情況判決中“公共利益”界定的適用與檢視——基于147份行政裁判文書的實證分析

中國政法大學 陳雨佳

一、問題的提出

情況判決，是一個學術上的概念，源于二戰(zhàn)結束后的日本。在20世紀的80、90年代，韓國、我國臺灣地區(qū)也相繼在各自的法條規(guī)定中引入了“情況判決”。在我國大陸地區(qū)，情況判決也被吸收并發(fā)展成別具特色的確認判決類型之一，最早規(guī)定在2000年頒布的《若干問題解釋》中，在2014年《行政訴訟法》修法后正式規(guī)定在第七十四條第一款第一項以及第七十六條中。在情況判決制度首創(chuàng)的日本國內(nèi)，學界對該制度褒貶不一，甚至貶遠多于褒。理論爭點主要在于情況判決屬于為公共利益的權益判決、非常態(tài)判決，申請人本應獲得勝訴，卻為公益而不能獲得撤銷，屬于為公益“犧牲”，其中暗含“國家立法機關運用權力剝奪或限制原已賦予公民的合法權利的內(nèi)容”。因此，在日本的司法實踐中適用情況判決的案例并不多，法院持謹慎態(tài)度。

我國大陸地區(qū)對情況判決的適用依據(jù)的是“撤銷會給國家利益、公共利益造成重大損害”條款，其中，涉及損害國家利益的情形很少，實務中大多基于對公共利益優(yōu)先保護而做出確認違法判決，“公共利益”成為抑制個人權利的正當性理由?！肮怖妗笔欠▽W中最重要，也是最混亂的一個相關概念，究竟什么是“公共利益”在理論和實務界至今都是一個令人困惑的問題。雖然我國憲法中已規(guī)定有關公共利益的內(nèi)容，但對公共利益的內(nèi)涵和外延至今都沒有明確而具體的法律規(guī)定，這相當于把公民的基本權利置于一種極不確定的狀態(tài)之下，容易導致以公共利益之名隨意侵犯公民合法權益的情況發(fā)生，在這種情況下，情況判決中對“公共利益”的界定和適用更應給予足夠重視。

目前，在司法實踐中，是依賴法官的主觀單方解釋來界定“公共利益”，那么法官個人又通過何種程序，適用何種標準來界定公共利益？在立法均未對此作出明確規(guī)定的前提下，實務運行中是否存在對“公共利益”內(nèi)涵和范圍界定的問題、存在何種問題、如何對其進行完善從而保護行政相對人利益、推進法治建設是本文要探討的問題。

在我國學界的現(xiàn)有研究中，主要側重從理論規(guī)范角度對情況判決進行探討，分析如何平衡情況判決制度本身突破“法治”桎梏局限性與客觀現(xiàn)實需求之間的關系，將“公益”與“私益”二者的利益關系進行衡量，而行政法學界對情況判決在司法適用中的問題卻未給予足夠關注。與之相反，司法實踐中卻存在相當數(shù)量采用情況判決的案例。據(jù)此，本文以中國裁判文書網(wǎng)的裁判文書為研究對象，從情況判決中對“公共利益”界定的角度，探究情況判決中有關“公共利益”界定的適用問題以及完善進路。

二、案例樣本概況

基于對所選案例代表性和研究價值的考慮，將選取案例的審理時間介于2018年至2020年，是新《行政訴訟法》修改后近三年的最新案例，地域方面涵蓋我國東西部、南北部、中部等各省份，判決主體包括基層、中級、高級法院等。

在中國裁判文書網(wǎng)的案例庫高級檢索下，筆者以“但撤銷會給國家利益、社會公共利益”為關鍵詞，案由中選擇“行政案由”，文書選擇“判決書”，經(jīng)仔細查閱，在搜索到的判例中剔除其中與“公共利益”界定問題無關的案例、重復案例以及雖出現(xiàn)關鍵詞但不適用情況判決的案例，共取得147份有效裁判文書?；厩闆r如下：

（一）案例總體特點

第一，我國以“公共利益”為由作出的情況判決數(shù)量較多，并呈逐年增長趨勢。雖然與其他行政判決類型相比，基于情況判決作出的確認違法判決數(shù)量并不突出，但是與其他同樣適用情況判決的國家和地區(qū)相比，我國大陸地區(qū)適用情況判決的數(shù)量是非常多的。在日本和中國臺灣地區(qū)的司法實踐中，均對情況判決持謹慎態(tài)度。“日本《行政事件訴訟法》施行后，情況判決案件已經(jīng)難得一見”，我國臺灣地區(qū)自2001年“行政訴訟法”實施后至2005年情況判決也僅有5例。

