高校預(yù)算管理流程在高水平大學(xué)建設(shè)中的實踐研究

陳玨薈 姜海玲 冼迪曦

（廣州大學(xué)財務(wù)處 廣東廣州 510006）

多年以來，我國高校大多缺乏競爭機制和花錢問效的壓力，導(dǎo)致高校管理體系不合理、經(jīng)費使用效率低下。近年來，隨著高校預(yù)算經(jīng)費規(guī)模的增加以及對績效管理要求的提高，落后的管理水平和長遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)之間矛盾凸顯，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向、整體預(yù)算流程為核心的管理手段成為高校必然的改革方向。高校如何通過全面預(yù)算更好地實現(xiàn)規(guī)范化、流程化、標(biāo)準(zhǔn)化和精細(xì)化管理？本文分析了高校預(yù)算管理存在的弊端及形成原因，并以A高校為范本，總結(jié)了A高校在高水平大學(xué)建設(shè)中的預(yù)算管理經(jīng)驗，以期為高校教育改革發(fā)展和全面深化管理提供參考。

一、高水平大學(xué)建設(shè)背景下的預(yù)算管理體系

（一）高水平大學(xué)建設(shè)與高校預(yù)算管理

2015年10月，國務(wù)院正式印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，決定重點支持建設(shè)一批高校和學(xué)科達到世界一流水平。為推進高水平大學(xué)建設(shè)，財政部門投入了大量資金支持高校瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略需求、提升辦學(xué)實力、全面深化綜合改革。目前，高校預(yù)算經(jīng)費規(guī)模較大，根據(jù)截至2020年7月的高校預(yù)算公開情況，我國高校預(yù)算經(jīng)費高達百億元以上的有十所，“雙一流”等高水平大學(xué)建設(shè)高校預(yù)算經(jīng)費總體呈上升趨勢，大多數(shù)高校的預(yù)算經(jīng)費規(guī)模不下十億元。面對如此龐大的經(jīng)費規(guī)模，對于高校建設(shè)發(fā)展來說既是機遇也是挑戰(zhàn)、既是動力也是壓力，因此，加強高校專項資金管理，優(yōu)化預(yù)算資源配置效益，實現(xiàn)高校戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，已成為高校預(yù)算管理需要重點突破的問題。

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，為我國預(yù)算改革指明了方向。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，必須增強預(yù)算編制的科學(xué)性，規(guī)范管理預(yù)算調(diào)整，提高預(yù)算執(zhí)行效益和加強績效監(jiān)控，改變行政預(yù)算管理零碎化的現(xiàn)狀，使其“事前-事中-事后”管理整體化、系統(tǒng)化，從而提高財政資源配置效率，建立約束有力的預(yù)算制度。廣東省財政廳（2019）指出預(yù)算管理體制機制的變革需要做到：一是更加科學(xué)精準(zhǔn)編制預(yù)算；二是更加明晰各方權(quán)責(zé)；三是更好調(diào)動預(yù)算部門的積極性；四是更好強化預(yù)算監(jiān)管。高校預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)改進固化的預(yù)算管理模式，肅清預(yù)算改革遇到的問題，不斷推進預(yù)算改革，為實現(xiàn)高水平大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)和促進高校健康有序的發(fā)展?fàn)I造良好的內(nèi)部管理環(huán)境。

（二）高校預(yù)算管理組織體系

預(yù)算管理依附于一個完整的組織體系，它的控制范圍涉及高校的方方面面，需要各個部門、層級之間協(xié)調(diào)運作，而高校的組織體系劃定了這些部門和層級的管理界面，規(guī)范了全面預(yù)算管理過程中的決策審批、組織預(yù)算、管理控制、業(yè)務(wù)執(zhí)行以及考評監(jiān)督等具體職責(zé)。高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。黨委常委會是預(yù)算管理的決策機構(gòu)，負(fù)責(zé)審定預(yù)算分配和調(diào)整方案，并決議重大事項。預(yù)算委員會是預(yù)算管理的議事機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織預(yù)算開展并協(xié)調(diào)預(yù)算活動中遇到的問題，委員會主任一般由校長兼任，成員包括負(fù)責(zé)財務(wù)、教務(wù)、科研、人事等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人員。財務(wù)處是預(yù)算管理的辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)實施預(yù)算編報、控制調(diào)整等具體預(yù)算活動。業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院是預(yù)算管理的執(zhí)行機構(gòu)，是預(yù)算規(guī)劃、申報、調(diào)整、執(zhí)行監(jiān)控和考核評價的主體。審計處和紀(jì)委監(jiān)察部門是預(yù)算管理的監(jiān)督機構(gòu)，確保預(yù)算開展過程合規(guī)合法、考核結(jié)果公正嚴(yán)明。上述部門各司其職，信息雙向匯集流通，形成了高校的預(yù)算管理組織體系。如圖1所示。

