教師職業(yè)違規(guī)行為處理專門立法應(yīng)當(dāng)厘清的若干問題

湛中樂，趙 磊

(1.新疆大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046；2.北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

黨的二十大報(bào)告指出：“教育、科技、人才是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性支撐?！盵1]這一論述對我國教育的重要戰(zhàn)略地位進(jìn)行了確立和強(qiáng)調(diào)，明確把教育作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的戰(zhàn)略先導(dǎo)之一。教育的根本任務(wù)是立德樹人，教師在這個過程中起著不可替代的作用。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視教師隊(duì)伍建設(shè)問題，尤其重視師德師風(fēng)的建設(shè)，黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊(duì)伍，弘揚(yáng)尊師重教社會風(fēng)尚?！盵1]師德師風(fēng)建設(shè)又被提到一個新的高度，引起了學(xué)界更為廣泛的關(guān)注。

教師職業(yè)違規(guī)行為處理是規(guī)范教師隊(duì)伍管理、防范教師不當(dāng)行為發(fā)生的必要舉措。而相較于此類處理措施的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性，我國目前現(xiàn)行有效的教師管理規(guī)定不足以指導(dǎo)實(shí)踐中頻發(fā)的教師違規(guī)行為處理：一是處理依據(jù)位階低；二是處理依據(jù)名目繁多，各地各學(xué)校異化嚴(yán)重，出現(xiàn)諸多“同案不同判”的現(xiàn)象。正是基于以上兩個原因，實(shí)踐中的教師違規(guī)行為處理多受輿論的“挾持”。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)不斷深入人們生活，微博、微信等社交平臺頻繁爆出教師因?yàn)橹T如道德失范等行為而被學(xué)校開除的新聞，引發(fā)輿情事件。隨著對這些問題的深入了解，不難發(fā)現(xiàn)，社會新聞中引起熱議的主要是教師的道德失范行為，(1)此處所指道德失范行為是指雖未被法律法規(guī)規(guī)定為違法，但是為社會道德所不能容忍的行為。相較而言，鮮有教師因違規(guī)行為而受學(xué)校處理的案例被曝光。而人們對那些引發(fā)熱議的事件往往產(chǎn)生一種對教師的處理僅是迫于輿論壓力和法律持續(xù)性缺位的錯覺。在法治社會，對教師違規(guī)行為的處理應(yīng)該經(jīng)由法律法規(guī)來評判，而不是單純以道德作為評價的標(biāo)準(zhǔn)，這既有利于維護(hù)教師與其他利益相關(guān)者的合法權(quán)益，也有利于捍衛(wèi)法治的尊嚴(yán)。當(dāng)前正值教育法典完善之際，更應(yīng)當(dāng)對此加以重視，將教師違規(guī)行為的處理納入法治的軌道。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部高位階法，以對教師職業(yè)違規(guī)行為處理進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)。制定高位階法最需要關(guān)注的是關(guān)于立法主體的選擇，立法主體直接影響到該法的效力和影響力。對于處理教師職業(yè)違規(guī)行為的專門立法而言，可能的立法主體有兩個：一是國務(wù)院以行政法規(guī)的形式予以規(guī)定，二是教育部單獨(dú)或聯(lián)合其他部委制定部門規(guī)章。國務(wù)院是首選主體，以行政法規(guī)的形式對教師職業(yè)違規(guī)行為處理予以規(guī)定?！吨腥A人民共和國立法法》明確規(guī)定國務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)?！吨腥A人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱《教師法修訂草案》)第四十八條明文規(guī)定了教師違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則等行為需要處理處分，故通過行政法規(guī)的形式將其中的實(shí)體問題和程序問題加以細(xì)化規(guī)定是題中應(yīng)有之義。而且行政法規(guī)具有更高的法律位階，可以解決現(xiàn)行部門規(guī)章以及地方政府規(guī)章之間關(guān)于教師職業(yè)違規(guī)行為處理中出現(xiàn)的法律沖突、矛盾問題。但因規(guī)制當(dāng)前教師違規(guī)處理亂象的急迫性，考慮到行政法規(guī)立法周期相對較長，可先由教育部通過部門規(guī)章的形式將教師職業(yè)違規(guī)行為的處理予以專門化立法，以部門規(guī)章作為過渡，之后再由國務(wù)院通過行政法規(guī)的形式加以規(guī)定。本文以制定教育部的部門規(guī)章為基礎(chǔ)，著重分析在立法過程中需要注意的六個問題。

