修改。

（二）府際之間配合的難度

1.政府與各部門之間配合的難度

2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立了政府綜合協(xié)調(diào)的基本原則，一定程度上克服了部門之間互相掣肘、重復(fù)建設(shè)的弊端。但這些思想并未同步貫徹到《傳染病防治法》中，其更為強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生主管部門在疫情應(yīng)對(duì)中的主導(dǎo)地位。特別是近年來(lái)應(yīng)急管理各部門及各環(huán)節(jié)的制度安排逐漸走向精細(xì)化，出現(xiàn)“條”重于“塊”的色彩，導(dǎo)致《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的政府本位與《傳染病防治法》的部門本位發(fā)生矛盾。如何協(xié)調(diào)好政府總體與衛(wèi)生行政部門具體的關(guān)系，是實(shí)踐中的一大難題。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈安徽省機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》和《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于省級(jí)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，安徽省設(shè)立新的政府組成部門——省應(yīng)急管理廳，下轄16個(gè)地級(jí)市均設(shè)立相應(yīng)的市級(jí)應(yīng)急管理局。其中，合肥市應(yīng)急管理局根據(jù)《中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈合肥市機(jī)構(gòu)改革方案〉的通知》和《中共合肥市委、合肥市人民政府關(guān)于市級(jí)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》精神而設(shè)立。并且合肥市下轄4個(gè)區(qū)、4個(gè)縣和1個(gè)縣級(jí)市均設(shè)立相應(yīng)縣級(jí)應(yīng)急管理局，再次引發(fā)政府實(shí)體與新興應(yīng)急管理部門之間的權(quán)力與職責(zé)分配難題。難點(diǎn)在于如何合理界定及處理好“府際”關(guān)系，過(guò)度強(qiáng)調(diào)集權(quán)或分權(quán)都不利于充分調(diào)動(dòng)各方參與主體的積極性。政府的綜合協(xié)調(diào)與部門的專業(yè)應(yīng)對(duì)哪一個(gè)更優(yōu)先，是應(yīng)急管理中一個(gè)永恒的矛盾[12]。

2.部門與部門之間配合的難度

第一，合肥市衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)疾病預(yù)防控制處，與合肥市疾控中心的職責(zé)較難區(qū)分。目前合肥市疾控中心屬于公益性事業(yè)單位，負(fù)責(zé)對(duì)傳染病疫情信息的收集、上報(bào)、分析、調(diào)查與核實(shí)，并向合肥市衛(wèi)健委報(bào)告，但卻無(wú)權(quán)公布疫情信息，法律（1）將信息公布權(quán)賦予國(guó)家衛(wèi)健委或安徽省衛(wèi)健委。實(shí)踐中，疾病預(yù)防控制中心的網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)只起到內(nèi)部參考的作用，衛(wèi)生行政部門另設(shè)一套報(bào)告系統(tǒng)來(lái)采集和發(fā)布數(shù)據(jù)，導(dǎo)致諸多行政資源和技術(shù)資源的無(wú)謂耗費(fèi)[13]。第二，突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題不僅僅局限于衛(wèi)生健康領(lǐng)域，還牽涉財(cái)政、城市管理、市場(chǎng)監(jiān)督、民政、經(jīng)濟(jì)、社保、規(guī)劃等各個(gè)領(lǐng)域，需要其他政府部門以及企事業(yè)單位協(xié)作應(yīng)急。因此，合肥市在衛(wèi)生健康委員會(huì)與應(yīng)急管理局之外，專設(shè)政府安委會(huì)辦公室，共由37個(gè)單位組合而成。這些組成單位之間可能無(wú)法形成權(quán)力互動(dòng)與職責(zé)分配的良性關(guān)系，掣肘實(shí)際應(yīng)急工作的效率和成果。第三，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門、食藥監(jiān)管部門對(duì)各自直屬局實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，無(wú)需服從屬地同級(jí)政府的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，僅對(duì)上級(jí)主管部門直接負(fù)責(zé)。這種“兩部”分制、“條外有條”的頂層機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，人為增加了部門間的溝通成本和障礙。