圖1 高校預(yù)算管理組織基本架構(gòu)體系

二、高校預(yù)算管理存在的問題分析

高校預(yù)算管理是為了完成高校戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，通過預(yù)算規(guī)劃、申報、調(diào)整、執(zhí)行、績效考核及內(nèi)部監(jiān)管等環(huán)節(jié)所實施的一系列管理活動。在實踐中，組織預(yù)算管理是利用預(yù)算對高校各業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院進行資源分配、業(yè)績考核和內(nèi)部控制等的系統(tǒng)性活動，高校通過不斷深化管理改革和提高辦事效率，實現(xiàn)戰(zhàn)略真正“落地”，最終達到戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)。盡管在《預(yù)算法》的支持下，大多數(shù)高校都已經(jīng)建立了基礎(chǔ)的預(yù)算管理體系，但是預(yù)算管理的負(fù)面效用始終存在，在預(yù)算規(guī)劃、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核等環(huán)節(jié)仍存在問題。

（一）預(yù)算規(guī)劃不明確，缺乏自主發(fā)展規(guī)劃

預(yù)算規(guī)劃是實現(xiàn)戰(zhàn)略的驅(qū)動過程，提供了總體戰(zhàn)略落地的具體思路和方法，以及如何實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的具體方向。我國高校預(yù)算主要為依附型預(yù)算，缺少戰(zhàn)略理念、缺乏自主發(fā)展規(guī)劃是高校預(yù)算管理存在的主要問題（李現(xiàn)宗等，2012）。一方面，缺乏明確的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃方案導(dǎo)致預(yù)算隨意變動，部門只重視短期利益，只為了完成報表任務(wù)而不重視項目開展的實際意義，導(dǎo)致財政預(yù)算與項目實際執(zhí)行情況相距甚遠(yuǎn)。另一方面，部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)沒有分解到具體的業(yè)務(wù)處室，缺乏任務(wù)目標(biāo)分解導(dǎo)致預(yù)算主體不明確以及任務(wù)目標(biāo)落實不清晰，業(yè)務(wù)處室容易在項目執(zhí)行中相互推諉職責(zé)?？傊?，預(yù)算規(guī)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)沒有貫徹到預(yù)算管理活動過程中，容易導(dǎo)致高校預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象，預(yù)算管理在實踐中的有效性流于形式，實際作用備受質(zhì)疑（申傳東，2017）。

（二）預(yù)算申報不科學(xué)，缺乏有效的溝通機制

劉凌冰等（2016）認(rèn)為預(yù)算管理是一種委托代理關(guān)系，博弈的雙方是預(yù)算管理部門與預(yù)算執(zhí)行主體，雙方對預(yù)算管理的功能定位以及彼此掌握的信息背景都存在不同，雙方缺乏溝通產(chǎn)生的信息不對稱將導(dǎo)致預(yù)算松弛。在很多高校都存在這樣的現(xiàn)象：由于財務(wù)部門（預(yù)算管理部門）、業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院（預(yù)算執(zhí)行主體）對預(yù)算管理功能和定位的理解并不一致、對彼此掌握的信息也不夠了解，導(dǎo)致預(yù)算申報隨意立項，項目數(shù)量繁多，預(yù)算資源分散，管理成本較高。

一方面，財務(wù)部門缺乏指導(dǎo)和溝通業(yè)務(wù)處室，二級學(xué)院應(yīng)當(dāng)在預(yù)算申報過程中填報的材料和提供的附件信息，只是復(fù)制粘貼業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院的申報材料，以滿足預(yù)算申報形式上的審核要求，在預(yù)算編制和分配中容易錯配預(yù)算資源。另一方面，業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院認(rèn)為預(yù)算申報是財務(wù)部門的工作，不愿意主動參與預(yù)算申報的過程，只是被動申報預(yù)算，就事論事地隨意申請預(yù)算項目用來爭奪資源，項目立項的科學(xué)性較低，導(dǎo)致年度執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整事項頻繁，降低了預(yù)算安排的約束力。此外，在預(yù)算編制過程中，高校沒有建立一套成本收益審核體系以對項目的成本收益進行全方位考量，沒有結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平和運行保障需求對預(yù)算項目進行合理分類，以項目的實物消耗量或業(yè)務(wù)工作量為主要對象確定預(yù)算安排標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致同類型的支出預(yù)算安排尺度不一的情況，影響了預(yù)算安排的科學(xué)性和管理職能作用的有效發(fā)揮，并降低了資金的使用效益。

