我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度研究

單大圣

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

2021年，我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校共有專任教師1844.37萬(wàn)人，[1]為支撐世界最大規(guī)模的教育體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為教師退休后提供可靠的養(yǎng)老保障，是增強(qiáng)教師崗位幸福感、事業(yè)成就感、社會(huì)榮譽(yù)感，提高教師職業(yè)吸引力，引導(dǎo)全社會(huì)尊師重教的重要手段。相對(duì)于薪酬、培訓(xùn)、職稱評(píng)聘、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等即期的待遇政策，退休養(yǎng)老保障制度作為長(zhǎng)期待遇政策，具有穩(wěn)定預(yù)期的顯著效果，對(duì)于鼓勵(lì)教師潛心從教、長(zhǎng)期從教，養(yǎng)成富有愛心、用心用情的教學(xué)行為，具有不可替代的作用，是教師待遇保障政策體系中最應(yīng)該加強(qiáng)的內(nèi)容。

一、我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度的歷史沿革

教師退休養(yǎng)老保障制度涉及法定退休年齡、退休費(fèi)用籌集方式、退休待遇計(jì)發(fā)辦法以及更廣義的退休人員管理服務(wù)等內(nèi)容。我國(guó)公辦學(xué)校教師的身份是事業(yè)單位工作人員，公辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障屬于事業(yè)單位社會(huì)保障制度的范疇。

(一)教師退休養(yǎng)老保障制度的建立(1955—1978年)

我國(guó)事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障制度始建于20世紀(jì)50年代。1955年《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》規(guī)定，男年滿60歲、女年滿55歲可以退休，由各級(jí)人事工作部門辦理退休手續(xù)，退休金與本人工資掛鉤，由居住地的縣級(jí)民政部門另列預(yù)算支付。[2]“文革”期間，在各種因素的影響下，整個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障工作都受到嚴(yán)重沖擊，大量的干部、工人無(wú)法正常退休(退職)。1978年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，恢復(fù)了機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休(退職)制度。《暫行辦法》再次明確，事業(yè)單位干部男年滿60歲、女年滿55歲可以退休，退休由所在單位按照干部管理權(quán)限報(bào)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，退休費(fèi)與本人標(biāo)準(zhǔn)工資掛鉤，由原工作單位負(fù)責(zé)，就地安置的退休人員由原工作單位管理。[3]在改革開放之后很長(zhǎng)一段時(shí)期里，《暫行辦法》成為規(guī)范我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障工作最權(quán)威的政策文件。由于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位主要由財(cái)政供款，教師退休養(yǎng)老保障實(shí)際上是一種由財(cái)政籌資、退休費(fèi)與本人工資掛鉤的養(yǎng)老保障制度。

(二)教師退休養(yǎng)老保障制度的穩(wěn)定發(fā)展與“雙軌制”的形成(1979—2008年)

由于歷史的原因，我國(guó)從新中國(guó)成立時(shí)起，就針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工兩類群體，形成兩套退休養(yǎng)老保障制度。兩套制度的女性法定退休年齡、籌資政策、待遇政策、資金管理方式都有區(qū)別。對(duì)企業(yè)職工而言，男年滿60歲、女年滿50歲可以退休，退休費(fèi)由企業(yè)繳納的具有一定社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付。不過(guò)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，兩套制度分割的狀況以及造成的矛盾問題并不突出。改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深推進(jìn)，原有的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸呈現(xiàn)出不適應(yīng)新形勢(shì)的態(tài)勢(shì)，不得不對(duì)繳費(fèi)方式、基金管理方式、待遇計(jì)發(fā)方式等進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，逐步形成企業(yè)與職工在職時(shí)共同繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌、退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系的制度，退休人員被納入社會(huì)化管理服務(wù)體系，這也構(gòu)成了改革開放以后我國(guó)社會(huì)保障制度改革的主線。相比較而言，事業(yè)單位退休養(yǎng)老保障制度受到的沖擊不大，一直沿用過(guò)去的做法，還是實(shí)行財(cái)政支付、單位管理、退休費(fèi)與本人工資掛鉤的制度。有限的改革主要是對(duì)部分教師、醫(yī)生、科技人員等的退休年齡和退休金做了若干調(diào)整。比如，1983年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于延長(zhǎng)部分骨干教師、醫(yī)生、科技人員退休年齡的通知》指出，中小學(xué)骨干教師經(jīng)申請(qǐng)審批，男性可延長(zhǎng)至 65 歲，女性可延長(zhǎng)至 60 歲退休。此外還對(duì)老干部、高級(jí)專家、縣(處)級(jí)女干部延長(zhǎng)退休年齡作出規(guī)定，[4]不過(guò)各地在執(zhí)行這些政策時(shí)做法不一，并未形成普遍性的制度。1993年《中華人民共和國(guó)教師法》(以下簡(jiǎn)稱《教師法》)突破了機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金計(jì)發(fā)辦法，規(guī)定縣級(jí)以上政府可適當(dāng)提高長(zhǎng)期從事教育教學(xué)工作的中小學(xué)退休教師的退休金比例。[5]各地在貫徹落實(shí)《教師法》過(guò)程中對(duì)中小學(xué)教師一般按照“滿三十年教齡的男教師、滿二十五年教齡的女教師，退休后按照100%比例計(jì)發(fā)退休金”執(zhí)行，有條件的地方還在教師原退休金基礎(chǔ)上給予補(bǔ)貼。值得注意的是，這一時(shí)期民辦學(xué)校開始異軍突起，成為我國(guó)教育事業(yè)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。因民辦學(xué)校在機(jī)構(gòu)類型上屬于民辦非企業(yè)單位，民辦學(xué)校教師一般按當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度執(zhí)行。