3.跨區(qū)域之間配合的難度

當(dāng)?shù)胤街髁x的思想根深蒂固，各自為政、管理分散、職能重疊的現(xiàn)象便會(huì)產(chǎn)生。即使達(dá)成了區(qū)域應(yīng)急合作戰(zhàn)略協(xié)議，也容易因固有的體制缺陷，掣肘地區(qū)的協(xié)同響應(yīng)，跨區(qū)域事件共同負(fù)責(zé)的同級(jí)地方政府之間難以真正得到協(xié)調(diào)。雖然在2020年10月12日下午，安徽會(huì)同上海、浙江、江蘇，參加長(zhǎng)三角應(yīng)急管理專題合作聯(lián)席會(huì)議，但是應(yīng)急協(xié)作缺乏明晰的制度規(guī)定和具有可操作性的聯(lián)動(dòng)程序[14]。雖然簽訂了《四?。ㄊ校┤烁腥綡7N9禽流感區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》《食品安全區(qū)域合作框架協(xié)議》《松材線蟲病防控和植物檢疫執(zhí)法合作框架協(xié)議》《上海江蘇浙江安徽應(yīng)急管理合作協(xié)議》等公共衛(wèi)生應(yīng)急框架協(xié)定，但卻沒(méi)有有效的執(zhí)行機(jī)制保障應(yīng)急合作協(xié)議的履行和實(shí)施。

4.政社之間配合的難度

目前安徽省的社會(huì)與市場(chǎng)力量日漸壯大，截至2020年12月底，全省依法登記管理社會(huì)組織34 710個(gè)（其中，社會(huì)團(tuán)體15 308個(gè)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)19 223個(gè)、基金會(huì)179個(gè)），在參與疫情防控方面取得明顯成效。合肥市本級(jí)共投入各類社會(huì)組織獎(jiǎng)補(bǔ)資金1350萬(wàn)元，用于社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估、公益創(chuàng)投、孵化園建設(shè)以及新登記、新引進(jìn)社會(huì)組織補(bǔ)助等[15]。但在部分政府職能向市場(chǎng)和社會(huì)下移的過(guò)程中，由于合肥市的社會(huì)組織體系仍不夠健全，門檻設(shè)限較高，管制較多，社會(huì)組織本身的活力難以充分激發(fā)，導(dǎo)致政府分化出來(lái)的部分職能在當(dāng)?shù)卣也坏接行У某休d體。在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展進(jìn)程中，安徽省社會(huì)組織總體情況與江浙滬地區(qū)存在一定差距，普遍存在著“少、小、弱”現(xiàn)象，社會(huì)組織“三級(jí)梯隊(duì)”建設(shè)方面還存在著巨大發(fā)展?jié)摿15]。專門開展突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救援、技術(shù)供應(yīng)或物資儲(chǔ)備的企、事業(yè)單位較少，市場(chǎng)化程度較低。公眾的社會(huì)參與意識(shí)、公共安全意識(shí)和自救互救專業(yè)能力總體處于弱勢(shì)，這為政府與社會(huì)和市場(chǎng)的實(shí)際協(xié)同合作帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（三）科學(xué)管理意識(shí)和技術(shù)的匱乏

“科學(xué)管理”并不完全等同“科技管理”，而是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用科學(xué)思維去合理行使行政權(quán)。以科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急手段，更為符合應(yīng)急規(guī)律和事態(tài)發(fā)展的精準(zhǔn)應(yīng)急，來(lái)替代經(jīng)驗(yàn)管理，從而提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的效率和效果。安徽省部分基層政府尚未認(rèn)識(shí)到社會(huì)轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)的常態(tài)化趨勢(shì)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，往往注重危機(jī)的被動(dòng)回應(yīng)，缺乏關(guān)口前移的預(yù)防眼光，不能有效組織預(yù)案的演練和前端準(zhǔn)備工作。危機(jī)發(fā)生后，全盤性處置思維闕如，沒(méi)有科學(xué)的決策體系；危機(jī)結(jié)束后，又無(wú)法將積累的經(jīng)驗(yàn)有效保留。