（三）預(yù)算調(diào)整隨意頻繁，缺乏重視約束機制

預(yù)算調(diào)整反映了預(yù)算控制執(zhí)行中的預(yù)實差異情況，劉凌冰等（2018）認(rèn)為，在預(yù)算執(zhí)行過程中全程控制、及時反饋預(yù)算差異，可有效指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門實踐，從而有助于提高預(yù)算工作效率和提升預(yù)算管理效果。然而，當(dāng)預(yù)算調(diào)整成為高校財務(wù)管理中最頻繁、周期最長且文書工作量最大的業(yè)務(wù)時，說明預(yù)算管理已缺乏有效約束，預(yù)算剛性嚴(yán)重不足。

一方面，預(yù)算管理部門對支出自由裁量權(quán)限配置不合理，過度限制預(yù)算執(zhí)行主體的支出靈活性，逐一拆分預(yù)算內(nèi)容設(shè)置明細(xì)項目控制經(jīng)費額度，導(dǎo)致預(yù)算資金太過分散而需要進行項目預(yù)算調(diào)整。另一方面，行政領(lǐng)導(dǎo)人員對預(yù)算規(guī)劃和預(yù)算申報不夠重視，在預(yù)算執(zhí)行中一味地強調(diào)支付進度，在年度中隨意做出新決策，沒有嚴(yán)格要求預(yù)算執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算內(nèi)容開展業(yè)務(wù)活動，而且對預(yù)算調(diào)整項目過程審核不嚴(yán)，預(yù)算調(diào)整資料不全和理由不充分，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整隨意。此外，由于預(yù)算申報與執(zhí)行過程的脫離以及預(yù)算調(diào)整次數(shù)不受限制，對于預(yù)算執(zhí)行主體而言，預(yù)算調(diào)整是輔助預(yù)算執(zhí)行的工具，預(yù)算執(zhí)行主體不必對項目立項不夠成熟、評估不夠完善或是執(zhí)行偏離績效目標(biāo)而承擔(dān)風(fēng)險和補償后果，而是在必要時就可以發(fā)起預(yù)算調(diào)整，由預(yù)算管理部門消耗大量的精力去協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)費額度，并最終通過發(fā)文等流程上報財政部門審批。如果項目執(zhí)行的支出率較低，甚至可以歸因于預(yù)算管理部門沒有對其發(fā)起的預(yù)算調(diào)整及時批復(fù)。由此可見，預(yù)算調(diào)整不受重視，缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)機制，將降低預(yù)算的“硬約束”，從而導(dǎo)致預(yù)算管理控制薄弱。

（四）預(yù)算執(zhí)行進度較慢，績效考核結(jié)果應(yīng)用不足

執(zhí)行進度較慢和不均衡是項目支出普遍存在的問題，由于一些項目前期申報準(zhǔn)備不足，項目立項與實際執(zhí)行出入較大，導(dǎo)致項目調(diào)整較多，支出進度較慢，一方面表現(xiàn)為部分項目支出“等錢花”，另一方面年底又不得不“突擊花錢”。唐龍生（2010）認(rèn)為我國預(yù)算執(zhí)行支出進度較慢的主要原因是預(yù)算安排不符合實際需要或相關(guān)政策落實不到位，相關(guān)工作沒有及時開展造成的。例如，當(dāng)面臨疫情等環(huán)境安全與次生風(fēng)險防控時，財政收支形勢嚴(yán)峻，收入增幅下滑，各方面支出需求不斷增大，預(yù)算執(zhí)行支出進度緩慢將造成公共資源積壓浪費，資金使用效率難以得到充分發(fā)揮，將影響年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)。同時，年末突擊花錢將影響財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性（石英華，2012），從而降低績效考核評價結(jié)果。

