應(yīng)急法制架構(gòu)的域外對比研究*——立法模式的探討

中國礦業(yè)大學(xué)（北京）文法學(xué)院 白佳寧

一、我國應(yīng)急法制在新冠疫情中的運行狀況

（一）受制于特別法優(yōu)于一般法的法律適用原則

在這場疫情防控中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》及《傳染病防治法》在疫情信息公開、預(yù)警發(fā)布、應(yīng)急處理的權(quán)責(zé)配置上的規(guī)定是相沖突的。在法律適用上要遵循“特別法優(yōu)先適用于普通法”的原則，《傳染病防治法》這一特殊法又未與其貫穿一致，因而在實踐中被架空。

（二）法律規(guī)定語焉不詳、模糊籠統(tǒng)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了專家評估環(huán)節(jié)，在必要時組織技術(shù)人員、專家學(xué)者進行談判，針對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及潛在危險、風(fēng)險影響范圍進行評估。此規(guī)定并不能確定以何標(biāo)準(zhǔn)為“必要”；法律實體規(guī)定上，參與人員的資格和法律地位、評估結(jié)論的效力不明確；法律程序規(guī)定上，業(yè)內(nèi)專家實地考察、收集信息、分析數(shù)據(jù)、結(jié)論決策等規(guī)定缺失。

二、我國應(yīng)急法制的建設(shè)狀況

2003年非典暴露出當(dāng)時應(yīng)急法制權(quán)責(zé)分散、缺乏跨部門統(tǒng)籌規(guī)劃的弊端。此后2004年修憲時增加了“緊急條款”，將戒嚴(yán)制度改為緊急狀態(tài)制度，并于2007年出臺了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，改變了應(yīng)急法律法規(guī)過去“一事一法”“一階段一法”的分散狀態(tài)。

（一）現(xiàn)階段應(yīng)急法制體系取得的成就

憲法是我國應(yīng)急法制的核心，《突發(fā)事件應(yīng)對法》搭建起應(yīng)急法制體系的框架，眾多部門法類型化地規(guī)范調(diào)整對應(yīng)類型的突發(fā)事件。在長期立法工作的推進下，一套較為完整的應(yīng)急法制體系已形成，主要包括應(yīng)急管相關(guān)法律和應(yīng)急管理相關(guān)條例兩大部分。我國應(yīng)急法制領(lǐng)域目前取得的成績突出表現(xiàn)在：（1）加強了突發(fā)性事件的綜合性立法。（2）針對易發(fā)性強、危險性高的突發(fā)事件類型，全國人大及其常委制定了針對性的法律。（3）針對一些不可控的突發(fā)事件，不僅規(guī)定了一般緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，還制定了特別緊急狀態(tài)下的應(yīng)急措施。

（二）實踐中顯現(xiàn)的應(yīng)急法制體系的漏洞

1.缺乏進入緊急狀態(tài)后的具體配套制度設(shè)計

我國缺乏一部統(tǒng)一的應(yīng)急管理上位法和與之配套的突發(fā)事件應(yīng)急機制的相關(guān)法律制度。在程序法立法上，存在著應(yīng)急指標(biāo)額度空缺和應(yīng)急程序法規(guī)規(guī)章缺失的問題。關(guān)于緊急狀態(tài)如何進入（程序、宣告條件）、進入之后該如何運行（負(fù)責(zé)的主體和部門）以及危險降低至什么程度宣告結(jié)束等問題需要一套具體的制度設(shè)計。實踐中，國家機關(guān)出于對宣告后無章可循、實操困難、易引起爭議和恐慌的擔(dān)憂，傾向于不予宣告。

2.規(guī)定原則且抽象，缺乏可操作性

《突發(fā)事件應(yīng)對法》試圖囊括和調(diào)整突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難這四大類突發(fā)事件及其全過程。但面對四種特點迥異的突發(fā)事件，只得對其做原則性規(guī)定以將其全部涵蓋。這種提取“最大公約數(shù)”的方式使得法律條文的規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作性，受制于特別法的優(yōu)先適用原則，實踐往往被架空，并未發(fā)揮好應(yīng)急領(lǐng)域基本法的作用。

3.緊急狀態(tài)規(guī)定的“門檻”過高，使具有實質(zhì)合法性的措施處于形式非法的狀態(tài)