隨著改革的深化，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員退休養(yǎng)老保障制度漸趨分離，且差異越來(lái)越大，形成“雙軌制”格局。而且，由于二者的結(jié)構(gòu)不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休費(fèi)由財(cái)政或原單位承擔(dān)，按“最終工資”的一定比例分檔計(jì)算，替代率遠(yuǎn)高于企業(yè)，導(dǎo)致同等資歷、層次的退休人員，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休的待遇遠(yuǎn)高于企業(yè)。即使國(guó)家從2004年開始連續(xù)18年增加企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，仍無(wú)法有效緩解兩者之間的待遇差距。

退休養(yǎng)老保障“雙軌制”對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)具有多重影響。一方面，教師作為事業(yè)單位工作人員，與其他社會(huì)人群相比，退休待遇相對(duì)比較豐厚，比如有學(xué)者曾經(jīng)概括“兩個(gè)高工不如一個(gè)機(jī)關(guān)勤雜工，三個(gè)高工不如一個(gè)小學(xué)教師。”[6]這當(dāng)然有利于提高教師職業(yè)吸引力，吸引更多優(yōu)秀人才從教，穩(wěn)定教師隊(duì)伍。另一方面，與企業(yè)退休人員逐步納入社會(huì)化管理不同，教師退休后仍由原單位管理，個(gè)人的身心健康和物質(zhì)、文化生活還能得到學(xué)校的人文關(guān)懷，這可以增強(qiáng)教師的歸屬感、榮譽(yù)感，有利于鞏固教師主體地位，激勵(lì)他們更加用心用情從教。我國(guó)各地還有鼓勵(lì)退休優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村和基層學(xué)校支教講學(xué)的專門計(jì)劃，背后就有教師退休養(yǎng)老保障制度的支撐。但同時(shí)也要看到，“雙軌制”也對(duì)教師校內(nèi)校外雙向流動(dòng)造成了一定的障礙，對(duì)改善學(xué)校人力資源管理、激發(fā)教師活力形成了一定的制約。當(dāng)前，將公辦學(xué)校教師、民辦學(xué)校教師納入兩種截然不同、彼此分離的制度，造成兩類學(xué)校教師的身份鴻溝，不利于教師全行業(yè)管理，對(duì)民辦教育穩(wěn)定健康發(fā)展也極為不利。[7]隨著我國(guó)社會(huì)保障制度逐步走向成熟，從國(guó)家治理現(xiàn)代化和促進(jìn)社會(huì)公平的角度出發(fā)，亟待改革“雙軌制”，以促進(jìn)社會(huì)保障制度統(tǒng)一、規(guī)范。

(三)教師退休養(yǎng)老保障制度的模式變革(2009年至今)

其實(shí)，消除退休養(yǎng)老保障“雙軌制”的呼聲一直貫穿于我國(guó)社會(huì)保障改革全過(guò)程，也經(jīng)歷了政策制定部門的長(zhǎng)期權(quán)衡。2009年，國(guó)家率先在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市部署事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，內(nèi)容包括改革籌資和待遇模式、實(shí)行基金省級(jí)統(tǒng)籌、建立職業(yè)年金制度、實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等，以緩解機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)人員退休待遇“雙軌制”造成的矛盾。[8]這次改革試點(diǎn)的基本方向是正確的，但是由于試點(diǎn)未覆蓋機(jī)關(guān)公務(wù)員，也沒有明確職業(yè)年金配套改革的具體方案，使得社會(huì)輿論將改革目標(biāo)解釋為“事業(yè)單位退休待遇將大幅度降低”“減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)”等，導(dǎo)致試點(diǎn)最后難以繼續(xù)。

2015年，國(guó)家決定統(tǒng)一改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員退休保障制度，建立與企業(yè)大體相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，建立職業(yè)年金制度，逐步實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)。教師是這一改革涉及人數(shù)最多的群體，各地按照中央要求，同步推進(jìn)教師退休養(yǎng)老保障制度改革，在保持待遇水平不降低的前提下實(shí)現(xiàn)了制度模式的平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)換。