從實行績效考核的目標(biāo)來看，主要是達到預(yù)算目標(biāo)，優(yōu)化預(yù)算分配和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行三大任務(wù)，實現(xiàn)全員、全過程、全覆蓋的績效監(jiān)控運行，形成“目標(biāo)-預(yù)算-考核”三位一體的閉環(huán)管理（孫曉光，2019）。在績效考核實踐中，盡管大多數(shù)高校已經(jīng)對績效目標(biāo)和考核指標(biāo)提高了重視程度，但在績效考核結(jié)果應(yīng)用中仍存在一些問題：一方面是績效考核沒有與人事業(yè)績薪酬掛鉤，僅落實在項目層面，沒有對預(yù)算執(zhí)行主體實施獎懲機制，不利于提升組織和個人實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的積極性。另一方面，績效考核與預(yù)算執(zhí)行過程缺乏聯(lián)動協(xié)同性，由于預(yù)算調(diào)整是動態(tài)的，沒有實現(xiàn)預(yù)算與績效目標(biāo)同步調(diào)整將導(dǎo)致績效考核停留在年初預(yù)算，與年終實際預(yù)算情況不符，沒有達到實行績效考核的目標(biāo)。此外，績效考核缺乏有效、統(tǒng)一的評審標(biāo)準(zhǔn)，以第三方機構(gòu)評價意見為主，但在實際操作中，第三方機構(gòu)不盡了解學(xué)校和項目的實際情況，而項目績效目標(biāo)和指標(biāo)是由預(yù)算執(zhí)行主體填報的，部分個性化的績效目標(biāo)和指標(biāo)缺少相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致績效考核結(jié)果不夠客觀和準(zhǔn)確。

三、高水平大學(xué)建設(shè)下的預(yù)算管理優(yōu)化研究——以A高校為例

A高校是廣東省一所綜合型高校。2015年《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》出臺，廣東省高校率先邁出了啟動建設(shè)高水平大學(xué)的步伐，為探索和實踐高水平大學(xué)建設(shè)提供了創(chuàng)新經(jīng)驗。根據(jù)國家和省、市相關(guān)文件，結(jié)合學(xué)校自身辦學(xué)特點和定位發(fā)展目標(biāo)，A高校制定了高水平大學(xué)建設(shè)實施方案，在2016—2020年期間，開展為期5年的高水平大學(xué)建設(shè)，并以顯著績效成果完成了高水平大學(xué)建設(shè)的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)。在高等教育評價機構(gòu)上海軟科發(fā)布的“2020軟科中國大學(xué)排名”中，A高校進入中國內(nèi)地高校百強行列。績效運行監(jiān)控顯示A高校實現(xiàn)了高水平大學(xué)建設(shè)方案的總體目標(biāo)和績效指標(biāo)，這與A高校實現(xiàn)戰(zhàn)略-預(yù)算契合對接、不斷優(yōu)化預(yù)算管理水平、提高經(jīng)費使用效率和完善績效考核制度是密不可分的。

（一）明確預(yù)算規(guī)劃，建立戰(zhàn)略導(dǎo)向型的預(yù)算管控體系

A高校以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過分解任務(wù)、預(yù)算規(guī)劃到責(zé)任業(yè)務(wù)處室和對口二級學(xué)院，將戰(zhàn)略目標(biāo)真正“落地”，從學(xué)科建設(shè)與學(xué)位點建設(shè)、人才培養(yǎng)、師資隊伍建設(shè)、重點平臺建設(shè)、科研與社會服務(wù)、國際化建設(shè)、公共設(shè)施優(yōu)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)共八個方面投入資金建設(shè)高水平大學(xué)。在八項工作任務(wù)中，A高校明確師資隊伍建設(shè)、重點平臺建設(shè)、公共設(shè)施優(yōu)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)四項任務(wù)為重點項目，并標(biāo)識記號“*”，提示在后續(xù)業(yè)務(wù)流程中有重點、分計劃進行實施。如下頁表1所示。