除了科學(xué)管理意識(shí)的匱乏，合肥市公共衛(wèi)生信息資源共享不充分，應(yīng)急隊(duì)伍救援裝備和核心能力不足，應(yīng)急物資儲(chǔ)備結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題仍然存在。新興科技手段的短板，讓大數(shù)據(jù)收集、網(wǎng)絡(luò)信息直報(bào)、資源共享、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制缺乏可以依附的技術(shù)載體，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急閉環(huán)機(jī)制的功效。

三、合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系韌性進(jìn)路創(chuàng)制

根據(jù)安全韌性治理理論，合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性治理主要在協(xié)同性、動(dòng)態(tài)化和學(xué)習(xí)力方面存在不足，需要從動(dòng)態(tài)應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急三大方面進(jìn)行改革（具體如圖2所示）。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急韌性治理進(jìn)路

（一）動(dòng)態(tài)應(yīng)急

回應(yīng)型法制和預(yù)案主要通過(guò)以下三個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

由上述的原理部分分析可知，通過(guò)細(xì)化所形成的骨架特征線符合中軸線的實(shí)質(zhì)含義，可以看作河流的中軸。另一方面，GIS中關(guān)于矢量數(shù)據(jù)與柵數(shù)據(jù)間相互轉(zhuǎn)換的方法已相當(dāng)成熟，對(duì)實(shí)現(xiàn)河網(wǎng)混合數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浠蔡峁┝擞辛Φ谋Ｕ??；诖?，本?shí)驗(yàn)軟件為ArcGIS10.2和使用C++語(yǔ)言制作的ArcObjects插件，本文技術(shù)全流程如下圖3所示。

1.詳實(shí)內(nèi)容

常規(guī)法律往往多用概括性語(yǔ)句實(shí)現(xiàn)法律的普適性，但回應(yīng)型法制必然要求內(nèi)容詳細(xì)而具體，方能解決實(shí)際問(wèn)題。國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法均詳細(xì)、明確而具體，細(xì)密的法律規(guī)則可以保障突發(fā)狀態(tài)下救援的迅速開展。因此，合肥市今后在制定地方應(yīng)急立法時(shí)，應(yīng)致力于細(xì)化上位法規(guī)則，為應(yīng)急工作提供直接可操作性的法律依據(jù)。

國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項(xiàng)預(yù)案雖然為合肥市各級(jí)預(yù)案的制定提供了“模板”，有利于預(yù)案體系的快速形成，但同時(shí)也帶來(lái)上行下效、千篇一律的弊端。預(yù)案層級(jí)越高，原則性的語(yǔ)句就越多，預(yù)案層級(jí)越低或涉及的事項(xiàng)越專業(yè)，內(nèi)容就應(yīng)越具體。合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急專項(xiàng)預(yù)案層級(jí)低、專業(yè)性強(qiáng)，因此應(yīng)盡量縮減總括性、宣示性的規(guī)定，多增加應(yīng)用性的指令，方能真正在現(xiàn)實(shí)應(yīng)急中得到適用。

2.彈性修訂

常態(tài)法律強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和權(quán)威性，不能朝令夕改，而應(yīng)急法律的重要特點(diǎn)在于緊跟形勢(shì)，從一次次災(zāi)害事故的處置經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)，非根據(jù)邏輯推導(dǎo)出來(lái)，因此國(guó)外應(yīng)急立法修改非常頻繁，如日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》自上世紀(jì)60年代制定至今，50多年內(nèi)共修改30多次[16]。合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急立法與實(shí)際情形有諸多脫節(jié)，很多內(nèi)容未能與時(shí)俱進(jìn)，產(chǎn)生落后于時(shí)代的漏洞，應(yīng)根據(jù)最新形勢(shì)及時(shí)修訂。