在新制度框架下，教師退休養(yǎng)老保障制度包括兩個(gè)層次。第一層次是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一制度在籌資方式上將過(guò)去的由財(cái)政供款改變?yōu)橛蓡挝缓蛡€(gè)人共同承擔(dān)，單位繳納本單位人員工資總額的16%，個(gè)人繳納本人繳費(fèi)工資的8%?；攫B(yǎng)老金待遇分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，與社會(huì)平均工資和本人繳費(fèi)掛鉤?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行屬地化管理，養(yǎng)老金實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。不過(guò)，雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員在退休養(yǎng)老保障制度模式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但是在基金管理上仍然分開建賬。第二層次是職業(yè)年金制度。這是新建立的制度，教師職業(yè)年金由單位按工資總額的8%繳費(fèi)、個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)，實(shí)行個(gè)人賬戶管理，政府提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障。

我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度改革的另一內(nèi)容是調(diào)整法定退休年齡。與世界其他國(guó)家相比，我國(guó)法定退休年齡明顯偏低，加上提前退休等因素，實(shí)際平均退休年齡只有54歲。[9]這個(gè)問題在國(guó)家人口年齡結(jié)構(gòu)處于老年系數(shù)較低的階段還不太突出，但隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程不斷加快加深，老年贍養(yǎng)率加速上升，社會(huì)保障基金的收支壓力急劇增大，調(diào)整法定退休年齡已迫在眉睫。21世紀(jì)初，有關(guān)部委研究機(jī)構(gòu)即開始研究延長(zhǎng)退休年齡問題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，黨的十八屆五中全會(huì)再次提出要出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。與此同時(shí)，2015年，中組部、人社部下發(fā)通知，規(guī)定事業(yè)單位中擔(dān)任黨務(wù)、行政管理工作的相當(dāng)于正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員，年滿60周歲退休，也可以在年滿55周歲時(shí)自愿退休。[10]這一通知也適用于教師群體。

但是，涉及所有社會(huì)成員的延遲法定退休年齡問題，仍然重大而敏感。2016年，人社部主要負(fù)責(zé)人表示，延遲退休方案當(dāng)年會(huì)按照相關(guān)程序批準(zhǔn)后推出向社會(huì)征求意見；[11]2017年，人社部負(fù)責(zé)人又表示，考慮到延遲退休年齡政策涉及每一個(gè)人的切身利益，加上就業(yè)壓力較大，需要繼續(xù)深入研究論證這項(xiàng)政策。[12]這也反映出延遲退休政策的高度敏感性和復(fù)雜性。事實(shí)上，延遲退休政策一直就是社會(huì)討論熱點(diǎn)，也產(chǎn)生了許多爭(zhēng)議。有關(guān)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，延遲退休年齡政策提出之初，反對(duì)比例一度超過(guò)90%。[13]當(dāng)然，不同社會(huì)群體的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求不同，看法差別也較大。具體到教師群體，不同地區(qū)教師、男教師和女教師、各級(jí)各類學(xué)校教師對(duì)這一政策的認(rèn)識(shí)也有較大的差異。近年來(lái)，隨著政策宣傳力度的加大，延遲退休年齡的社會(huì)接受度正在提升?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出要按照“小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧”的原則延遲法定退休年齡。[14]2022年，山東、江蘇等地已開始試點(diǎn)實(shí)施，預(yù)計(jì)這一政策很快將進(jìn)入具體實(shí)施階段。

二、教師退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的國(guó)際趨勢(shì)與中國(guó)取向

現(xiàn)代社會(huì)保障制度是在工業(yè)化過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，各國(guó)社會(huì)保障制度在建立初期一般只能覆蓋極少數(shù)人群，包括公立學(xué)校教師在內(nèi)的公共部門雇員總是優(yōu)先覆蓋的對(duì)象。因此，教師退休養(yǎng)老保障制度建成時(shí)間通常要早于其他社會(huì)人群，相應(yīng)的待遇也相對(duì)豐厚。經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展，各國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度存在不少差異，呈現(xiàn)出不同模式。但是，這些制度模式也不是界限分明、一成不變的，各國(guó)也在相互鏡鑒中對(duì)養(yǎng)老保障制度進(jìn)行改革優(yōu)化，形成更加符合社會(huì)保障規(guī)律的特征。這些改革趨勢(shì)對(duì)于我們理解和認(rèn)識(shí)當(dāng)下我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度的改革選擇具有借鑒意義。

(一)教師退休養(yǎng)老保障制度的主要模式及其類型

世界各國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度在籌資模式、待遇計(jì)發(fā)方式、基金管理方式等方面各有不同。

從籌資模式上看，主要有三種類型。一是一般稅收供款。比如，德國(guó)由政府財(cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，通過(guò)稅收為教師(公職人員)養(yǎng)老金融資。二是社保繳費(fèi)供款。比如，瑞典公共部門職員由國(guó)家或單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)社保繳費(fèi)。三是個(gè)人繳費(fèi)供款。比如，智利所有公共部門雇員均設(shè)立個(gè)人賬戶，由個(gè)人繳費(fèi)積累形成。隨著人口老齡化加劇，政府財(cái)政壓力逐漸加大，各國(guó)教師(公職人員)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都在不斷強(qiáng)化國(guó)家、單位和個(gè)人責(zé)任共擔(dān)原則，更多引入單位和個(gè)人繳費(fèi)因素。[15]