一、教師及教師職業(yè)行為的范圍界定

作為部門規(guī)章，首先需要在總則部分對規(guī)章適用對象即教師的范圍進(jìn)行界定，教師范圍應(yīng)當(dāng)與《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)等上位法相銜接?！督處煼ā房倓t對教師的范圍做了較為寬泛的界定，其第二條規(guī)定：“本法適用于在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師?！痹诟絼t部分又對總則教師定義中的“各級各類學(xué)?！焙汀捌渌逃龣C(jī)構(gòu)”的范圍分別做了釋義，使總則中教師范圍的界定更為明確具體。綜合《教師法》總則和附則的規(guī)定，可以得知《教師法》定義的教師范圍較廣，涵蓋了不同學(xué)段和不同辦學(xué)性質(zhì)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的教師?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》對《教師法》中教師范圍的認(rèn)定又做了重申，突出強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等的法律地位。為保持體例的連貫性以及下位立法與上位立法之間的銜接性，應(yīng)當(dāng)遵照上位法已經(jīng)確定的規(guī)則，沿用現(xiàn)行《教師法》對教師范圍的界定。我國臺灣地區(qū)“教師法”中關(guān)于教師的定義也對筆者提出的教師范圍的廣義界定具有一定的借鑒意義。根據(jù)我國臺灣地區(qū)“教師法”第三條之規(guī)定：“本法于公立及已立案之私立學(xué)校編制內(nèi)，按月支給待遇，并依法取得教師資格之專任教師適用之”，臺灣地區(qū)“教師法”體系下的教師是指公立學(xué)校和已經(jīng)備案的私立學(xué)校中編制內(nèi)依法取得教師資格的教師。[2]

需要注意的是，本文意欲將該部門規(guī)章的適用范圍限定在針對依法取得教師資格，在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員的違規(guī)行為處理。而對于未依法取得教師資格但又在學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專職從事教學(xué)任務(wù)的人員以及學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中的教育教學(xué)輔助人員，其相應(yīng)的職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定與處理也不能處于法律的真空地帶，故筆者認(rèn)為，可以參照《教師法》的立法技術(shù)來克服這一問題。(2)《教師法》附則部分明確規(guī)定教育教學(xué)輔助人員的“參照適用”。對于軍隊(duì)所屬院校的教師和教育教學(xué)輔助人員以及外籍教師，可以參照《教師法》附則中的條款作出特殊規(guī)定。(3)《教師法》第四十一條第二款規(guī)定：“軍隊(duì)所屬院校的教師和教育教學(xué)輔助人員，由中央軍事委員會依照本法制定有關(guān)規(guī)定?！钡谒氖l規(guī)定：“外籍教師的聘任辦法由國務(wù)院教育行政部門規(guī)定?！本C上，部門規(guī)章對教師范圍的界定應(yīng)當(dāng)具有周延性，既包括專業(yè)人員的直接適用，又涉及教輔人員的參照適用，同時還需要對軍隊(duì)教師和外籍教師作出特別規(guī)定。

教師職業(yè)違規(guī)行為處理的核心問題是處理主體如何界定教師職業(yè)違規(guī)行為，欲科學(xué)回答這個問題，首先要對教師職業(yè)行為的范圍加以明確。《教師法修訂草案》首次提出“教師職業(yè)行為”這一概念，而在此之前，教師職業(yè)行為是教育行政部門的常用概念。[3]筆者認(rèn)為，對于教師職業(yè)行為，既不能作過于擴(kuò)大的解釋，也不宜作過于限縮的解釋，需要結(jié)合教師職業(yè)身份和相關(guān)法律法規(guī)的銜接性作出體系解釋。本文欲通過二分法對教師職業(yè)行為進(jìn)行界定。