3.情境構(gòu)建

預(yù)案編制和應(yīng)急立法應(yīng)建立在情景構(gòu)建的基礎(chǔ)上，即對(duì)特定地區(qū)、事件、場(chǎng)景發(fā)生的可能性、發(fā)展過(guò)程及形式、可能產(chǎn)生的危害后果等作出盡量科學(xué)的描述[17]。具體到合肥市，從突發(fā)公共衛(wèi)生事件的致災(zāi)因子、承災(zāi)載體、重大危險(xiǎn)源區(qū)域分布、地區(qū)脆弱性程度、救援力量?jī)?chǔ)備、城市功能布局及交通情況等要素，綜合評(píng)估、搭建公共衛(wèi)生應(yīng)急的合理場(chǎng)景，增強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件動(dòng)態(tài)變化的預(yù)測(cè)能力。對(duì)于應(yīng)急預(yù)案來(lái)說(shuō)，情景構(gòu)建的最重要方法為預(yù)案演練，通過(guò)實(shí)際有效的演習(xí)去獲取風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估資料，模擬搭建預(yù)案場(chǎng)景，以檢驗(yàn)預(yù)案的執(zhí)行效果和設(shè)定的缺漏之處，及時(shí)調(diào)整使之更加符合實(shí)際需要。對(duì)于應(yīng)急立法來(lái)說(shuō)，情景構(gòu)建最重要的途徑是深入基層調(diào)查研究。認(rèn)真調(diào)研、評(píng)估合肥市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)要素、現(xiàn)實(shí)需求、生物安全狀況、應(yīng)急資源的儲(chǔ)備能力、應(yīng)急響應(yīng)的專業(yè)技術(shù)等，確保應(yīng)急法規(guī)在當(dāng)?shù)貏?wù)實(shí)管用。

（二）協(xié)同應(yīng)急

1.部門協(xié)同

根據(jù)屬地原則，合肥市應(yīng)急治理的第一響應(yīng)人必須是地方政府——由相關(guān)部門合并組建而成的實(shí)質(zhì)性政府機(jī)構(gòu)，旨在協(xié)調(diào)各應(yīng)急部門的利益，整合碎片化的應(yīng)急力量。政府作為資源和職權(quán)的集成者，可以以最大的力量和最快的速度召集各方資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和安排各項(xiàng)事務(wù)，因此各職能部門作用的發(fā)揮必須以作為公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮樞紐的政府為基礎(chǔ)，由政府負(fù)責(zé)應(yīng)急決策、資源調(diào)配、協(xié)調(diào)組織、信息發(fā)布等工作。須注意的是，雖然政府的權(quán)威性和綜合性較強(qiáng)，但專業(yè)性不足。為防止“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”，應(yīng)將處置專業(yè)性事項(xiàng)的權(quán)力適當(dāng)下放給突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，即合肥市各級(jí)衛(wèi)健委，為盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急目標(biāo)提供專業(yè)組織保障。同時(shí)賦予地方疾控中心一定行政權(quán)力，包括信息發(fā)布權(quán)和臨時(shí)處置權(quán)，形成“強(qiáng)干強(qiáng)枝”，從而在衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的最優(yōu)配置。