第二，以“公共利益”為由作出的情況判決在各級法院、大陸各省和各自治區(qū)均有適用，且中級法院適用的比例最大，高級法院次之，基層法院最少?？梢园l(fā)現(xiàn)，情況判決在實務中適用廣泛，而以中、高級為主的法院層級分布情況可能受到多種因素的影響。可能是因為情況判決涉及社會公共利益和重大項目，影響較大的由中級以上法院審理更為適宜；也可能是因為中級以上法院更敢于作出具有“危險性”的情況判決。

第三，以“公共利益”為由作出的情況判決上訴率較高。依據(jù)搜索到的案例經(jīng)過的審理程序，進入二審的案例多于一審結案的案例數(shù)量。可見上訴率較高。可能是因為原告主張撤銷，故往往不服一審作出的“確認違法判決”，也可能是因為情況判決在具體個案中并未實質(zhì)上解決爭議，保障當事人合法權益，后文還將進一步分析。

第四，以“公共利益”為由作出的情況判決適用于多種行政行為類型，覆蓋行政登記、行政補償、行政征收、行政處罰、行政許可、行政強制、行政確認等多類行為類型。

（二）“公共利益”的范疇與分類

梳理147份案例文書，對情況判決中“公共利益”的認定進行分類，來考察實務中對公共利益認定的規(guī)律、邊界和問題。筆者將判決文書中對“公共利益”的說理進行逐一閱讀，分為民生建設、維護社會秩序、第三人利益的考量、重大經(jīng)濟項目以及生態(tài)環(huán)境保護項目五大類，具體歸納如表1。

表1 判決文書中公共利益的范圍與分類

如表中所示，公共利益的范疇種類多樣，在司法實務中考慮最多的三個種類是：第三人利益的考量、民生建設以及社會秩序。民生建設和對社會秩序的維護無疑屬于“公共利益”的認定范疇，主要對判決文書中第三人利益的考量進行分析。在對“公共利益”的認定種類中，涉及“第三人利益”的占比最大，即司法實踐中第三人利益屬于公共利益的認定范疇。對第三人利益的考量又包括善意第三人利益和包含大多數(shù)人利益的第三人利益。

第一，對善意第三人利益的考量主要體現(xiàn)在房屋登記案件中。有的判決文書直接指出情況判決的適用條件包括涉及第三人的情形：“該種判決方式是對被訴行政行為的合法性做否定性評價卻不改變該行政行為所形成的法律關系，其適用條件除涉及國家利益或社會公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。”還有的判決書結合民法中“善意第三人制度”進行說理，指出保護善意第三人合法權益屬于公共利益的范疇：“《物權法》第一百零六條規(guī)定的保護善意第三人制度，目的并非僅在于對善意第三人合法權益的保護，更重要的是對社會交易秩序穩(wěn)定性、可期待性的保護，屬于公共利益的范疇?！?/p>

第二，包含大多數(shù)人利益的第三人利益主要體現(xiàn)在房屋征收補償案件中。比如在“朱線與徐州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會行政征收案”中的說理：“涉案項目共計征收280戶，99%的被征收人已經(jīng)達成安置補償協(xié)議，房屋已經(jīng)基本拆除完畢，安置小區(qū)正在建設，鑒于前述情況，撤銷征收決定將會對其他大部分被征收人的利益產(chǎn)生重大影響”?？梢姡诜课菡魇昭a償實務中，已有較多案件將大部分被征收人已簽訂補償協(xié)議視為影響公共利益的理由。

三、情況判決中“公共利益”界定之問題檢視

（一）公共利益的界定范圍泛化

因公共利益涵義和范圍的不確定性，在實踐中極易被曲解，存在適用范圍被擅自擴大的問題。在我國適用“公共利益”作出情況判決的案件中，將有些考量因素納入“公共利益”的范疇是十分牽強的。

比如，在“張連芝訴平頂山開發(fā)區(qū)城管執(zhí)法局案”中，高新區(qū)管委會以棚戶區(qū)改造項目為由決定對包括張連芝房屋在內(nèi)的四個村莊的房屋及附著物進行征收，后高新區(qū)執(zhí)法局調(diào)查取證中認為，張連芝未辦理《建設工程規(guī)劃許可證》，屬于違法建筑應予拆除，對其作出《責令限期拆除違法建設決定書》。一審法院以棚戶區(qū)改造項目是一項改善群眾居住條件，推進城鎮(zhèn)建設的民生工程，涉及眾多群眾的切身利益，撤銷該決定將會給社會公共利益造成重大損害為由，對其作出確認違法判決。在該案中，《決定書》很顯然是單獨針對張連芝作出，撤銷該決定對棚戶區(qū)改造項目沒有影響，也并不涉及對“社會公共利益”的考量。