首先，教師職業(yè)行為并非教師本人所實(shí)施的所有行為。教師在社會中具有各種身份，而每種身份所對應(yīng)的法律屬性和行為邊界是不一樣的，比如教師作為普通公民所實(shí)施的行為，受其他管制法所約束，不屬于教師職業(yè)管理規(guī)范所調(diào)整的事項(xiàng)。例如，教師在下班途中因違反交通規(guī)則闖紅燈被交警罰款，這就不屬于教師職業(yè)行為的范疇。所以，教師職業(yè)行為應(yīng)當(dāng)限定在一定的范圍之內(nèi)，不宜泛化為教師所實(shí)施的一切行為。其次，教師職業(yè)行為的范圍不宜過窄，不能僅僅局限于教師在校園內(nèi)所實(shí)施的行為，職業(yè)管理規(guī)范所調(diào)整的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)聚焦于教師身份，而非“物理空間位置”或“外在表現(xiàn)形式”。例如，公辦中小學(xué)在職教師在校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)兼職或?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)和他人介紹生源、提供相關(guān)信息，盡管屬于校園外行為，但仍然屬于利用教師身份所實(shí)施的職業(yè)行為，且屬于職業(yè)違規(guī)行為。近年來，部分教師在校園之外利用自己的教師身份實(shí)施違背教師職業(yè)道德，甚至違反法律法規(guī)的行為時有發(fā)生，在社會上造成了較為惡劣的影響，嚴(yán)重?fù)p害了教師隊(duì)伍的整體形象。[4]由于教師職業(yè)違規(guī)行為的范圍不宜過于寬泛或狹窄，故采取二分法對其進(jìn)行定義更為合理。一是教師職業(yè)違規(guī)行為必然包括教師在履行教育教學(xué)職責(zé)過程中的違規(guī)行為，這是規(guī)范教師職業(yè)行為的應(yīng)有之義；二是教師利用教師身份進(jìn)行的行為亦在教師職業(yè)管理規(guī)范約束或保障范圍內(nèi)，而不僅僅局限于校園內(nèi)履行教育教學(xué)職責(zé)的活動。這種二分法的規(guī)定方式對教師職業(yè)違規(guī)行為做了較為全面的囊括，是基于教師身份特點(diǎn)以及與相關(guān)法律法規(guī)銜接性所作出的適用范圍界定。

二、教師職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定及規(guī)定方式的確定

從宏觀上來看，對教師職業(yè)違規(guī)行為的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)聚焦在對“職業(yè)違規(guī)”這個中心詞的闡釋上。一方面，是對“規(guī)”范圍的解釋，“規(guī)”即規(guī)范，既包括法律規(guī)范也包括道德規(guī)范。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)從廣義上來理解：既包括狹義的法律，也包括法規(guī)規(guī)章，還包括在學(xué)校范圍內(nèi)具有效力的校規(guī)校紀(jì)等規(guī)范；而道德規(guī)范則僅指被法定化的那一部分道德規(guī)范。另一方面，需要對“職業(yè)”一詞在其中起的限定作用進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，如前所述，“職業(yè)違規(guī)”應(yīng)當(dāng)是指違反教師職業(yè)行為規(guī)范的行為，而非教師違反所有規(guī)范的行為。綜上，筆者認(rèn)為，教師職業(yè)違規(guī)行為可以從違法行為、違紀(jì)行為和違背師德的行為三個方面進(jìn)行界定。

一是違法行為。從程度上看，違法是最嚴(yán)重的違規(guī)。需要注意的是，此處所指“違法”并不是普遍意義上的違法，教師職業(yè)違規(guī)行為處理所要規(guī)范的對象是教師的違規(guī)行為，因此，“違法”主要是指違反《教師法》及其他教育法律中教師的法定義務(wù)，以及其他法律法規(guī)中對教師義務(wù)的規(guī)定?！督處煼ā肥且?guī)范教師行為的基本法律，教育部在制定部門規(guī)章對教師職業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行專門規(guī)范時，不得與《教師法》相抵觸，而是要彼此銜接，進(jìn)一步落實(shí)《教師法》中的法定義務(wù)。二是違紀(jì)行為。此處的“紀(jì)”不是黨內(nèi)法規(guī)紀(jì)律等，而是指教育行政管理規(guī)定、學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定，故違紀(jì)行為是指教師違反教育行政管理規(guī)定、學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定的行為。一方面，教育行政部門基于法定職權(quán)，可以對教師進(jìn)行管理，同時教師有義務(wù)遵守教育行政部門的管理規(guī)定。換言之，教師違反教育行政管理規(guī)定同樣應(yīng)被認(rèn)定為違規(guī)行為。另一方面，學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織，同樣履行對教師的管理職權(quán)，教師有義務(wù)服從學(xué)校的內(nèi)部管理規(guī)定。因此，違反學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定的行為亦應(yīng)認(rèn)定為違規(guī)行為。當(dāng)然，無論是教育行政管理規(guī)定還是學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)定，本身還存在合法性的問題，這在本質(zhì)上涉及對規(guī)范性文件乃至“校內(nèi)法”的合法性審查，這非本文所討論的主要問題，在此不贅述。三是違背師德的行為。從既有部門規(guī)范性文件來看，如《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》(以下分別簡稱《幼兒園處理辦法》《中小學(xué)處理辦法》)均將教師違背師德的行為納入教師處理的懲罰框架。簡言之，對教師違法行為和違紀(jì)行為的處理與教師違背師德行為的處理無太大差異。因此，需要將違背師德的行為認(rèn)定為違規(guī)行為，一方面有助于保障教師權(quán)益，以便對教師違背師德行為的處理?xiàng)l件、處理程序等要件做出進(jìn)一步規(guī)范；另一方面，也有助于提高違背師德行為處理的規(guī)范層級，并對不同階段教師違背師德的行為進(jìn)行整合。當(dāng)然，在這一過程中也需要避免道德評價的泛化。