“只有發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，采取該法和其他法律規(guī)定的應(yīng)急處置措施仍不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會危害的，才需要進入緊急狀態(tài)?！边@與《戒嚴(yán)法》這部要求苛刻的法律規(guī)定如出一轍。面對這樣高的進入門檻，政府出于對易引發(fā)輿論焦慮和社會恐慌的考慮，在發(fā)生需要宣告緊急狀態(tài)的事件時也盡量不予宣告。

三、域外應(yīng)急法制

國外應(yīng)急法制建始期早，且大多數(shù)發(fā)達(dá)國家具有完備的應(yīng)急法制體系，這些法制體系一般都由憲法做出頂端設(shè)計，由基本法進行制度承接，并由類型化、專業(yè)化、問題導(dǎo)向的應(yīng)急管理法律、條例制定可操作性強的具體法律制度。

（一）先進應(yīng)急法制建設(shè)國家的制度介紹

1.美國

（1）美國的應(yīng)急管理法針對應(yīng)急對象、范圍、權(quán)責(zé)配置等幾個方面，對聯(lián)邦和州政府在應(yīng)急管理工作中的地位和角色做出了法律規(guī)定。（2）相關(guān)的應(yīng)急管理法律法規(guī)對開展更專業(yè)和全面的應(yīng)急工作做出具體規(guī)定，是對“聯(lián)邦、州政府確權(quán)”這一主線的補充和完善。如明確規(guī)定了聯(lián)邦政府在應(yīng)急管理工作中的職責(zé)：FEMA一般情況下代表聯(lián)邦政府對發(fā)生災(zāi)難的州政府提供法律救援幫助。但當(dāng)災(zāi)情程度超出FEMA能力范圍時，法律規(guī)定國防部有責(zé)任出動軍隊協(xié)助其完成應(yīng)急工作。

2.英國

（1）突出問題導(dǎo)向，實行統(tǒng)一立法

從《緊急狀態(tài)權(quán)力法》《民防法》再到統(tǒng)一立法的《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》這幾部頒布時間跨度大的法律，英國始終遵循問題導(dǎo)向制定應(yīng)急法，以應(yīng)對不同時期面臨的不同問題和挑戰(zhàn)。并最終構(gòu)建起以《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》為統(tǒng)領(lǐng)的英國緊急狀態(tài)法律體系。

（2）屬地為主，強調(diào)分工協(xié)作

（3）體系完備，可操作性強

（4）注重動態(tài)管理

3.日本

（1）應(yīng)急管理法律體系健全

日本具有特殊的地質(zhì)條件、地理位置和氣候，是世界地震火災(zāi)等災(zāi)害高發(fā)區(qū)，非常強調(diào)“立法先行”，頒布的法律規(guī)范具很強的針對性、可操作性。

（2）立法確定應(yīng)急管理組織體系

構(gòu)建起中央、都道府縣、市町村分級負(fù)責(zé)，以市町村為主體，消防、國土交通等部門分類管理、配合，防災(zāi)局綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理組織體制。

（3）對巨災(zāi)應(yīng)急管理予以特別規(guī)定

構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機制、消防警察和自衛(wèi)隊?wèi)?yīng)急救援機制，強化中央和地方、部門和部門之間的統(tǒng)一指揮、分工合作。

4.澳大利亞

（1）應(yīng)急管理法制化程度高

法律明確了應(yīng)急管理機構(gòu)政府組織的設(shè)置、職能以及相關(guān)職權(quán)，同時規(guī)定了民間組織和人員（如志愿者）活動的依據(jù)，確保在發(fā)生重大災(zāi)害時應(yīng)急資源能得到充分利用。

（2）沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦立法，主要以各州法律為依據(jù)進行

（3）法律制度較為完備，形成互為銜接的體系

形成憲法、法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)4個層級，國家級、州級法律制度相互銜接相互補充的體系。

5.俄羅斯

其地質(zhì)氣候的復(fù)雜性和社會轉(zhuǎn)型的決定了其十分重視應(yīng)急管理法制的建設(shè)。

（1）立法體系完善

（2）立法層級高，權(quán)威性強

俄羅斯將授予和維護國家緊急狀態(tài)權(quán)力放在應(yīng)急管理立法的首位?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》對緊急狀態(tài)做出了明確規(guī)定，并在此后出臺了《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》。通過賦予總體廣泛的緊急權(quán)以及規(guī)定保障緊急狀態(tài)及時的人力、物力等法律制度加以實現(xiàn)。

