阜陽市地方政府債務(wù)管理研究

王 欣，陳海燕

（阜陽師范大學(xué) 商學(xué)院，安徽 阜陽 236037）

2008年金融危機之后，為了減緩我國經(jīng)濟受到的影響，各地政府開始大規(guī)模舉債加強公共基礎(chǔ)“鐵公基”建設(shè)，以保持經(jīng)濟的持續(xù)增長趨勢[1]。高速增長的地方政府債務(wù)背后是不斷攀升的債務(wù)風(fēng)險。黨的十九大要求關(guān)注國家社會各類重大風(fēng)險，其中特別提到了金融風(fēng)險和政府債務(wù)風(fēng)險。

阜陽市作為安徽省西北部的一個地級市，常住人口數(shù)量位居全省地級市第一，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險，將影響820萬常住人口的經(jīng)濟生活秩序。阜陽市2019年經(jīng)濟生產(chǎn)總值達到2601億元，總量居全省第四，但是人均量較低，經(jīng)濟發(fā)展水平有很大的上升空間。自《預(yù)算法》修訂后，新的政策對各地政府舉債渠道作了要求，禁止私自發(fā)債，并要求債務(wù)情況公開。2017年，阜陽市成立債務(wù)風(fēng)險防范領(lǐng)導(dǎo)小組，此后阜陽市各地政府將舉債情況按規(guī)定對外公示，為本文提供了數(shù)據(jù)支持。

一、地方政府債務(wù)形成機制

在現(xiàn)行的政治經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟發(fā)展是地方政府考核的重要指標(biāo)，地方要發(fā)展，就需要大量投資驅(qū)動。分稅制改革后，財權(quán)集中在中央，地方政府可支配的資金有限，財政預(yù)算收入無法滿足投資需求，地方政府就會選擇對外舉債[2]。由于政府債務(wù)的償還期限一般長于領(lǐng)導(dǎo)人任期，舉債主體和償債主體常常不一致，因此地方政府在政治考核的壓力下會加大投資工程項目來拉動GDP上升[3]；且預(yù)算軟約束的存在，使得地方政府更容易增加借債和財政支出[4]。政府舉債過量或舉債超出當(dāng)?shù)氐膬斶€能力，會造成到期債務(wù)無法及時償還本息，可支配資金流斷裂，影響正常財政資金撥付，導(dǎo)致公職人員欠薪等情況的發(fā)生。另一方面，政府無法按時償還債務(wù)本息是一種違約行為，政府之所以能大額舉債是因其本身的公信力和影響力，如果丟失了這份社會公信力，政府在社會公眾中的信譽將下降，不僅影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，還可能會影響社會穩(wěn)定[5]。為了避免負面影響，地方政府常會采取借新債還舊債的方式，導(dǎo)致債務(wù)出現(xiàn)滾雪球現(xiàn)象。

2021年政府工作報告中提出，“十四五”主要目標(biāo)之一是“常住人口城鎮(zhèn)化率”提高到65%，而截止到2019年阜陽市城鎮(zhèn)化率僅為44.62%。在此背景下，阜陽市也在大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。新型城市化建設(shè)中如民生工程、道路橋梁、建設(shè)城市新區(qū)等方面有著巨大的資金需求，阜陽市政府通過發(fā)債的方式加大地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拉動經(jīng)濟發(fā)展，緩解當(dāng)前經(jīng)濟下行趨勢下的地方壓力[6]。

二、阜陽市政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

（一）阜陽市政府債務(wù)余額情況

2017年，為了規(guī)范政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險，阜陽市成立了政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并將債務(wù)信息對外公開，根據(jù)阜陽市人民政府政務(wù)公開信息，整理2018-2019阜陽市政府債務(wù)余額情況，如表1所示。