從具體的規(guī)定來看，不同類型教師的職業(yè)違規(guī)行為既有交集又有差異，(4)比如《幼兒園處理辦法》第四條第七款將“用學(xué)校教育方式提前教授小學(xué)內(nèi)容”的行為規(guī)定為違反職業(yè)道德的行為，而中小學(xué)教師和高校教師則不存在此類問題；《中小學(xué)處理辦法》將“組織、參與有償補(bǔ)課或?yàn)樾Ｍ馀嘤?xùn)機(jī)構(gòu)和他人介紹生源、提供相關(guān)信息”的行為規(guī)定為違反職業(yè)道德的行為，而幼兒園教師和高校教師則不存在此類問題；同樣地，中小學(xué)教師從事“兼職兼薪”行為應(yīng)當(dāng)被予以否定性評價，而中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》則明確“允許科研人員和教師依法依規(guī)適度兼職兼薪”“允許科研人員從事兼職工作獲得合法收入”“允許高校教師從事多點(diǎn)教學(xué)獲得合法收入”。因此，專門立法在規(guī)定教師職業(yè)違規(guī)行為時需要通過立法技術(shù)進(jìn)行選擇，以更好地對不同類型教師的違規(guī)行為進(jìn)行規(guī)定。

目前對行為模式進(jìn)行規(guī)定的常見立法技術(shù)主要有以下三種：一是“全面列舉”模式，將所有類別教師的職業(yè)違規(guī)行為均進(jìn)行逐一列舉；二是“一般規(guī)定+特別規(guī)定”模式，先列舉一般規(guī)定，再針對不同類別教師作出特別規(guī)定；三是“共性規(guī)定+兜底條款”模式，規(guī)定所有教師職業(yè)違規(guī)行為的共性內(nèi)容，并設(shè)置其他違規(guī)行為的兜底條款，對某類教師特殊的職業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行補(bǔ)充。就“全面列舉”模式而言，其優(yōu)點(diǎn)在于能夠覆蓋所有教師職業(yè)違規(guī)行為，但缺點(diǎn)也明顯，會造成立法的繁瑣和冗雜，一定程度上會破壞規(guī)范的體系性和位階性?！耙话阋?guī)定+特別規(guī)定”的模式具有一定的科學(xué)性和體系性，如《教師法修訂草案》在列舉教師權(quán)利和教師義務(wù)時即采取了此種立法模式，分別設(shè)定所有教師均適用的基本權(quán)利義務(wù)和只適用于特定教師的特別權(quán)利義務(wù)。但是現(xiàn)行的《幼兒園處理辦法》和《中小學(xué)處理辦法》以及教育部發(fā)布的《新時代幼兒園教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》《新時代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》《新時代高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》均對相關(guān)的違反職業(yè)道德的行為進(jìn)行了詳細(xì)而全面的列舉?？紤]到專門立法是為統(tǒng)一各級各類教師職業(yè)違規(guī)行為處理的定位，采取此種方式會造成一定的重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源。因此，相較而言，對違規(guī)行為的認(rèn)定，采取“共性規(guī)定+兜底條款”的立法模式更為合理。首先，從立法定位上看，專門立法的目的是通過上位法的形式對各級各類教師職業(yè)違規(guī)行為處理作出統(tǒng)一的指導(dǎo)，故其應(yīng)當(dāng)規(guī)定針對所有教師的違規(guī)行為；其次，對于被遺漏的個別職業(yè)違規(guī)行為，采取兜底條款的形式加以補(bǔ)充，這樣則可以兼顧立法的體系性、精簡性和全面性。

綜上所述，不同教育階段教師共性的違規(guī)行為可適用列舉規(guī)定；不同教育階段教師個性化的違規(guī)行為可以歸屬到其他違規(guī)行為的范疇加以概括規(guī)定。