2.區(qū)域協(xié)同

整體性治理不僅打破了傳統(tǒng)的部門主義觀念，還易于打破狹隘的地方主義，形成區(qū)域協(xié)作理念。傳統(tǒng)應(yīng)急管理一直強(qiáng)調(diào)“屬地原則”，其目的在于更貼近危機(jī)實(shí)體，從而可以更快速地處置危機(jī)，作出反應(yīng)。但在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，僅靠當(dāng)?shù)卣畣我恢黧w的應(yīng)急能力往往有限，屬地原則的適用便存在局限，難以迅速響應(yīng)、集中力量辦大事。應(yīng)將屬地原則轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩俚卦瓌t+協(xié)同響應(yīng)機(jī)制”，加強(qiáng)與毗鄰地區(qū)的應(yīng)急協(xié)同合作。2019年10月17日上午，四川、重慶、湖北、貴州、云南五省(市)衛(wèi)健委簽署了《長(zhǎng)江中上游五?。ㄊ校┬l(wèi)生應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，進(jìn)一步完善區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制。合肥市應(yīng)加強(qiáng)與應(yīng)急資源更為豐富、應(yīng)急體系更為完善的其他城市之間的信息互通、監(jiān)測(cè)預(yù)警協(xié)作配合、應(yīng)急指揮中心互聯(lián)、應(yīng)急預(yù)案聯(lián)合編制、應(yīng)急力量聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演以及應(yīng)急資源的合作共享，以進(jìn)一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。

3.政社協(xié)同

第一，合肥市政府應(yīng)加強(qiáng)與各種社會(huì)團(tuán)體組織的溝通和交流，如紅十字會(huì)、愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)和各種突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急志愿者協(xié)會(huì)、社會(huì)救援組織、慈善機(jī)構(gòu)等，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、簽訂協(xié)議等方式，實(shí)施與政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件目標(biāo)相一致的管理活動(dòng)。

第二，與市場(chǎng)力量進(jìn)行互動(dòng)，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)的方式激發(fā)市場(chǎng)活力，利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，最大限度地整合共通性的公共衛(wèi)生應(yīng)急資源。為了補(bǔ)充政府專業(yè)技術(shù)能力的短板，貴州省應(yīng)急管理廳（2019年5月28日）、廣西省應(yīng)急管理廳（2019年8月27日）分別與華為公司簽署有關(guān)“智慧應(yīng)急”的戰(zhàn)略合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，各方將共同推進(jìn)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能、融合通信等高新技術(shù)在應(yīng)急管理行業(yè)的深度融合應(yīng)用。合肥市亦應(yīng)與市場(chǎng)主體互補(bǔ)互動(dòng)，補(bǔ)齊救援能力、物資水平和應(yīng)急管理信息化的短板，形成共建共治共享的應(yīng)急管理格局。

第三，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、動(dòng)員更多公眾應(yīng)急力量的加入，構(gòu)建起志愿者依法有序參與突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的平臺(tái)，經(jīng)常開展志愿者服務(wù)的專業(yè)培訓(xùn)，制定相關(guān)“志愿服務(wù)條例”，形成對(duì)社會(huì)志愿隊(duì)伍和應(yīng)急救援隊(duì)伍的制度化、組織化管理。其中，要特別重視社區(qū)“自下而上”的自組織力量，由其輔助合肥市政府進(jìn)行網(wǎng)格化管理。這樣既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量的自我約束，又可以由其號(hào)召并激發(fā)群眾的活力。