表1 A高校戰(zhàn)略-預(yù)算對接規(guī)劃情況表

A高校在具體實施預(yù)算過程中，通過對預(yù)算申報、調(diào)整、執(zhí)行監(jiān)控和績效考核的整體控制，將戰(zhàn)略付諸實施，根據(jù)不同時期的工作重點，以年度預(yù)算為實現(xiàn)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的“通關(guān)關(guān)卡”和“戰(zhàn)術(shù)安排”，形成可持續(xù)發(fā)展的預(yù)算管理理念。在實現(xiàn)與戰(zhàn)略目標(biāo)的對接中，A高校采取“上下結(jié)合”折中式的預(yù)算模式，加強預(yù)算管理層、財務(wù)處、業(yè)務(wù)處室以及二級學(xué)院各層之間的信息溝通和資源整合，通過全員、全過程、全方位的綜合管理，將戰(zhàn)略構(gòu)建、落實、執(zhí)行和監(jiān)控的各個環(huán)節(jié)落實到具體的責(zé)任單元，以控制為手段，以績效考核來檢驗戰(zhàn)略的執(zhí)行，不斷推動完成年度預(yù)算，最終實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。如圖2所示。

圖2 A高校預(yù)算管理體系流程框架圖

（二）科學(xué)申報預(yù)算，建立預(yù)算溝通制度

A高校預(yù)算申報主要分為項目入庫和預(yù)算編制兩個階段。首先在每年6月由學(xué)校財務(wù)處牽頭負(fù)責(zé)開展下一年度的項目入庫工作，然后在每年10月份根據(jù)項目入庫情況，在預(yù)算控制數(shù)內(nèi)挑選入庫項目編制下一年度的預(yù)算，由此形成項目支出預(yù)算。在高水平大學(xué)建設(shè)預(yù)算規(guī)劃指引下，A高校改變了以往由業(yè)務(wù)處室、二級學(xué)院自主結(jié)合業(yè)務(wù)分散申報項目的模式，按照高水平大學(xué)建設(shè)工作任務(wù)整合歸類成大項目，采取“財務(wù)處-業(yè)務(wù)處室-二級學(xué)院”歸口管理的預(yù)算申報模式：業(yè)務(wù)處室提出部門實施項目和金額，明確年度績效目標(biāo)和指標(biāo)，歸口管理二級學(xué)院業(yè)務(wù)申報需求，掌握并匯總整個學(xué)校的對口業(yè)務(wù)情況；財務(wù)處整合各業(yè)務(wù)處室申報的預(yù)算項目，根據(jù)業(yè)務(wù)處室開展項目的實際情況、學(xué)校業(yè)務(wù)發(fā)展方向以及績效目標(biāo)，優(yōu)先保障高水平大學(xué)建設(shè)重點項目預(yù)算，并在大項目下細(xì)化業(yè)務(wù)處室工作任務(wù)清單，強化預(yù)算和績效目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，提升預(yù)算分配的科學(xué)性。

在項目入庫階段，A高校開展項目入庫申報動員大會，由校領(lǐng)導(dǎo)主持和布置預(yù)算申報工作，財務(wù)處向全校業(yè)務(wù)處室、二級學(xué)院匯報預(yù)算申報方案，并統(tǒng)一解答業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院提出的問題，加大預(yù)算申報過程的透明度和公開性，增強業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院的主動參與意識，做到事前充分謀劃。項目申報分為：一是運行保障類項目，主要包括維護維修、辦公教學(xué)家具設(shè)備購置、三公經(jīng)費和會議費項目，A高校采取定額定量、強化評審的要求考核運行保障類項目預(yù)算申報的合理性；二是經(jīng)濟社會發(fā)展類項目，是指除了運行保障類項目，其他圍繞預(yù)算規(guī)劃中的八類工作任務(wù)開展的項目，A高校以設(shè)定項目績效目標(biāo)和指標(biāo)的工作量情況來考核經(jīng)濟社會發(fā)展類項目預(yù)算申報的合理性。在預(yù)算編制階段，A高校財務(wù)處結(jié)合項目入庫階段的申報情況，預(yù)先編排各部門預(yù)算控制數(shù)，再以座談會的方式，逐一邀請業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)經(jīng)辦代表對該部門預(yù)算控制數(shù)、業(yè)務(wù)實際需求開展討論，預(yù)計存在缺口。經(jīng)過財務(wù)處和業(yè)務(wù)處室的反復(fù)溝通、協(xié)商達成共識后，在擬定部門控制數(shù)的基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)處室進一步編排項目控制數(shù)，財務(wù)處協(xié)助業(yè)務(wù)處室修改項目預(yù)算內(nèi)容、經(jīng)濟分類、績效目標(biāo)和指標(biāo)，形成預(yù)算編制草案。如圖3所示。