三、明確教師職業(yè)違規(guī)行為處理措施的類型與適用

違規(guī)處理措施是指處理單位針對教師違規(guī)行為作出的侵益性措施。從法律的指導(dǎo)性和可預(yù)測性特征來看，專門立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教師違規(guī)行為處理措施的類型與適用的標(biāo)準(zhǔn)?！队變簣@處理辦法》和《中小學(xué)處理辦法》作為由教育部頒布、全國統(tǒng)一適用的部門規(guī)范性文件，其中均沒有涉及裁量基準(zhǔn)和具體處理方式的條款，這也使得處理單位在具體適用各項(xiàng)處理措施的時候可操作性不強(qiáng)，各項(xiàng)處理措施之間的適用范圍和差異都存在較大的模糊性。但值得肯定的是，一些地方行政管理部門則制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則(5)如《鄭州市中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理實(shí)施細(xì)則》第三章“違規(guī)行為及其適用的處理”對各項(xiàng)處理措施的適用情形進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。輔助規(guī)章的實(shí)施，在一定程度上對該地教師違規(guī)行為的處理提供了較為詳細(xì)的指導(dǎo)，而這些地方的實(shí)施細(xì)則中的有益經(jīng)驗(yàn)則可以為專門立法所借鑒。專門立法對處理措施的適用也需要設(shè)置“措施適用”條款，規(guī)定不同處理措施的適用情形，這既可以為處理措施的具體適用構(gòu)建整體框架，也可以為日后實(shí)施細(xì)則的制定提供規(guī)范性指引。

從定位上看，制定統(tǒng)一的專門部門規(guī)章來規(guī)范教師職業(yè)違規(guī)行為處理，應(yīng)當(dāng)全面涵蓋所有處理措施的適用情形。違規(guī)當(dāng)然包括違法，因此，教師職業(yè)違規(guī)行為不僅應(yīng)當(dāng)包括所列舉的具體行為，也應(yīng)當(dāng)包括違反各項(xiàng)關(guān)涉教師職業(yè)行為規(guī)范的教育法律法規(guī)的行為，如違反《教師資格條例》第十九條、第三十六條和三十七條，《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》第二十四條與《教師法》第三十六條規(guī)定的情形都屬于教師職業(yè)違規(guī)行為。因此，應(yīng)通過引致條款的形式，將散落在其他法律法規(guī)中的特殊教師職業(yè)違規(guī)行為的處理方式進(jìn)行歸集和梳理，形成全面而系統(tǒng)的處理措施的適用方案。

從現(xiàn)有的師德評價規(guī)范性文件來看，其中“處理”和“處分”是按照情節(jié)輕重進(jìn)行界分的，(6)如教育部《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》第三條規(guī)定情節(jié)較輕的予以處理，情節(jié)較重的予以處分。但是這種方式也有諸多弊端，根據(jù)《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》(以下簡稱《處分規(guī)定》)第五條，“處分”的形式包括警告、記過、降低崗位等級、撤職開除等，在相關(guān)立法規(guī)定的解聘、行政處分之外，設(shè)定了取消研究生導(dǎo)師資格、暫停教學(xué)工作、降低崗位等級、取消一定年限內(nèi)的晉升資格、撤銷人才計(jì)劃稱號等其他眾多“處理”方式。[5]這些“處理”形式雖然不屬于法律規(guī)定的處分，但對教師權(quán)益的影響未必輕微，有些甚至?xí)a(chǎn)生比“處分”更嚴(yán)重的后果，比如對于教師而言，取消職稱評定資格、取消申報(bào)人才計(jì)劃、申報(bào)科研項(xiàng)目等方面資格和取消招生資格和導(dǎo)師資格的處理未必輕于警告、記過等“處分”結(jié)果，“處理”和“處分”之間的使用后果和對應(yīng)的適用情形之間存在交叉，未必有明確的輕重之分。所以，專門立法可以采取如下思路進(jìn)行處理：避免預(yù)設(shè)“處理”與“處分”孰輕孰重，僅在處理措施內(nèi)部劃分輕重情節(jié)?！斑^罰相當(dāng)”作為科學(xué)立法的應(yīng)有內(nèi)涵，將會直接影響規(guī)范的效力以及規(guī)范實(shí)施的實(shí)際效果。為了避免規(guī)范適用時造成誤導(dǎo)、錯位和不公正結(jié)果，應(yīng)當(dāng)對涉及情節(jié)輕重描述的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)回避，僅在處理和處分內(nèi)部劃分輕重情形。

綜上所述，專門立法可以考慮專門規(guī)定一個“措施適用”條款，并且采取“基本處理方式+引致條款”的立法形式，規(guī)定對教師職業(yè)違規(guī)行為的處理措施的適用情形，其中包括裁量基準(zhǔn)和處理方式，形成全面而系統(tǒng)的處理措施的適用方案，為處理措施的具體適用搭建整體框架并提供規(guī)范性指引。

四、設(shè)立教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會

在教師職業(yè)行為的日常監(jiān)管和違規(guī)處理中，學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)。該機(jī)構(gòu)可以參照北京市高校內(nèi)部的“師德考核委員會”，并將其名稱統(tǒng)一為“教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會”。