（二）公共利益界定中說理部分的不足

情況判決應是一種“法律的無奈”，是對某種既成事實進行法益衡量后作出的認可。法院應當在判決文書中進行充分闡釋與說理，方能以理服人，實質(zhì)化解決行政爭議。正因公共利益是不確定的法律概念，法官在據(jù)此作出確認違法判決時應當在判決文書中對公共利益的具體內(nèi)容進行說明，比較既成事實的“公共利益”與行政相對人的合法私益，從“公共”和“利益”兩方面進行充分衡量，既關注所牽涉范圍數(shù)量的“公共性”，又關注與人類生存生活聯(lián)系的緊密度即“利益正當性”，并最終作出選擇保護“公益”還是“私益”。

令人遺憾的是，在當前的司法實踐中對“公共利益”界定的說理十分欠缺，絕大多數(shù)案件只對案涉“公共利益的內(nèi)容”進行了說明。以“侯長明訴上海市長寧區(qū)規(guī)劃和自然資源局案”的說理為例：“被告所作的被訴規(guī)劃許可適用法律、法規(guī)錯誤，依法應予撤銷，但天義小區(qū)舊住房成套改造項目大部分已經(jīng)完工，涉案房屋在審理期間也已啟動改造，如撤銷勢必會給社會公共利益造成重大損失”，并沒有對“利益衡量和比較”的說理過程。此外，一些判決書甚至不對涉及的“公共利益”損害作出具體說明，直接依據(jù)法條作出確認違法判決。

（三）公共利益不等于利益最大化

“公共利益”的內(nèi)涵應當由“公共”和“利益”組合而成，缺一不可，而實務中卻存在“公共”被忽視，“利益”大小成為法院衡量的真正標準的問題。以至“撤銷具體行政行為將會給公共利益造成重大損失”在運用中被轉換成“撤銷違法具體行政行為會給社會造成重大的財富和利益損失”。法院在判決中以“利益最大化”為標準，而不是真正的“公共利益”標準。

比如，在“王運華訴淮北市公安局交通警察支隊案”中，法院認為，“市交警支隊作出的案涉行政處罰行政行為因違反法定程序，依法應當予以撤銷。但如判決撤銷行政處罰，其結果是恢復王運華被吊銷的機動車駕駛證，進而將導致道路交通安全法的相關規(guī)定形同虛設，影響法律實施的嚴肅性，故一審法院確認被訴行政處罰行政行為違法”。在該案中，撤銷原行政處罰確會致恢復被吊銷駕駛證的后果，但行政機關仍可重新作出吊銷駕駛證的行政決定。僅從經(jīng)濟利益的角度看，確會造成行政機關執(zhí)法程序的空轉，但從公共利益的角度看，實難將經(jīng)濟利益和效率最大化等同于公共利益。該案例有重視效率、輕視公平的嫌疑。

（四）公共利益界定主體與程序不明

“在公共利益的判斷中最核心的問題是明確公共利益的主體和具體程序的設定，即由誰通過何種程序適用何種標準具體判斷公共利益?！泵鞔_公共利益的評價主體權限和程序，可以防止“公共利益”被個人恣意解釋、隨意擴大。我國的行政訴訟法并未明確規(guī)定公共利益的認定程序，大多數(shù)情況判決案件中，原告往往訴請撤銷原行政行為，故原告也不會主動提及本案是否涉及公共利益，原被告基本圍繞被訴行政行為的合法性進行舉證。所以，在實踐中，公共利益的界定問題僅取決于法官在作出判決時自己的考量，缺乏對公共利益的主張和抗辯程序。在這種公共利益界定主體單一、程序不明的情況下，顯然是不利于對原告權利的保護的，也很難保證情況判決作出的質(zhì)量與科學性。

（五）界定公共利益后的補救措施流于形式

在147件案例樣本的最終判決中，僅有22例情況判決中有補救判決的內(nèi)容，占比約15%。此外，大部分判決文書僅對被告要求“責令采取相應補救措施”，或者有的判決也僅對采取補救措施的期限進行了約束，但如何補救、采取什么措施均未作出進一步說明。有法諺曰“有救濟，而無實效，即非救濟”，如果法院在判決中沒有明確指出行政機關應采取的補救措施，其實施效果等于沒有判決。樣本案例判決文書中出現(xiàn)的“相應”“相關”等不確詞語，實際上又使行政相對人陷于權利不能實現(xiàn)的困境。原告的后續(xù)利益很難得到保障，也沒有真正起到對被告督促、要求的作用，案件后續(xù)爭議能否得到解決和平息仍存有較大疑問。

四、情況判決中“公共利益”界定之完善進路

（一）通過立法明確公共利益的范圍

一方面，司法實踐中對“公共利益”范圍的界定存在適用泛化的現(xiàn)象。但通過梳理案例可知，法院對“公共利益”的界定案件并非毫無規(guī)律可循，是可以對其進行歸納和分類的，案件范圍大多集中在房屋登記、土地征收、城市建設規(guī)劃等案件上。筆者認為，可以由全國人大通過立法對公共利益進行明文列舉式規(guī)定，進而為實踐適用提供指導性作用，同時避免其被無限擴大和濫用。當然，隨著社會的變遷和發(fā)展，“公共利益”的內(nèi)涵和外延也會發(fā)生變化，還可通過司法解釋和指導案例來釋明和適當拓展“公共利益”的邊界。