從待遇計(jì)發(fā)方式上看，有兩種類型。一是待遇確定型(Defined Benefit，DB)，即事先明確個(gè)人未來(lái)的養(yǎng)老金待遇水平，待遇與個(gè)人繳費(fèi)多少?zèng)]有必然聯(lián)系，一般與工資水平、服務(wù)年限等掛鉤。這是許多國(guó)家早期建立公立學(xué)校教師養(yǎng)老保障制度時(shí)經(jīng)常采取的待遇計(jì)發(fā)方式，主要是為了保障退休待遇的穩(wěn)定性，避免個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老基金投資失利而縮水的風(fēng)險(xiǎn)。[16]二是繳費(fèi)確定型(Defined Contribution，DC)，即事先確定繳費(fèi)水平或繳費(fèi)計(jì)算規(guī)則，待遇水平由繳費(fèi)積累及投資收益確定。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，大多數(shù)國(guó)家公辦學(xué)校教師退休金計(jì)發(fā)方式都引入了與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的機(jī)制，呈現(xiàn)DB和DC相結(jié)合的混合模式，既注重公平，也體現(xiàn)教師職業(yè)的差異性。有的國(guó)家 DB 待遇占主導(dǎo)，有的國(guó)家DC待遇占主導(dǎo)。

從基金管理方式看，對(duì)于不同籌資模式形成的社保基金，一般有兩種財(cái)務(wù)處理方式：基金積累制度和現(xiàn)收現(xiàn)付制。前者是指在職者的社保繳費(fèi)逐年積累，積累的資金及其投資收益用于其本人退休后的養(yǎng)老金支付，后者是指在職者的社保繳費(fèi)直接用于支付當(dāng)期退休者的退休金。需要指出的是，完全的基金積累制度和現(xiàn)收現(xiàn)付制都是一種理想模型，大多數(shù)國(guó)家都是采取介于兩者之間的部分積累制。但是，在老齡化程度加深的背景下，各國(guó)都更加注重基金積累與投資。

從制度結(jié)構(gòu)看，各國(guó)建立的教師(公職人員)退休養(yǎng)老保障制度在初期都是單一的國(guó)家負(fù)責(zé)制度，經(jīng)過(guò)不斷改革，都轉(zhuǎn)向多層次制度。比如，英國(guó)養(yǎng)老金體系由國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和私人養(yǎng)老金等部分構(gòu)成；加拿大養(yǎng)老金體系由國(guó)家養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃組成。一般來(lái)說(shuō)，職業(yè)養(yǎng)老金制度在建立多層次養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮著重要作用，多數(shù)國(guó)家都為教師(公職人員)建立了職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃。[17]

綜合來(lái)看，我國(guó)2015年建立的教師退休保障新制度采取單位與教師個(gè)人繳費(fèi)供款、待遇計(jì)發(fā)兼顧公平與效率、積極發(fā)展教師職業(yè)年金等，與國(guó)外尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家教師退休保障制度改革趨勢(shì)基本是一致的。

(二)教師養(yǎng)老保障制度與國(guó)家統(tǒng)一社會(huì)保障制度的關(guān)系

世界各國(guó)在發(fā)展公共教育事業(yè)時(shí)，也都十分重視教師退休保障制度建設(shè)，并給予特別的優(yōu)待。隨著社會(huì)保障向全民覆蓋，各國(guó)普遍面臨是否將教師納入國(guó)家統(tǒng)一社保制度的問題。從公立學(xué)校教師與其他社會(huì)群體養(yǎng)老保障制度的關(guān)系來(lái)看，各國(guó)體制主要可以劃分為三種類型。

一是獨(dú)立型，即公立學(xué)校教師作為公共部門雇員，退休養(yǎng)老保障制度單獨(dú)設(shè)置，與私人部門養(yǎng)老保障制度分開。比如德國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家均建立了歷史悠久的、獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。還有一些國(guó)家比如韓國(guó)，在公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中建立單獨(dú)的學(xué)校教職員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。

二是部分融合型，即包括公立學(xué)校教師在內(nèi)的公共部門雇員參加全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，同時(shí)附加補(bǔ)充保險(xiǎn)制度。比如，美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃(OASDI)覆蓋全民，同時(shí)公立學(xué)校教師也參加州立教師養(yǎng)老金計(jì)劃，但各州教師情況不一，有“聯(lián)邦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇+職業(yè)年金”和僅享受州政府養(yǎng)老金或州(地方)公共部門養(yǎng)老金兩種形式。[18]英國(guó)公立學(xué)校教師參加覆蓋全民的國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)加入職業(yè)年金制度。日本針對(duì)全體國(guó)民建立了國(guó)民年金制度，在此基礎(chǔ)上分別針對(duì)非政府部門雇員、政府部門雇員建立厚生年金和共濟(jì)年金制度。近年來(lái)，一些采取獨(dú)立的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家也逐步轉(zhuǎn)向此種類型。

三是完全融合型，即公立學(xué)校教師與其他群體一樣均參加國(guó)家統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，如新加坡、智利等國(guó)。新加坡政府雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與非公職人員養(yǎng)老金制度完全融合，都加入中央公積金制度。智利所有公共部門職員同私人部門雇員一同參加全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶積累制。