其設(shè)立依據(jù)有三：第一，從正當(dāng)程序上看，專門機(jī)構(gòu)能夠提升違規(guī)行為處理的權(quán)威性和公正性。目前國內(nèi)學(xué)校普遍采用的違規(guī)行為處理模式有兩類：單位領(lǐng)導(dǎo)直接決定模式和多主體參與決定模式。領(lǐng)導(dǎo)直接決定模式的優(yōu)勢在于效率高，缺點(diǎn)是容易造成“一言堂”和“不透明”等問題，這也是廣大教師的憂慮所在。多主體參與決定模式的特點(diǎn)在于，在學(xué)校管理層之外將教師代表乃至學(xué)生代表納入違規(guī)行為處理過程中，發(fā)揮民主集中和民主監(jiān)督的作用，有助于提升處理決定的公信力，減少后續(xù)爭議。因此，學(xué)校有必要探索黨委牽頭、多主體共同參與的處理方式，建立處理教師職業(yè)違規(guī)行為的專門機(jī)構(gòu)。第二，從功能目標(biāo)上看，該專門機(jī)構(gòu)與師德考核委員會的功能基本一致。根據(jù)《北京高校教師師德考核辦法》第八條，學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立師德考核委員會(或師德建設(shè)與監(jiān)督委員會)負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核本校教師的師德狀況。又根據(jù)《北京高校教師師德考核辦法》第九條所援引的《新時代北京高校教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》中規(guī)定師德考核包括十個方面，具體為教師的政治方向、守法狀況、價值觀、執(zhí)業(yè)狀況、師生關(guān)系、言行舉止、學(xué)術(shù)規(guī)范、職業(yè)道德等。尤其是上述十項(xiàng)準(zhǔn)則中對教師負(fù)面行為的描述，正是對教師職業(yè)違規(guī)行為的具體刻畫。事實(shí)上，師德考核委員會監(jiān)督和處理的違反師德行為，正是教師職業(yè)違規(guī)行為，二者在性質(zhì)上高度一致。第三，從法律適用來看，之所以不主張使用“師德考核委員會”之名，而代之以“教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會”之名，原因在于：師德不符合法律用語的明確性和排他性要求，現(xiàn)實(shí)中每個人對師德內(nèi)涵的理解都有所不同，而職業(yè)違規(guī)行為具有清晰的內(nèi)涵和外延?；诖?，設(shè)立教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會更為貼切。

教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會的組織構(gòu)架方面可以參照過去的師德考核委員會。教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會接受黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，具體事務(wù)由黨的機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)共同抓管，學(xué)校黨委書記和校長共同擔(dān)任職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會主任，是教師違規(guī)行為處理的第一責(zé)任人；委員會委員由學(xué)校各主要內(nèi)設(shè)部門負(fù)責(zé)人和教師代表構(gòu)成。委員會的工作分為兩部分：一部分是教師職業(yè)行為的日常監(jiān)督工作，另一部分是教師違規(guī)行為認(rèn)定和處理工作。學(xué)校人事部門負(fù)責(zé)人兼任委員會常設(shè)辦公室主任，日常事務(wù)由人事部門負(fù)責(zé)牽頭組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，教師違規(guī)行為的處理需要由學(xué)校黨委書記或校長召開全體會議協(xié)商討論，并作出最終決定。具體而言，高校與中小學(xué)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)成立教師違規(guī)行為監(jiān)督工作小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施本機(jī)構(gòu)內(nèi)教師違規(guī)行為監(jiān)督工作；發(fā)現(xiàn)教師違規(guī)行為的，按照人事管理權(quán)限及時向教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會報(bào)告。而幼兒園規(guī)模相對較小，內(nèi)部組織較為簡單，根據(jù)《幼兒園工作規(guī)程》第五十六條規(guī)定的“園長負(fù)責(zé)制”，可以直接由園長負(fù)責(zé)園內(nèi)教職工違規(guī)行為的監(jiān)督工作。

五、保障教師職業(yè)違規(guī)行為處理程序的規(guī)范性與高效性

從當(dāng)前的教師違規(guī)行為處理實(shí)踐來看，很多學(xué)校對教師的處理都是直接一紙決定，省略了中間諸多處理過程的步驟，諸如聽取被處理教師的陳述與申辯，對涉及重大權(quán)益的處理事項(xiàng)舉行聽證，允許教師針對處理主體中的成員申請回避等。這些程序性事項(xiàng)在當(dāng)前的法律法規(guī)中仍然是空白，雖然某些高校制定的教師違規(guī)行為處理實(shí)施細(xì)則中可能涉及程序性事項(xiàng)的規(guī)定，但是實(shí)踐情況也不容樂觀。