另一方面，應當將包括善意第三人利益在內(nèi)的個人利益納入情況判決的范疇。目前實踐中，已經(jīng)基本認可法律也須對個人利益進行保護并運用廣泛。從語義上看，若將個人利益界定為“公共利益”較為牽強；從法理上看，雖然國家、社會公共利益高于一切，但當個人私益可能受到重大損害時，法律也應當對其進行保護，維護公民的合法權益。故可通過立法將個人利益納入情況判決的條款規(guī)定中，對個人利益的保護加以重視。

（二）運用利益衡量法考量公共利益

在日本和我國臺灣地區(qū)的情況判決相關法條中，對法院作出情況判決時應當考慮的因素規(guī)定地明確而具體：“在考慮原告所蒙受的損失的程度、其損害的賠償或者放置的程度及方法以及其他一切情況的基礎上，決定是否采用情況判決?！倍覈箨憚t沒有類似的規(guī)定，在司法實踐的判決文書中也鮮有對情況判決利益衡量的說理過程。

在我國行政法學界，多數(shù)學者都主張將利益衡量法引入情況判決，但具體的衡量方法觀點有所不同。有學者認為可以分別從前提、主體、客體、內(nèi)容來理解利益衡量，確定諸如“公共利益”“公共秩序”“善良風俗”等多個利益之間的位階關系；也有學者主張將撤銷該行為所造成的損失與由該行為本身所造成的損失，補救該行為所應支付的代價進行對比。本文認為，應當結合個案具體案情，對原告的私人利益與公共利益進行衡量，并非為了公共利益就應當無原則地犧牲其他利益，通過對個人利益的保護也可能促進國家利益和公共利益的發(fā)展。衡量的標準應當同時關注各自利益的“損害重大性”以及與公民生存生活緊密相關的“公共性”，二者缺一不可。用客觀的衡量標準來一定程度地限制法官的主觀臆斷。

（三）明確補救措施的具體內(nèi)容

歸根結底，行政訴訟的最終目的是為化解行政爭議、保障相對人的合法權益、同時監(jiān)督行政機關依法行政，但實際判決中存在較多沒有實質(zhì)內(nèi)容的補救措施，并不能徹底解決行政糾紛，致使對原告的救濟沒有時效，長此以往，情況判決可能演變成間接助長行政機關違法行政的保護制度。所以，為使判決發(fā)揮應然效果，判決文書中必須對補救措施進行細化。為真正落實和規(guī)范判決文書中的補救內(nèi)容，可通過司法解釋和指導性文件對補救措施的內(nèi)容要求作出說明，補救措施的方式、期限、內(nèi)容均須作出明確和翔實的規(guī)定，使權利救濟真正具有實效。例如，在“王池初訴株洲市自然資源和規(guī)劃局案”的判決文書中，“責令被告應當于判決生效之日起一個月內(nèi)采取對原告王池初按照《株洲市政府房屋拆遷補償安置辦法的通知》進行補償?shù)难a救措施”，清楚地說明了補救的期限、依據(jù)和方式。

（四）構建“公共利益”界定的程序

“公共利益”界定的主體和程序是公共利益的判斷中最核心的問題，即由誰通過何種程序具體判斷公共利益。通過明確對“公共利益”的評價權限和程序，可以防止“公共利益”被恣意解釋和泛化。在界定主體問題上，目前司法實踐中由對具體案件進行審理的法官作為“公共利益”界定的主體并無不當，需要法官在判案過程中對不同個案中的“公共利益”因素和各方利益因素進行衡量。

結合前述司法實踐中的現(xiàn)狀分析，本文認為，法官在判案過程中可以遵循以下五步程序：第一，對具體案件中行政行為的內(nèi)容、目的、方法、狀態(tài)以及結果進行分析；第二，法官在分析之后須對能否構成“公共利益”進行判斷；第三，若構成“公共利益”，應當對公共利益與個人利益進行利益衡量，根據(jù)利益衡量標準的“輕重”次序選擇應予保護的利益；第四，若選擇保護“公共利益”，則應當綜合考慮整體案情，結合“重大損害”標準，充分考慮原告訴求及相關權利救濟事項，如補救措施，得出是否判決確認違法的結論；第五，應當在判決文書中對判斷分析的內(nèi)容進行詳實而嚴格的說理并公布，使結果為社會公眾所信服。依據(jù)以上五個步驟，對“公共利益”界定和判斷的程序進行構建。