此外，大多數(shù)國(guó)家私立學(xué)校教師都參加私人部門雇員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也有一些國(guó)家針對(duì)私立學(xué)校采取一些特殊的支持政策。比如，日本各級(jí)政府參與對(duì)私立學(xué)校補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的供款，并給予一定的補(bǔ)助。韓國(guó)在20世紀(jì)70年代頒布《私立學(xué)校教職員工年金法》，參照公務(wù)員年金制度，建立政府撥款支持下的私立學(xué)校教職員工年金制度。[19]

我國(guó)公辦學(xué)校教師退休保障制度在改革過(guò)程中總體向著與國(guó)家統(tǒng)一社會(huì)保障制度融合的趨勢(shì)發(fā)展，但是并未做到完全融合；同時(shí)，針對(duì)私立學(xué)校教師也沒有特殊的制度安排。有關(guān)制度未來(lái)仍有進(jìn)一步改革優(yōu)化的空間。

(三)教師退休年齡

對(duì)于退休，可以在兩個(gè)意義上理解。一是勞動(dòng)者在就業(yè)收入和休閑之間作出永久退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的選擇；二是勞動(dòng)者的勞動(dòng)能力衰退，需要領(lǐng)取養(yǎng)老金獲得收入保障。國(guó)際上一般有強(qiáng)制退休和彈性退休兩種退休方式，強(qiáng)制退休年齡一般與國(guó)家強(qiáng)制建立的養(yǎng)老金制度有關(guān)。在退休年齡設(shè)置方面，各國(guó)一般會(huì)規(guī)定最低退休年齡、法定退休年齡和最高退休年齡。個(gè)人可以申請(qǐng)?jiān)谧畹屯诵菽挲g時(shí)退休，提前領(lǐng)取退休金，給付按照距離標(biāo)準(zhǔn)退休年齡的年數(shù)遞減；個(gè)人在達(dá)到法定退休年齡時(shí)退休，可以領(lǐng)取全額養(yǎng)老金；個(gè)人超過(guò)法定退休年齡時(shí)退休，領(lǐng)取的養(yǎng)老金則按照比例增加。比如，瑞典領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡是 65 歲，個(gè)人可以提前到60歲退休或者延后到 70歲退休。[20]根據(jù)一項(xiàng)對(duì)OECD 17個(gè)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，最低退休年齡一般設(shè)置在60歲左右，法定退休年齡一般在65歲左右，大多數(shù)國(guó)家實(shí)行男女退休年齡統(tǒng)一政策。[21]

隨著人口預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)老年人的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，發(fā)達(dá)國(guó)家很早就謀劃分階段、漸進(jìn)式提高法定退休年齡。比如，美國(guó)自1983年開始啟動(dòng)延長(zhǎng)法定退休年齡的計(jì)劃，目前領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡為67歲。德國(guó)于2007 年通過(guò)法案，決定到2029年，將法定退休年齡從65歲提高到67 歲。法國(guó)也克服重重阻力通過(guò)立法，將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的退休年齡從65歲提高至67歲。發(fā)達(dá)國(guó)家另一個(gè)改革趨勢(shì)是建立彈性退休制，即允許個(gè)人自主選擇退休時(shí)間和退休方式，以更好地實(shí)現(xiàn)工作和退休之間的平衡。過(guò)去30年里，英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭等逐漸取消默認(rèn)退休年齡，部分國(guó)家明確規(guī)定禁止雇主強(qiáng)制高齡勞動(dòng)者退休。[22]日本于2021年實(shí)施《高齡者雇傭安定法》，禁止企業(yè)招錄員工時(shí)設(shè)置年齡限制，規(guī)定最高退休年齡為 70 歲。

值得注意的是，在一些國(guó)家，教師(公職人員)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通常比國(guó)內(nèi)其他群體實(shí)施得要早，待遇也更豐厚，而且在制度發(fā)展早期，法定退休年齡也偏低。比如，美國(guó)某些州曾規(guī)定教師50歲或者55歲即可申請(qǐng)?zhí)崆巴诵?，法?guó)也曾規(guī)定小學(xué)教師年滿55歲時(shí)可以退休。[23]近年來(lái)，隨著全社會(huì)法定退休年齡普遍延遲，各國(guó)教師(公職人員)退休年齡也隨之延遲，并逐步向統(tǒng)一的退休年齡看齊，提前退休的條件也更加嚴(yán)格。

我國(guó)教師法定退休年齡與國(guó)內(nèi)其他群體基本一致，女性教師比其他女性勞動(dòng)者退休還要稍晚一些。但是相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)法定退休年齡整體偏低，現(xiàn)在又面臨著“未富先老”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對(duì)包括教師在內(nèi)的各類社會(huì)人群延遲退休年齡已刻不容緩，這方面的工作也提上了議事日程。

三、完善我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度的思路

教師養(yǎng)老保障涉及教師切身利益，社會(huì)關(guān)注度高。同時(shí)，養(yǎng)老保障的政策性很強(qiáng)，面臨著嚴(yán)格制度約束。如前所述，我國(guó)教師退休養(yǎng)老保障制度總體是好的，但是從提高教育質(zhì)量、改善教育治理、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的角度來(lái)說(shuō)，還有進(jìn)一步改進(jìn)完善的空間。