表1 2018-2019年阜陽市政府債務(wù)余額情況表 單位：億元

由表1看到，2018年到2019年，阜陽市政府債務(wù)（含市本級）從722.71億元增長到952.77億元，增長率達到31.85%，增長較快，超過同期GDP增長水平，說明債務(wù)規(guī)模擴張較快。地方政府一般債務(wù)主要是填補財政赤字，用財政收入來做保證，本息償還較穩(wěn)定；專項債務(wù)主要是投資特定的有收益的項目工程，阜陽市2019年專項債主要用于高鐵站基礎(chǔ)設(shè)施項目、機場擴建工程、棚區(qū)改造等，用項目收益來償還債務(wù)本息，具有一定的不確定性。由表1可知，阜陽市政府一般債務(wù)余額占債務(wù)總額25%左右，專項債務(wù)余額占比75%左右，可見專項工程項目投資較多，未來幾年需要大力發(fā)展以獲得高額收益償還債務(wù)本息。從安徽省政府批準(zhǔn)的債務(wù)限額看，2018-2019年度阜陽市政府債務(wù)余額均在規(guī)定限額內(nèi)，說明阜陽市政府債務(wù)規(guī)模整體可控。

（二）阜陽市政府債務(wù)余額與安徽省其他地市比較

根據(jù)安徽省財政廳公布數(shù)據(jù)，2019年安徽省地方政府債務(wù)余額為7926.4億元，其中一般債務(wù)余額3625.9億元，專項債務(wù)余額4300.5億元，除省本級債務(wù)余額之外，其他各地級市舉債情況如圖1所示。

圖1 2019年安徽省各地級市債務(wù)情況 單位：億元 數(shù)據(jù)來源：安徽省財政廳

由圖1可知，2019年阜陽市債務(wù)總額位居全省第一，超過了全省GDP總量第一的省會城市合肥市，其中：一般債務(wù)余額對比中，阜陽市一般債務(wù)余額在全省居中等水平，低于合肥市、蕪湖市、滁州市和六安市，和其他地市相差不大，但是專項債務(wù)余額卻遠遠超出其他地級市，甚至是其他地級市的兩倍以上，由于專項債務(wù)的償還方式主要是特定項目獲得的收益，因此償還壓力較大。

三、阜陽市各轄區(qū)政府債務(wù)情況

阜陽市根據(jù)行政區(qū)域可劃分為三區(qū)五縣，根據(jù)2019年各地政府財政預(yù)決算報告及政府政務(wù)公開數(shù)據(jù)，手動整理了相關(guān)債務(wù)指標(biāo)，如表2所示。

表2 2019年阜陽市三區(qū)五縣政府債務(wù)相關(guān)指標(biāo) 單位：億元

債務(wù)增長率是當(dāng)年相對于上一年的債務(wù)增加額再除以上一年債務(wù)余額的比率。2019年各地債務(wù)增長率是由2018年和2019年各地政府債務(wù)余額數(shù)據(jù)整理而出。由表2可知，潁州區(qū)和太和縣債務(wù)增長率較低，都在30%以下，低于2019年阜陽市債務(wù)增長率31.85%（表1）；潁東區(qū)和潁泉區(qū)債務(wù)增長率較高，分別為129. 72%和156.82%。同GDP增長率相比，阜陽市三區(qū)五縣債務(wù)增長率均高于經(jīng)濟增長率，說明各地經(jīng)濟發(fā)展很大程度上依賴于舉債發(fā)展，很容易造成過度舉債。

債務(wù)負擔(dān)率是指當(dāng)年政府債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，由表2可知，三區(qū)五縣中有七個債務(wù)負擔(dān)率都在30%以下，最低的潁州區(qū)債務(wù)負擔(dān)率僅為6.16%，最高的阜南縣債務(wù)負擔(dān)率雖然超過30%，但是37.97%的債務(wù)負擔(dān)率也是可以接受的，低于目前公認的政府債務(wù)警戒線。這說明阜陽市三區(qū)五縣的舉債規(guī)模尚在經(jīng)濟總量的可承受范圍內(nèi)。

債務(wù)率衡量的是當(dāng)年政府債務(wù)余額與當(dāng)年財政總收入的比率，表2數(shù)據(jù)整理中，財政總收入除了一般預(yù)算收入還考慮了土地出讓收入。由表2可知，阜陽市各轄區(qū)只有潁州區(qū)和潁東區(qū)債務(wù)率較低，均低于100%，表明政府償還債務(wù)的能力較好；其他地區(qū)的債務(wù)率都在100%之上，尤其是阜南縣的政府債務(wù)率甚至超過200%，說明政府還債能力有限，還債壓力較大，應(yīng)警惕政府債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，防患于未然。