（三）科學(xué)應(yīng)急

首先，科學(xué)應(yīng)急往往離不開現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，“沒(méi)有信息化，就沒(méi)有應(yīng)急管理工作的現(xiàn)代化”。合肥市應(yīng)充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G等前沿技術(shù)，有效提高政府應(yīng)急效率和各項(xiàng)應(yīng)急管理決策、監(jiān)管、救援等能力。2020年1月27日，浙江省衛(wèi)健委聯(lián)合阿里巴巴，通過(guò)阿里云宜搭平臺(tái)，用一天時(shí)間便搭建出“疫情信息采集系統(tǒng)”。全省群眾足不出戶便可了解疫情權(quán)威信息、進(jìn)行疫情申報(bào)和提供線索等。往年，疫情指導(dǎo)防控信息需省衛(wèi)健委先下發(fā)至11地市衛(wèi)健委，再到90多個(gè)區(qū)縣衛(wèi)健局，進(jìn)而下發(fā)至3萬(wàn)多家醫(yī)院、社區(qū)服務(wù)中心等單位。層層匯總上報(bào)，耗時(shí)耗力?！耙咔樾畔⒉杉到y(tǒng)”則支持多級(jí)部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)導(dǎo)入，同步給出統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表，基層能快速上報(bào)疫情，衛(wèi)健部門根據(jù)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)提前預(yù)估疫情形勢(shì)，提早調(diào)度醫(yī)療物資。合肥市可參照浙江省搭建“疫情信息采集系統(tǒng)”，支持多級(jí)部門數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)導(dǎo)入，同步給出統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表，使各基層單位能夠快速上報(bào)疫情，衛(wèi)生行政部門可以根據(jù)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)提前準(zhǔn)確預(yù)估疫情形勢(shì)，提早調(diào)度醫(yī)療物資。其次，推動(dòng)應(yīng)急物資供應(yīng)保障網(wǎng)更加高效、安全和可控，科學(xué)調(diào)整物資布局。鼓勵(lì)合肥市有條件的地區(qū)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)物資儲(chǔ)備點(diǎn)，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、人員密集場(chǎng)所、家庭儲(chǔ)備相關(guān)應(yīng)急物資，形成下沉基層的分布式物資儲(chǔ)備體系。再次，通過(guò)應(yīng)急法制和預(yù)案，合理分配各應(yīng)急主體之間的權(quán)力和職責(zé)，明確規(guī)范信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任，防止部門和地區(qū)之間互相推諉，遵行法治軌道、運(yùn)用法治思維科學(xué)應(yīng)急。最后，科學(xué)管理要求及時(shí)總結(jié)、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，而其中最重要的途徑便是進(jìn)行應(yīng)急案例庫(kù)的建設(shè)。合肥市應(yīng)急輔助機(jī)制中缺乏高素質(zhì)的決策咨詢?nèi)藛T和應(yīng)急管理的案例庫(kù)，決策措施不配套，無(wú)法為下一次災(zāi)害事故的發(fā)生提供充足的決策資源。應(yīng)全面、系統(tǒng)地將合肥市以及下轄各縣（區(qū)）鄉(xiāng)歷年所有突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急案例存放在大數(shù)據(jù)庫(kù)，方便下次發(fā)生同類危機(jī)時(shí)調(diào)取和查詢。接著利用編程手段，將各種案例庫(kù)編制成一個(gè)基于同類突發(fā)事件的一體化決策系統(tǒng)。為應(yīng)急管理提供決策參考和技術(shù)支撐，形成2.0版的“兩案三制”體系[18]。

結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急治理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)。特別是大面積爆發(fā)的新冠肺炎疫情，暴露出公共衛(wèi)生應(yīng)急治理體系的短板和不足，加強(qiáng)對(duì)韌性城市建設(shè)中公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急管理研究的力度，便成為一項(xiàng)既具有理論意義又具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的重大課題。應(yīng)加強(qiáng)合肥市突發(fā)公共衛(wèi)生事件的動(dòng)態(tài)應(yīng)急體系，詳實(shí)法制和預(yù)案內(nèi)容，并隨著社會(huì)需求的變化而動(dòng)態(tài)修訂，進(jìn)行情境構(gòu)建。強(qiáng)化部門協(xié)同、地區(qū)協(xié)同和政社協(xié)同機(jī)制，通過(guò)應(yīng)急管理的信息化、物資布局的科學(xué)調(diào)整、權(quán)責(zé)的明確配置以及案例決策系統(tǒng)的儲(chǔ)備，完善科學(xué)應(yīng)急體系。

注釋：

（1）《傳染病防治法》第38條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國(guó)傳染病疫情信息，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。”《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第25條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息，必要時(shí)，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政主管部門向社會(huì)發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的信息?！?/p>