（二）總結(jié)域外先進應(yīng)急法制架構(gòu)的共性，提供優(yōu)化思路

詳細(xì)情況請參照表1。

表1 總結(jié)域外先進應(yīng)急法制架構(gòu)的共性，提供優(yōu)化思路

四、立法模式探討

（一）考量立法模式所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)

（1）應(yīng)急：面對危險性、衍生影響未知的突發(fā)應(yīng)急事件，借助國家強制力和責(zé)任機制保障法律的實施，確保其應(yīng)急管理的效率和效能，在短時間內(nèi)把應(yīng)急資源轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，以快速恢復(fù)社會秩序。（2）法治：重新設(shè)定公權(quán)和私權(quán)的邊界——在國家進入緊急狀態(tài)后也做到保障人權(quán)、保護公民合法利益，在私權(quán)利需要對公權(quán)力作出讓步的情境下，對公權(quán)力的邊界作出清晰劃定，避免受到公權(quán)力濫用的侵害。

（二）兩種立法模式

1.效率模式

賦予行政機關(guān)較大的緊急權(quán)力，在較短時間內(nèi)控制突發(fā)事件，降低危急系數(shù)，以恢復(fù)社會正常秩序。中國幅員遼闊，地域地質(zhì)條件差異大，如果國家的緊急處置權(quán)過度受限，在缺乏國家強制力保證實施的情況下，難以保證有效進行突發(fā)事件的應(yīng)急處置，亦可能造成應(yīng)急資源的浪費和分散。

2.權(quán)利保障模式

如何預(yù)防和控制國家緊急權(quán)力的濫用，避免公民的私權(quán)受到由公權(quán)擴張而帶來的“犧牲”，保障、救濟行政機關(guān)在行使緊急權(quán)力過程中侵犯相對人的合法權(quán)益是權(quán)利保障模式所追求的目標(biāo)。

（三）效率模式與權(quán)利保障模式的平衡

突發(fā)事件往往具有危急性、不可控性，國家應(yīng)急管理機構(gòu)必須在現(xiàn)有法制框架內(nèi)迅速決策，果斷部署應(yīng)急處置相關(guān)工作。如此次疫情防控中，為使疫情擴散得到抑制、公眾生命健康安全得到保障，對確診病人、疑似病人和密切接觸者實施就近隔離治療或隔離觀察，這限制了公民的就醫(yī)選擇權(quán)。面對個人權(quán)利和其他個人權(quán)利的沖突、公民權(quán)利和國家權(quán)力的矛盾，優(yōu)化應(yīng)急法制顯得十分有必要。

1.限制公民權(quán)利的措施必須符合比例原則和最小傷害原則

要求行政機關(guān)所實施的應(yīng)急處置措施具有必要性（沒有其他替代方案）和適當(dāng)性（程度與突發(fā)事件的緊迫性、危險性相當(dāng)），必須選擇對公民私權(quán)利侵害最小的方式進行，即國家公權(quán)力的行使程度要與突發(fā)事件的社會危害性相當(dāng)。

2.賦予國家機關(guān)的權(quán)力要與限制公民的權(quán)利程度上具有相當(dāng)性

公權(quán)的擴張和私權(quán)的收縮要具有對應(yīng)性，規(guī)定對應(yīng)性的私權(quán)來平衡公權(quán)。如明確應(yīng)急管理機構(gòu)對公民造成損失的補償類型、補償標(biāo)準(zhǔn)、救濟措施等。

3.規(guī)范對公權(quán)侵犯公民私權(quán)的救濟制度和公權(quán)濫用的處罰制度

如救濟制度可以規(guī)定適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，增加補償方式和延長救濟期限等；同時，明晰突發(fā)事件中政府履職不力的法律后果，如對信息披露不及時所要承擔(dān)的責(zé)任。

4.對公權(quán)力和私權(quán)利的限制或擴大要基于法治原則應(yīng)急處置強制措施必須立足于相關(guān)法律的授權(quán)，在法律框架內(nèi)進行科學(xué)決策；對公民人身自由權(quán)、生命健康權(quán)等基本人權(quán)的限制不得由行政法規(guī)等下位法和規(guī)章做出限制。誠然，立法總是具有“滯后性”。準(zhǔn)確劃定出公權(quán)和私權(quán)的邊界需要高屋建瓴的立法理念、先進的立法技術(shù)，進行適用、調(diào)整才能得出公認(rèn)的較為科學(xué)的結(jié)論，關(guān)于立法模式的確定不是一勞永逸的，但我們可以基于科學(xué)理論，從法律的角度提出一些具有參考意義的基本思路和原則。