(一)準(zhǔn)確把握教師在統(tǒng)一社會(huì)保障制度中的身份

一段時(shí)期以來(lái)，學(xué)術(shù)理論界和社會(huì)輿論從改善教師待遇、提高社會(huì)地位的角度，提出諸如提供退休補(bǔ)貼、提高教師退休金水平等建議。這些建議對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)認(rèn)識(shí)教師職業(yè)的特殊重要性，督促相關(guān)部門從整體上完善教師待遇保障政策，具有一定的促進(jìn)作用。但是，單就退休養(yǎng)老保障這一待遇政策來(lái)說(shuō)，政策改進(jìn)的方向需要慎重考慮。

社會(huì)保障作為一項(xiàng)面向所有公民的強(qiáng)制性社會(huì)制度，其發(fā)展具有自身特定規(guī)律。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度建設(shè)大都經(jīng)歷了從分散走向統(tǒng)一的過(guò)程，因?yàn)榻y(tǒng)一社會(huì)保障制度既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是將不同地區(qū)、不同民族、不同文化傳統(tǒng)的社會(huì)成員整合起來(lái)，以增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和國(guó)家認(rèn)同的基礎(chǔ)性制度。[24]如前所述，受發(fā)展不平衡基本國(guó)情的制約，我國(guó)社會(huì)保障制度創(chuàng)立和擴(kuò)面經(jīng)歷了分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分人群推進(jìn)的非均衡發(fā)展路徑，形成了相對(duì)分散的社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)。下一階段的改革任務(wù)是消除制度的碎片化特征，建立統(tǒng)一、規(guī)范的制度。在統(tǒng)一的社會(huì)保障制度下，必須杜絕各類“小政策”。因此，改進(jìn)教師退休養(yǎng)老保障政策的著力點(diǎn)并不在于爭(zhēng)取特殊政策和特殊待遇，而是要通過(guò)爭(zhēng)取教師的特殊法律地位，解決教師以何種身份參加機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題。也就是說(shuō)，不能將教師視為一般的社會(huì)事業(yè)單位工作人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員，而應(yīng)視為承擔(dān)公共教育服務(wù)國(guó)家責(zé)任的公職人員，從而應(yīng)當(dāng)在待遇政策方面與公務(wù)員并軌。如我國(guó)《教師法》就有“教師平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平并逐步提高”的規(guī)定。[5]

關(guān)于教師法律地位問題，教育理論界已經(jīng)呼吁多年。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》明確了公辦中小學(xué)教師作為國(guó)家公職人員特殊的法律地位。[25]2021年，教育部公布的《中華人民共和國(guó)教師法(修訂草案)(征求意見稿)》貫徹了這一要求，明確指出：“公辦中小學(xué)教師是國(guó)家公職人員，依據(jù)規(guī)范公職人員的相關(guān)法律規(guī)定，享有相應(yīng)權(quán)利，履行相應(yīng)義務(wù)?！盵26]基于此，筆者建議相關(guān)部門可以沿著這一思路拓展深化，在國(guó)家公職人員框架內(nèi)研究教師退休養(yǎng)老保障問題。比如，比照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，公辦學(xué)校教師可以突破國(guó)家法定退休年齡限制，按照“工作年限滿三十年的”或“距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿二十年的”條件提前退休，[27]亦可在教育領(lǐng)域率先探索實(shí)行彈性退休制。

(二)探索優(yōu)化教師職業(yè)年金制度的途徑

我國(guó)社會(huì)保障制度的改革方向除了統(tǒng)一、規(guī)范外，還要向多層次、多支柱發(fā)展。對(duì)退休養(yǎng)老保障制度來(lái)說(shuō)，需要統(tǒng)一、規(guī)范的是第一層次——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，必須強(qiáng)化這一制度的剛性約束，不能自行其是、搞變通。對(duì)制度的第二層次——職業(yè)年金制度，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金，以及企業(yè)和其他類型單位的企業(yè)年金，則應(yīng)該堅(jiān)持共同而有區(qū)別的原則，以充分調(diào)動(dòng)參保單位和各方面的積極性。

與企業(yè)及其職工自愿建立企業(yè)年金不同，教師職業(yè)年金是強(qiáng)制性的。作為新建立起來(lái)的制度，職業(yè)年金在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的起步階段，一個(gè)重要功能是發(fā)揮增量改革作用，促進(jìn)改革前后待遇水平相銜接，保障教師退休后的生活水平，實(shí)現(xiàn)改革的平穩(wěn)過(guò)渡。目前國(guó)家對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和個(gè)人職業(yè)年金繳費(fèi)的比例有嚴(yán)格的限定，也是基于這種考慮。在改革初期，這種嚴(yán)格限定對(duì)于先行解決制度不統(tǒng)一的突出矛盾，保持各地步調(diào)一致，是十分必要的。筆者認(rèn)為，隨著改革進(jìn)入常態(tài)化實(shí)施階段，尤其是最容易引發(fā)矛盾的“中人”(改革前參加工作、改革后退休的人員)規(guī)模逐步縮減，過(guò)渡性措施逐步成熟，需要積極探索職業(yè)年金制度多樣化發(fā)展。