圖3 A高校預(yù)算申報流程框架圖

（三）嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程

在高水平大學(xué)建設(shè)期間，由于A高校預(yù)算資金量不斷增大，如果繼續(xù)采用以往領(lǐng)導(dǎo)審批簽字即可辦理預(yù)算調(diào)整的形式，將導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整業(yè)務(wù)量激增。為此，A高校逐漸打破預(yù)算調(diào)整管理不受重視、管理不嚴(yán)、缺乏問責(zé)機制的既往局面，將預(yù)算調(diào)整分為預(yù)算層面和業(yè)務(wù)層面，采取不同的管理方式。預(yù)算層面是指財務(wù)處對業(yè)務(wù)處室的預(yù)算調(diào)整，由業(yè)務(wù)處室申請對大項目進行預(yù)算調(diào)整。業(yè)務(wù)層面是指業(yè)務(wù)處室對二級學(xué)院的預(yù)算調(diào)整，由業(yè)務(wù)處室在大項目中設(shè)置分項項目管理。對于預(yù)算層面的預(yù)算調(diào)整：一是嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整次數(shù)，財務(wù)處統(tǒng)一在上半年度和下半年度分別各開放1次預(yù)算調(diào)整時間，全年共進行2次預(yù)算調(diào)整，未在規(guī)定時間內(nèi)辦理預(yù)算調(diào)整的將不予調(diào)整。二是公開預(yù)算調(diào)整內(nèi)容及原因，業(yè)務(wù)處室需詳細(xì)列明是由于經(jīng)濟分類科目不符合實際支出還是項目有資金缺口、中止或完工而引發(fā)預(yù)算調(diào)整的具體事項。三是對于調(diào)整金額超過10萬元的，還需通過黨委常委會審批，校長、書記將約談業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人和項目負(fù)責(zé)人。四是嚴(yán)控不必要的、不急需的預(yù)算調(diào)整事項，對于影響學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的不予調(diào)整，對于影響當(dāng)年績效目標(biāo)和指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)一并調(diào)整當(dāng)年績效目標(biāo)和指標(biāo)。對于業(yè)務(wù)層面的預(yù)算調(diào)整，給予業(yè)務(wù)處室自主調(diào)整的靈活性，在不改變預(yù)算編制內(nèi)容、績效目標(biāo)和指標(biāo)的情況下，業(yè)務(wù)處室可以在大項目中統(tǒng)籌調(diào)整分項項目預(yù)算，從而減少因業(yè)務(wù)常規(guī)事項導(dǎo)致的預(yù)算調(diào)整。A高校通過嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整和規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程，降低了預(yù)算調(diào)整次數(shù)，提高了預(yù)算調(diào)整業(yè)務(wù)的辦理效率，同時做到了維護預(yù)算的嚴(yán)肅性，使得學(xué)校整體增強了預(yù)算剛性意識。如圖4所示。

圖4 A高校預(yù)算調(diào)整流程框架圖

（四）加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，全面實施績效考核

督辦項目支出進度和分析預(yù)算執(zhí)行差異是預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的兩個主要抓手，是預(yù)算管理控制的重要環(huán)節(jié)。由于財政部門對項目支出進度的考核要求是在預(yù)算年度的6月、9月和12月分別達到50%、75%和100%的序時支付進度，A高校按月督辦項目支付進度包括當(dāng)月的支付進度以及預(yù)計到考核時點的階段性支出進度。分析預(yù)算執(zhí)行差異包括定性和定量分析，定性分析是指對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題提出財務(wù)解決建議以及對不可控支出提出警告，定量分析是指對比實際支出和預(yù)算編制的數(shù)字差異并落實差異的責(zé)任部門及時整改。A高校各級預(yù)算單位定期召開預(yù)算例會，及時總結(jié)預(yù)算執(zhí)行情況和溝通遇到的問題，并提出下一階段的改進措施和工作重點。對于財務(wù)處，應(yīng)通報項目支出進度和編制預(yù)算執(zhí)行差異報表，并對預(yù)算計劃和實際執(zhí)行的差異做出分析，提出財務(wù)建議方案。對于業(yè)務(wù)處室和二級學(xué)院，應(yīng)反饋業(yè)務(wù)執(zhí)行過程中遇到的問題和匯總預(yù)算調(diào)整情況形成書面紙質(zhì)材料，并預(yù)計下一階段的預(yù)算執(zhí)行。學(xué)校預(yù)算管理層應(yīng)針對預(yù)算調(diào)整方案和財務(wù)建議，協(xié)調(diào)解決問題和做出決定。A高校通過加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，強化了預(yù)算控制，確保了預(yù)算執(zhí)行達到預(yù)期效果，有利于完成績效目標(biāo)和指標(biāo)。如圖5所示。