對教師職業(yè)違規(guī)行為處理進(jìn)行專門立法的直接目的是規(guī)范教師的職業(yè)行為，同時兼具維護(hù)正常教育教學(xué)秩序的目的，而最終目的在于維護(hù)教師和學(xué)生的合法權(quán)益。教育法治既是實(shí)體法治，亦是程序法治，“從制度上考察, 正當(dāng)程序原則起源于英國法中的‘自然正義’(Nature Justice)，發(fā)達(dá)于美國法所繼承的‘正當(dāng)法律程序’(Due Process of Law)?！盵6]因此，在教師職業(yè)違規(guī)行為處理的專門立法過程中，也需要注意對教師處理程序的規(guī)定，這是保障教師權(quán)益的第一道防線，不僅要詳細(xì)規(guī)定教師職業(yè)違規(guī)行為的范圍及各機(jī)構(gòu)的處理權(quán)限，也要在處理程序與監(jiān)督保障兩大部分規(guī)范教師處理活動的程序和教師權(quán)利救濟(jì)的途徑。教師權(quán)利保障措施有：第一，設(shè)立專門的教師職業(yè)違規(guī)行為監(jiān)督委員會；第二，充分保障教師的程序性權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)和要求聽證的權(quán)利；第三，委員會在作出處理決定前，還需聽取學(xué)生、其他教師、家長委員會或者家長代表意見；第四，調(diào)查核實(shí)期間原則上不停止教師的教育教學(xué)工作；第五，對于擬作出降低崗位等級以上的處分，委員會應(yīng)當(dāng)組織聽證。上述措施力圖使教師的實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利均得到充分保障。

其中需要注意的是聽證程序的規(guī)定。聽證程序是各方當(dāng)事人集中表達(dá)意見、維護(hù)自身權(quán)利的有效途徑，作為教師違規(guī)行為處理的統(tǒng)一的上位法，需要規(guī)定聽證程序的期限、公開原則、職能分離制度、回避原則、說明理由制度、申辯和質(zhì)證制度、制作筆錄制度以及聽證筆錄的效力。其中有以下幾項(xiàng)需要特別說明：一是關(guān)于聽證程序的期限，出于便利、效率的考慮，需要縮短行政機(jī)關(guān)組織聽證的期限、通知當(dāng)事人聽證的時間和地點(diǎn)的期限；但同時為有效保護(hù)當(dāng)事人的程序性權(quán)利，可以考慮在當(dāng)事人要求聽證的期限的規(guī)定上與《中華人民共和國行政處罰法》保持一致。二是與前述公平公正原則相呼應(yīng)，應(yīng)在聽證制度中設(shè)計(jì)公開原則，但由于部分性質(zhì)特殊的案件的存在，仍保留公開原則的例外情形的規(guī)定。同時關(guān)于職能分離制度、回避原則等規(guī)定均是吸收現(xiàn)有學(xué)術(shù)研究和立法成果的體現(xiàn)。此外，在人員組成上，需要規(guī)定當(dāng)事人及其利害關(guān)系人的參與，但同時仍要保留吸收法律專業(yè)人士意見的可能性。三是在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)聽證程序流于形式的情形，濫用自由裁量權(quán)，而“行政權(quán)的核心就是行政自由裁量權(quán)，更具有侵權(quán)的可能性?！盵7]因此聽證程序需要特別強(qiáng)調(diào)“案卷排他性”，可以規(guī)定“處理機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)聽證筆錄，依照本規(guī)章的規(guī)定，作出決定。”

以上建議首先是為充分保障被處理教師的合法權(quán)益，同時也是為了防止各處理機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，避免“同案不同處理”或者“不同案件相同處理”的情況，以此規(guī)范處理機(jī)關(guān)的處理行為。通過在立法過程中對各項(xiàng)程序作出較為詳細(xì)地規(guī)定，可以使教師建立起對處理決定過程的信任，從而對處理決定的結(jié)果更為信服，以此減少教師與處理機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)糾紛的幾率。