教師職業(yè)年金采用個(gè)人賬戶方式管理，個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累，單位繳費(fèi)不管是實(shí)賬積累還是記賬方式，個(gè)人權(quán)屬都十分清晰。因此職業(yè)年金具有很強(qiáng)的便攜性，也就是說(shuō)，即使職業(yè)年金制度、政策存在較大差異，也不影響人員跨地區(qū)、跨制度流動(dòng)，職業(yè)年金權(quán)益仍然可以很便捷地隨同轉(zhuǎn)移，這與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移繁瑣、困難的狀況形成鮮明對(duì)比。我國(guó)各級(jí)各類學(xué)校情況不一，有財(cái)政全額供款單位，有非財(cái)政全額供款的單位，不同地區(qū)的財(cái)政能力、教師愿望也有較大差異，不宜采取整齊劃一的職業(yè)年金管理辦法。建議未來(lái)國(guó)家在統(tǒng)籌規(guī)劃前提下，給予各地教師職業(yè)年金制度一定的自主探索空間，使職業(yè)年金制度成為改善教師待遇、激發(fā)教師活力的有力手段。

(三)積極發(fā)展個(gè)人養(yǎng)老金制度

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第三支柱是商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。在很長(zhǎng)一段時(shí)期里，國(guó)家對(duì)此并沒有統(tǒng)一的制度性安排，這是我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度短板。2018年，國(guó)家開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)(第三支柱)試點(diǎn)，但是由于稅收優(yōu)惠力度較小，手續(xù)繁瑣，進(jìn)展有限。經(jīng)過(guò)各方面不懈努力，2022年4月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，提出要推動(dòng)發(fā)展適合中國(guó)國(guó)情、政府政策支持、個(gè)人自愿參加、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的個(gè)人養(yǎng)老金，[28]補(bǔ)齊了這個(gè)短板。個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)行個(gè)人賬戶制度，繳費(fèi)完全由參加人個(gè)人承擔(dān)(每年上限為12 000元)，實(shí)行完全積累；采取EET(E即Exempting，表示免稅；T即Taxing，表示征稅。EET指在繳費(fèi)環(huán)節(jié)和投資環(huán)節(jié)免稅、領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅)的征稅模式，即對(duì)繳費(fèi)者按每年12 000元的限額予以稅前扣除，投資收益暫不征稅，將納稅義務(wù)延至實(shí)際領(lǐng)取養(yǎng)老金環(huán)節(jié)，實(shí)際稅負(fù)由7.5%降為3%。目前，個(gè)人養(yǎng)老金已先行在北京、上海、廣州、西安、成都等36個(gè)城市或地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施。

個(gè)人養(yǎng)老金既是對(duì)退休養(yǎng)老保障制度的完善和豐富，順應(yīng)了多樣化的養(yǎng)老保障需求，也拓展了個(gè)人選擇合理的金融產(chǎn)品、將家庭儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為儲(chǔ)備養(yǎng)老資金的渠道，并促進(jìn)了資本市場(chǎng)發(fā)展。根據(jù)有關(guān)文件，個(gè)人養(yǎng)老金參加范圍限定在參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動(dòng)者。但實(shí)際上，一些先行城市(地區(qū))也將機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員納入。個(gè)人養(yǎng)老金無(wú)疑有助于教師進(jìn)一步提高退休后的生活水平，改善生活質(zhì)量。而且，相對(duì)于職業(yè)年金，個(gè)人養(yǎng)老金完全由個(gè)人繳費(fèi)實(shí)賬積累，制度更加靈活，應(yīng)該說(shuō)進(jìn)一步豐富了政府改善教師待遇保障、學(xué)校改進(jìn)薪酬管理的手段，如可以探索對(duì)教師繳納個(gè)人養(yǎng)老金進(jìn)行若干補(bǔ)貼，將其作為引進(jìn)人才、績(jī)效管理的手段。目前個(gè)人養(yǎng)老金制度尚在試運(yùn)行之中，建議教育主管部門和各級(jí)各類學(xué)校及時(shí)跟蹤政策動(dòng)態(tài)，積極探索制定配套政策，最大程度挖掘制度潛力。

(四)加大政府對(duì)民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老的保障

民辦學(xué)校教師是我國(guó)教師隊(duì)伍的重要組成部分，在謀劃教師待遇保障政策時(shí)，必須統(tǒng)籌考慮民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障問題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民辦教育領(lǐng)域過(guò)于重視工資等短期人力資源策略，而忽視退休養(yǎng)老保障等長(zhǎng)期策略，以至存在學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力弱、生存壓力大、人員流動(dòng)頻繁、辦學(xué)行為短期化等弊端，使民辦學(xué)校發(fā)展長(zhǎng)期鎖定在較低的辦學(xué)水平上。

