全過程監(jiān)督 扎緊“錢袋子”

趙曉思

加強對政府投資項目的監(jiān)督管理，是人大財經(jīng)監(jiān)督履職的關鍵著力點。2014年起，杭州市人大施行《杭州市政府重大投資項目監(jiān)督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從制度上確立了市人大常委會對2億元以上政府重大投資項目的審議機制，逐步探索形成了“一主線兩維度三協(xié)同”的政府投資項目監(jiān)督模式。按照這一模式，如何進行監(jiān)督，成效如何？本期前沿視點特邀相關人大工作者進行介紹和解讀。

探索形成“一主線兩維度三協(xié)同”監(jiān)督模式

□近年來，隨著政府重大投資項目的數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴大，預算不斷增長，群眾和人大代表對政府重大投資項目的關注度以及行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的呼聲也越來越強烈。杭州人大如何加強對政府重大投資項目的監(jiān)督？

■施行《辦法》，確立相關制度以后，市人大常委會經(jīng)過七年的實踐探索，逐漸形成了“一主線兩維度三協(xié)同”的政府投資項目監(jiān)督模式，即“前瞻后顧”鏈成全過程監(jiān)督一條主線、“縱橫交錯”聯(lián)動監(jiān)督拓展兩個維度、三大協(xié)同打好監(jiān)督“組合拳”，在履行人大重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面做了有益嘗試，發(fā)揮了有效作用。

□如何鏈成全過程監(jiān)督一條主線？

■牢牢抓住事前審查關。每年分1月、8月兩批次報送政府重大投資項目計劃提交市人大常委會審議，對提交的項目要求可行性研究報告已批復，從源頭上把控項目實施的必要性、可行性。審查以第三方審、財經(jīng)委審、常委會審的三級聯(lián)審方式開展，對建設周期、資金安排、可研論證、建設規(guī)模等內(nèi)容進行重點審查。在中央進一步強調(diào)規(guī)范地方政府債務管理背景下，進一步突出項目資金來源的審查，切實防范項目債務風險。

時時盯住事中進程關。通過線上線下相結(jié)合的方式進行跟蹤監(jiān)督。每季度線上填報進度綜合報表，分析當年開工率、投資完成率、資金撥付率等進度指標，全面掌握項目的建設進度、計劃執(zhí)行、資金撥付等整體情況。對線上篩查出的進度滯后項目，有針對性地通過實地調(diào)研、定期隨訪等形式開展線下重點跟蹤，協(xié)調(diào)問題解決，推動項目進展。

緊緊守住事后管理關。將常委會審議意見、過程監(jiān)督中實時反映出的情況、管理過程中存在的問題等，分節(jié)點、分項目、分類型反饋市政府及相關部門，要求及時研究落實。2020年首次聯(lián)合市審計局開展專項審計，對人大審議意見落實進行回頭看。結(jié)合國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，推進項目完工后的資產(chǎn)管理，督促辦理資產(chǎn)交付和移交手續(xù)。探索與市財政局聯(lián)合開展項目績效評價，提高公共資產(chǎn)使用績效。

□兩維度是指哪兩個方面？

■橫向聯(lián)動政府相關部門。年初確定項目時，要求市發(fā)改委與市財政局聯(lián)合編制年度政府投資預算草案，實現(xiàn)政府投資項目年度計劃與財政年度預算資金安排的有效銜接和匹配。項目審議過程中，在建設標準、估算投資、資金拼盤、用地指標等方面，確保與發(fā)改、建設、財政、規(guī)資等部門及時溝通，征詢意見建議。項目推進過程中，推動政府相關部門建立有效的決策、協(xié)調(diào)、推進機制，形成解決問題的快速響應通道。

縱向聯(lián)動項目主管部門。與項目主管部門建立“點對點”聯(lián)系，督促主管部門對項目負主體責任，按規(guī)定程序完成項目審批，加強項目過程管理。同時，積極發(fā)揮人大服務助推作用，在項目推進過程中出現(xiàn)進度滯后、協(xié)調(diào)不力等情況時，及時提醒項目主管部門關注和重視，必要時協(xié)助召集相關審批管理部門共同商討解決方案。對于承擔項目較多較集中的建設主體，實地調(diào)研項目具體情況，定期召集座談聽取情況匯報，推動項目加快進度。