由表2數(shù)據(jù)分析可知，阜陽市各區(qū)縣除了潁州區(qū)和潁東區(qū)外，其他地區(qū)債務(wù)率均較高，但是從安徽省政府發(fā)布的債務(wù)限額來看，各區(qū)縣的債務(wù)余額仍然在省政府要求的限額內(nèi)，如圖2所示。

圖2 2019年阜陽市三區(qū)五縣地方政府債務(wù)限額及余額情況 單位：億元 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)阜陽市各轄區(qū)人民政府發(fā)布數(shù)據(jù)整理

四、對于阜陽市政府債務(wù)管理的建議

從阜陽市整體債務(wù)情況來看，債務(wù)總量居全省第一，尤其是地方政府專項債務(wù)遠超其他地市規(guī)模，特定投資項目如果盈利不理想，地方償債風(fēng)險較高，但總債務(wù)量低于省政府批準(zhǔn)限額，債務(wù)規(guī)模整體可控。從阜陽市各轄區(qū)債務(wù)情況來看，潁州區(qū)和潁東區(qū)債務(wù)率較低，舉債空間較大；阜南縣和界首市債務(wù)率最高，但界首市的債務(wù)負擔(dān)率較低，經(jīng)濟總量尚能夠承載其債務(wù)量，阜南縣債務(wù)規(guī)模和債務(wù)負擔(dān)率均較高，償債壓力較大。通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)阜陽市各區(qū)縣債務(wù)規(guī)模和債務(wù)承受能力差異較大，地方政府債務(wù)管理不可松懈。結(jié)合其他省市的經(jīng)驗做法，對于阜陽市政府債務(wù)管理提出以下建議：

（一）提高償債能力

阜陽市政府一般債務(wù)的償還方式主要來源于財政一般預(yù)算收入，而地方經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展是保證阜陽市財政一般預(yù)算收入的重要前提；阜陽市政府專項債務(wù)需要通過特定投資項目收益償還本息，這也需要阜陽市政府提供良好的經(jīng)營環(huán)境，保證特定投資項目順利運營，獲得收益。如果遇到地方經(jīng)濟下行，財政收入和投資收益都會受限，政府的償債能力就會受到影響。因此，推動阜陽市經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，提高政府償債能力，是防范地方債務(wù)風(fēng)險的有效途徑。

（二）規(guī)范融資行為

自《預(yù)算法》修訂后，中央政府對地方的舉債規(guī)模和途徑都作了限制，因此阜陽市政府更要規(guī)范融資行為，嚴(yán)格遵循上級政府發(fā)布的債務(wù)預(yù)算管理和限額管理，實行債務(wù)信息公開機制，接受社會監(jiān)督。阜陽市2017年成立了債務(wù)風(fēng)險防范領(lǐng)導(dǎo)小組，將舉債情況對外公示，但是數(shù)據(jù)披露程度仍然不夠；除此之外，還需對下級三區(qū)五縣政府債務(wù)規(guī)模進行監(jiān)督和管控，使轄區(qū)內(nèi)債務(wù)風(fēng)險得到有效控制。

（三）開展債務(wù)績效評價

阜陽市政府借債主要是投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市綜合實力，這些債務(wù)最終是由納稅人承擔(dān)，因此都應(yīng)該花在最需要的地方。為了維護納稅人利益，阜陽市可以借鑒其他城市經(jīng)驗，對債券資金的流向、使用及投入—產(chǎn)出效果進行跟蹤評估，確保市級及區(qū)縣政府科學(xué)舉債，適量舉債，債券資金能夠得到充分利用，提高資金使用效率。

（四）嘗試債務(wù)準(zhǔn)備金機制

新《預(yù)算法》明確了中央政府對地方不再實行“兜底”保護，因此阜陽市政府需要對地方債務(wù)承擔(dān)全部風(fēng)險[7]。基于此，阜陽市可以嘗試實行債務(wù)準(zhǔn)備金機制，預(yù)留專項資金低風(fēng)險穩(wěn)定運營，在地方政府面臨集中債務(wù)兌付又一時缺乏償還資金的情況下，債務(wù)準(zhǔn)備金可以應(yīng)對不時之需，避免債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。