民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障也必須在國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障制度框架中謀劃。在第一層次——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上，民辦學(xué)校教師應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行學(xué)校和教師繳費(fèi)、部分積累的制度模式。我國(guó)一些地區(qū)探索將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，積累了有益經(jīng)驗(yàn)。但是，這一做法實(shí)際上已經(jīng)突破了現(xiàn)行國(guó)家政策，不太具有普遍意義。在第二層次——企業(yè)年金制度上，從民辦教育健康發(fā)展出發(fā)，政府應(yīng)通過(guò)政策引導(dǎo)，比如將年金制度作為評(píng)估、資金支持前置條件等，推動(dòng)各類民辦學(xué)校參加企業(yè)年金計(jì)劃，政府財(cái)政亦可給予直接補(bǔ)助；必要時(shí)可加大稅收優(yōu)惠力度，將教師個(gè)人繳費(fèi)部分全部計(jì)入稅收優(yōu)惠范圍。比如，上海市將建立年金制度作為民辦學(xué)校申請(qǐng)促進(jìn)民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金的條件之一，并對(duì)參加年金制度的非營(yíng)利性民辦學(xué)校給予專項(xiàng)資金扶持，實(shí)行免繳企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等優(yōu)惠政策。[7]在第三層次——個(gè)人養(yǎng)老金方面，各地應(yīng)積極發(fā)揮民辦學(xué)校機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，用好用足這一政策工具，彌補(bǔ)民辦學(xué)校薪酬短期激勵(lì)的不足，創(chuàng)造出比公辦學(xué)校更強(qiáng)的人才吸引力，形成競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。

(五)探索退休教師管理服務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)形式

我國(guó)社會(huì)保障制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)是建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)退休人員管理服務(wù)社會(huì)化。提出這一改革目標(biāo)的背景是，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行特殊的單位辦社會(huì)體制，即單位通過(guò)舉辦各類社會(huì)事業(yè)，將職工的生老病死全部包下來(lái)。這一體制不僅混淆了單位舉辦事業(yè)職能與政府社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，也導(dǎo)致社會(huì)生活行政化、等級(jí)化，形成個(gè)體依附單位的身份制度，因此亟須改革。改革開放以來(lái)，首先是在經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，國(guó)家加快了推進(jìn)企業(yè)剝離辦社會(huì)職能。同時(shí)街道、社區(qū)承接退休人員社會(huì)化管理服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，納入屬地管理的企業(yè)退休人員比例持續(xù)提高。其次，在政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革、機(jī)關(guān)后勤體制改革過(guò)程中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦社會(huì)職能也逐步弱化，單位逐步從職工生活中退出，許多單位已收縮為純粹的工作場(chǎng)所。但是，總體上看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員管理服務(wù)仍然沿用由原工作單位管理的體制，2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)改革只是在基本養(yǎng)老金發(fā)放方面提出社會(huì)化改革要求。

對(duì)于未來(lái)退休教師的管理服務(wù)體制問題，需要結(jié)合我國(guó)發(fā)展的新變化辯證地認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，我國(guó)公共服務(wù)總體上已從過(guò)去僅面向單位職工的封閉制度擴(kuò)展為覆蓋全民的社會(huì)化制度，但在擴(kuò)大機(jī)會(huì)公平的同時(shí)也暴露出資源嚴(yán)重不足的問題，這是由我國(guó)國(guó)情決定的。解決這個(gè)問題，單靠社會(huì)化公共服務(wù)體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。近年來(lái)，國(guó)家在公共服務(wù)體系建設(shè)中一直強(qiáng)調(diào)多元參與、共建共享的原則，積極鼓勵(lì)各類企事業(yè)單位參與公共服務(wù)，這在普惠托育、學(xué)前教育、公益慈善服務(wù)等領(lǐng)域已有豐富實(shí)踐。筆者認(rèn)為，在退休教師管理服務(wù)方面，需要堅(jiān)持兩點(diǎn)。一方面，對(duì)涉及國(guó)家基本制度的退休養(yǎng)老保障事項(xiàng)，要堅(jiān)決按照規(guī)定納入屬地化管理。對(duì)適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，也應(yīng)盡可能交由社會(huì)力量承擔(dān)。另一方面，仍然需要發(fā)揮單位(學(xué)校)在退休教師管理服務(wù)方面的主體作用。教師是從事復(fù)雜性、創(chuàng)造性工作的專業(yè)人員，教師退休后的養(yǎng)老保障除了收入保障外，還有終身學(xué)習(xí)、社會(huì)參與、自我實(shí)現(xiàn)等需求的保障，后者只能由單位(學(xué)校)提供。而且，單位(學(xué)校)對(duì)退休教師的接續(xù)管理服務(wù)，還能營(yíng)造鼓勵(lì)教師長(zhǎng)期從教、終身從教的社會(huì)氛圍，激勵(lì)教師樹立教育最需要的理想、情懷、愛心。在教育領(lǐng)域，退休教師是寶貴的教育人力資源，從優(yōu)化教育資源配置、改善教育治理的角度，也應(yīng)將退休教師納入教育行政部門、學(xué)校的人力資源管理范疇，統(tǒng)籌服務(wù)和管理。