□如何通過三大協(xié)同打好監(jiān)督“組合拳”？

■“專業(yè)機構(gòu)+專業(yè)代表”相協(xié)同。針對性地引入兩家第三方機構(gòu)，分別從項目可行性、必要性、規(guī)范性以及項目投資、規(guī)模的合理合規(guī)性兩方面，對項目進行初始評估。同時，發(fā)揮專業(yè)代表優(yōu)勢，將項目按照功能劃分類別，利用市人大專業(yè)代表小組和微信群等渠道，分類征求相關領域的人大代表和專門工委的意見建議。

“聯(lián)報聯(lián)審+邊督邊改”相協(xié)同。2019年起，市人大常委會財經(jīng)工委聯(lián)合市發(fā)改委探索建立“聯(lián)報聯(lián)審”制度，每季度末由建設單位同時向財經(jīng)工委和市發(fā)改委上報項目進度情況報表，市發(fā)改委結(jié)合日常工作掌握的項目進展情況進行初審，財經(jīng)委結(jié)合財政預算資金撥付使用情況進行復審。對進度滯后的項目重點剖析原因，溯源出前期管理中存在的審議意見未重視落實、前期論證不足、未能按批準的建設內(nèi)容開展項目建設等問題，并及時反饋，在項目實施過程中“邊督邊改”，以督促改，提升項目管理成效。

“專題督查+專項審計”相協(xié)同。結(jié)合市委中心工作和民生需求，適時組織部分常委會委員和市人大代表，通過點面結(jié)合的形式開展專題督查。2018年開展了地鐵和亞運會項目專題督查，2020年對市建委等4家項目較多的建設主體開展專題督查。2020年，聯(lián)合市審計局對杭州市33個建設主管部門、重點對7個建設主體，針對政府重大投資項目是否按程序報經(jīng)市人大常委會審議，項目程序管理、竣工決算、資產(chǎn)管理等情況開展了專項審計。

織密監(jiān)督網(wǎng)? 管好“錢袋子”

□經(jīng)過七年的探索實踐，該監(jiān)督模式發(fā)揮了哪些作用？

■計劃執(zhí)行更具剛性。年度計劃內(nèi)的項目當年開工率，從2014年的36%提高到2020年83%，項目計劃實施剛性顯著提高;年度投資計劃完成率，從2017年的72%提高到2020年的84%，投資計劃完成情況逐年提升。有效確保了我市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃實施、投資計劃完成和財政資金使用績效。

決策程序更加規(guī)范。通過人大監(jiān)督推動杭州市政府及相關部門進一步規(guī)范項目決策程序，2018年出臺了《杭州市政府投資項目前期生成決策機制實施辦法》，明確政府投資項目實行儲備管理制度，對未入庫項目不予立項。立項過程中，市政府在項目列入前期計劃和建設計劃之前，進行兩次專題研究，對項目建設標準、估算投資、資金拼盤、用地指標等問題集中研究決策。

資金確認更加嚴謹。確定了不同出資主體分類強化對項目資金的確認程序：對財政出資項目，嚴格落實財政部門資金確認程序，在項目工可批復前必須取得財政部門對資金來源和額度的確認;對國有平臺出資項目，采取自行確認的方式落實項目資金，并提供不增加政府隱性債務的承諾，在上報市人大審議時明確注明資金來源情況。

項目管理更加精細。針對不同建設主體、不同項目間投資標準差異較大，行業(yè)相關標準未及時更新或缺失等問題，2018年制定了《杭州市政府投資項目審核控制標準》，對市政府投資項目中的保障房、學校、醫(yī)院、公建配套類項目分類劃定了項目投資審核控制標準區(qū)間，并建立了根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和物價水平變動情況動態(tài)調(diào)整的機制。