圖5 A高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控流程框架圖

全面實施績效考核是實現(xiàn)高水平大學(xué)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的有力保障。A高校通過績效指標(biāo)分級、設(shè)置績效指標(biāo)、實施績效考核、公示和兌現(xiàn)績效考核結(jié)果四個方面完善績效目標(biāo)的考核流程。首先，績效指標(biāo)分級包括一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，其中一級指標(biāo)分為產(chǎn)出和效益，二級指標(biāo)分為產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、可持續(xù)影響和經(jīng)濟效益。其次是設(shè)置績效指標(biāo)，從三級指標(biāo)開始，由項目申報部門填寫共性指標(biāo)或個性指標(biāo)，并對應(yīng)填寫“指標(biāo)內(nèi)容/解釋”“預(yù)期指標(biāo)值”和“績效指標(biāo)完成評分標(biāo)準(zhǔn)”。實施績效考核是核心，績效考核形式分為績效自評和績效監(jiān)控，績效自評是指由業(yè)務(wù)處室自行開展的績效評價工作，主要目的是由項目執(zhí)行部門自查自糾項目的完成情況，績效監(jiān)控是指由第三方機構(gòu)開展的績效評價工作，主要是由第三方獨立機構(gòu)客觀地對項目預(yù)算和項目執(zhí)行情況進行考核?？冃ё栽u常用于輔助績效監(jiān)控，績效監(jiān)控又反過來修正績效自評結(jié)果，兩者相輔相成，在實踐中得出穩(wěn)健的績效考核結(jié)果。最后是公示和兌現(xiàn)績效考核結(jié)果，由審計處、紀(jì)委監(jiān)察處對績效考核過程和結(jié)果形成書面報告并進行公示，人事處制定薪酬分配方案實施績效獎勵，對于考評結(jié)果不合格的部門取消評優(yōu)資格，財務(wù)處結(jié)合預(yù)算申報方案，相應(yīng)調(diào)整下年度經(jīng)費預(yù)算。如圖6所示。

圖6 A高校全面實施績效考核流程框架圖

四、高校預(yù)算管理研究結(jié)論和啟示

預(yù)算管理作為管理會計的一種方法，其功能從最初的計劃、資源協(xié)調(diào)和分配發(fā)展到規(guī)劃、控制、激勵、評價等功能兼具的一種綜合管理機制，是高校實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的核心管理手段。預(yù)算管理不是簡單的立項建賬、收放經(jīng)費，而是通過強制的預(yù)算管理，提高管理水平，優(yōu)化控制流程，合理配置資源，降低信息不對稱和管理成本，從而全面提高高校運行效率，使其順利持續(xù)發(fā)展。

本文通過對A高校的預(yù)算管理經(jīng)驗進行分析，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理是整體的、全員、全過程、全方位的閉環(huán)管理控制活動，不論是在規(guī)劃、申請、調(diào)整、執(zhí)行還是考核階段，每個運行模塊都相互關(guān)聯(lián)并持續(xù)影響?？偨Y(jié)來說，一是建立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的預(yù)算管控體系，明確預(yù)算規(guī)劃，分解和落實到責(zé)任單元，實現(xiàn)戰(zhàn)略-預(yù)算契合對接。二是加強預(yù)算溝通，鼓勵業(yè)務(wù)處室、二級學(xué)院充分參與預(yù)算申報，促進財務(wù)部門和業(yè)務(wù)處室增進共識，提高預(yù)算申報的科學(xué)性和規(guī)范性。三是嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程，提高資源整合配置功能，提升預(yù)算調(diào)整責(zé)任意識，維護預(yù)算的權(quán)威性。四是通過督辦項目支出進度和分析預(yù)算執(zhí)行差異加強預(yù)算事中過程控制，及時反饋和解決預(yù)算執(zhí)行過程中遇到的問題，減少資金沉淀與資金浪費的現(xiàn)象。五是通過建立科學(xué)合理的績效考核指標(biāo)體系、完善全面實施績效考核流程、公開和兌現(xiàn)績效考核結(jié)果，強化預(yù)算的激勵約束作用，形成一套完整的預(yù)算安排和運行體系。