六、健全教師權(quán)利救濟(jì)的多元化渠道

無救濟(jì)則無權(quán)利。“一種無法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實(shí)際上根本就不是什么法律權(quán)利?！盵8]專門立法在完善教師違規(guī)行為處理實(shí)體規(guī)范和處理程序的同時，也要規(guī)定教師的事后救濟(jì)途徑，給予教師權(quán)益充分的救濟(jì)。從目前的法律規(guī)范來看，教師權(quán)利救濟(jì)的途徑有四種：申訴、仲裁、復(fù)議和訴訟，(7)需要說明的是，此處的申訴僅指涉事教師向?qū)ζ渥鞒鎏幚頉Q定機(jī)關(guān)的申訴，簡言之就是校內(nèi)申訴；而針對校外申訴，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議合并，兩者雖然名字不同，但是功能一致，故避免以詞害意，究其根本，又防止與校內(nèi)申訴混淆，將校外申訴直接用行政復(fù)議代替。按照救濟(jì)處理主體在機(jī)構(gòu)內(nèi)還是在機(jī)構(gòu)外的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)。內(nèi)部救濟(jì)僅有教師申訴一種，教師申訴主要是指教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)做出的職業(yè)違規(guī)行為處理決定不服，或者認(rèn)為處理決定存在侵害其合法權(quán)益的情形，請求所屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部的教師申訴委員會對其加以審查。教師申訴委員會是學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)設(shè)立的，由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、教師代表、有關(guān)專業(yè)人員組成的，專門負(fù)責(zé)處理教師提起的申訴并做出決定的主體。外部救濟(jì)包括民事和行政兩種途徑，民事方面包括人事仲裁和對仲裁不服向法院提起的民事訴訟，行政方面包括行政復(fù)議和行政訴訟。教師對處理決定不服的，可以依法通過民事和行政兩種途徑尋求救濟(jì)。但是當(dāng)前的立法針對上述幾種教師救濟(jì)途徑的規(guī)定較為分散且混亂，專門立法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)整合目前現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及各種規(guī)范性文件中關(guān)于教師違規(guī)行為處理救濟(jì)途徑的內(nèi)容，進(jìn)而進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，應(yīng)當(dāng)注意以下兩個方面：

首先，將教師的校內(nèi)救濟(jì)規(guī)定作為其他救濟(jì)方式的前置程序。其一，從現(xiàn)有規(guī)范上來看，《教師法修訂草案》和《處分規(guī)定》都將內(nèi)部救濟(jì)作為外部救濟(jì)的前置程序。《教師法修訂草案》第四十九條和第五十條規(guī)定，教師必須先向處分作出單位的教師申訴處理委員會提請申訴，對申訴結(jié)果不服的才能向?qū)W校的主管教育行政部門提出申訴，或者向同級綜合人事管理部門申請人事爭議仲裁?！短幏忠?guī)定》第三十九條規(guī)定，受到處分的事業(yè)單位工作人員須先向原處分決定單位申請復(fù)核，對復(fù)核結(jié)果不服的向原處分決定單位的主管部門或者同級事業(yè)單位人事綜合管理部門提出申訴。其二，從實(shí)踐上來看，大部分教師將校內(nèi)申訴作為救濟(jì)首選，將其作為前置程序，這是實(shí)踐指導(dǎo)理論的反映。其三，校內(nèi)申訴具有程序簡便、處理快速、整理固定證據(jù)等優(yōu)點(diǎn)，從理論上有必要將校內(nèi)申訴制度作為其他救濟(jì)方式的前置程序，同時將校內(nèi)申訴作為前置程序也可以激發(fā)學(xué)校內(nèi)部“自我糾錯”的主動性和積極性。[9]

其次，建立多元化的教師救濟(jì)渠道。為了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解爭議的制度目標(biāo)，必須建立多元的教師權(quán)利救濟(jì)渠道。在校外救濟(jì)方面，校外申訴和人事仲裁是擇一還是允許疊加，需要立法進(jìn)一步明確。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擇一，將選擇權(quán)交給當(dāng)事人自己，立法可以規(guī)定，為對校內(nèi)申訴決定不服的教師提供民事和行政兩種救濟(jì)途徑供其二選一。原因在于：一是教育行政部門和人事主管部門處于同一層級，二者沒有監(jiān)督關(guān)系，后者所作出的決定在效力上無法覆蓋前者；二是簡化救濟(jì)手段的繁雜；三是通過兩條腿走路充分保障教師的權(quán)益。具體而言，教師在知悉校內(nèi)申訴結(jié)果(8)校內(nèi)申訴結(jié)果包含校內(nèi)處理機(jī)關(guān)不予受理教師申訴或不予答復(fù)教師等不作為的情形。后，若對結(jié)果不服，則可以尋求民事或者行政救濟(jì)。如果選擇民事救濟(jì)的方式，則可以向有關(guān)部門申請人事仲裁、民事訴訟；如果選擇行政救濟(jì)的方式，則可以向高校的主管部門或者教育行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或同級人民政府申請行政復(fù)議，以及向法院申請行政訴訟。需要注意的是，如果教師同時提請校內(nèi)申訴和復(fù)議、訴訟的，行政機(jī)關(guān)或者法院應(yīng)當(dāng)受理，但是需等待校內(nèi)申訴結(jié)果出來再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，校內(nèi)申訴結(jié)論將作為復(fù)議和訴訟中對事實(shí)認(rèn)定的重要依據(jù)。